Обеспечение конституционности избирательного процесса

Избирательный процесс как юридическая форма подготовки, организации и проведения публичных выборов включает в себя ряд стадий: назначение выборов, формирование «избирательной инфраструктуры» (избирательных округов и участков, избирательных комиссий), регистрацию избирателей, выдвижение кандидатов, предвыборную агитацию, голосование, подсчет голосов избирателей, определение итогов голосования и выборов. Движению избирательного процесса предшествует правовое регулирование выборов. После завершения избирательного процесса могут проводиться повторные и дополнительные выборы. Все это оказывает непосредственное воздействие на механизм формирования выборных органов государственной власти и местного самоуправления, что является основанием для использования заинтересованными лицами института судебного конституционного контроля.

Правовые позиции Конституционного Суда РФ в сфере обеспечения конституционности избирательного процесса весьма разнообразны. Они охватывают проблемы стабильности правового регулирования выборов, сроков полномочий выборных органов и сроков проведения выборов, голосования «против всех», равенства избирательных округов, права на снятие кандидатуры, безальтернативного голосования, режима предвыборной агитации, финансирования избирательной кампании, отзыва кандидата и членства граждан в избирательных комиссиях.

В первой редакции закона Чувашской Республики о выборах в республиканский парламент устанавливалась формула фиксированного большинства, согласно которой для избрания депутатом требовалось, чтобы за его кандидатуру высказалось более 25 % избирателей. Результатом такой системы формирования парламента явилась нерезультативность выборов в ряде избирательных округов. Чтобы исправить сложившуюся ситуацию, региональный законодательный орган в «недоформированном» составе принял поправку об упрощенном порядке определения результатов выборов для оставшихся депутатов. Рассматривая вопрос о конституционности этого нормативного акта, Конституционный Суд РФ указал, что законодатель не вправе устанавливать различный порядок выборов депутатов одного и того же органа народного представительства, в частности, по порядку подсчета голосов и определения результатов выборов. В противном случае нарушается конституционный принцип равенства граждан. Изменение правил подсчета голосов в ходе одних выборов противоречит Конституции РФ[41].

Некоторое время после вступления в силу Конституции РФ 1993 г. на федеральном уровне отсутствовал закон, регулирующий правовые основы организации местного самоуправления. Когда такой нормативный правовой акт был принят, им устанавливалось, что выборы в органы местного самоуправления должны быть проведены в течение 16-ти месяцев со дня вступления в силу федерального закона. Указанная норма послужила основанием для запроса в Конституционный Суд РФ одновременно Президента РФ и высшего должностного лица субъекта РФ. Глава государства полагал, что это относится к сфере ведения муниципальных образований, а высшее должностное лицо субъекта РФ – что к ведению субъектов РФ. Конституционный Суд РФ не усмотрел в оспариваемой норме нарушения Конституции РФ, аргументируя свою позицию тем, что федеральный законодатель установил лишь предельный срок муниципальных выборов и предельный срок сохранения полномочий назначенных глав местных администраций. Федеральный законодатель вправе восполнять пробелы конституционного регулирования и устанавливать нормы переходного характера, даже если вопрос о сроках проведения муниципальных выборов не относится к ведению Российской Федерации[42].

Конституционная реформа 1993 г. послужила причиной еще одной меры переходного характера. Выборы в государственные органы субъектов РФ в 1994 г. проводились на основании норм указа главы государства, а не федерального закона. Указом Президента РФ предусматривался двухлетний срок полномочий региональных народных представителей. В последующем был издан указ главы государства о переносе сроков выборов в органы государственной власти субъектов РФ, который фактически санкционировал увеличение срока полномочий действующих депутатов законодательных (представительных) органов субъектов РФ с двух до пяти лет. Конституционный Суд РФ посчитал, что оспариваемый указ фактически исчерпывается подтверждением конституционных полномочий субъектов РФ. Доконституционный указ о двухлетнем сроке осуществлял временное регулирование на период конституционной реформы; конституции (уставы) субъектов РФ заменили доконституционный указ, Президент РФ последующим указом юридически признал региональные полномочия в данной сфере. Поскольку для российской практики характерен срок полномочий народных представителей, равный четырем – пяти годам, оспариваемый правовой акт не противоречит Конституции РФ[43].

В современной избирательной системе России отсутствует возможность голосования граждан за позицию «против всех». Однако длительное время подобная возможность имела место, причем институт голосования «против всех» вызывал ряд споров конституционно-правового характера. Федеральным законом об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме предусматривалась норма о признании выборов несостоявшимися в случае, если за позицию «против всех» подано голосов больше, чем за кандидата с максимальным числом голосов избирателей. Конституционный Суд РФ признал данную норму соответствующей Конституции РФ, так как выборы должны основываться на приоритете воли большинства граждан, обладающих избирательным правом. Если избиратели отдают предпочтение строке «против всех», это свидетельствует о негативном отношении электорального большинства ко всем баллотирующимся кандидатам[44].

Рассматривая дело о проверке конституционности закона субъекта РФ о выборах в органы местного самоуправления, Конституционный Суд РФ подчеркнул, что учет голосов «против всех» вводится или упраздняется федеральным законом. Однако при определенных обстоятельствах и применительно к отдельным стадиям избирательного процесса субъект РФ вправе исключить учет голосов «против всех». В частности, это допускается в случае использования на выборах в органы местного самоуправления мажоритарной избирательной системы абсолютного большинства, предполагающей проведение повторного голосования при нерезультативности первого тура и определение результатов выборов во втором туре по формуле относительного большинства голосов избирателей[45].

Федеральное требование примерного равенства избирательных округов по числу избирателей с допустимым отклонением от средней нормы представительства обжаловалось в Конституционном Суде РФ вследствие мнения заявителя о принадлежности данного полномочия субъектам РФ. Конституционный Суд РФ не усмотрел в оспариваемой норме нарушения Конституции РФ, оговаривая применимость указанного требования к условиям регионального бикамерализма. Если законодательный (представительный) орган субъекта РФ состоит из двух палат и одна из палат сформирована с отклонениями от принципа равного представительства, акты такой палаты не должны блокировать решения палаты, избранной на основе равного избирательного права[46].

Пассивное избирательное право включает в себя правомочия не только выдвижения, но и снятия кандидатуры. Каждое из указанных правомочий является относительным и подлежит ограничениям по смыслу ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Рассматривая дело о конституционности ограничения права кандидата на снятие кандидатуры трехдневным сроком до дня голосования, Конституционный Суд РФ указал, что само по себе ограничение допустимо, однако оно не должно исключать возможности снятия кандидатуры после истечения этого срока по вынуждающим обстоятельствам. Кроме того, законодательное ограничение права на снятие кандидатуры трехдневным сроком приводило к ряду специфических последствий. Так, если в ходе повторного голосования один кандидат снял свою кандидатуру и вакансия досталась другому кандидату, последний лишался возможности снять свою кандидатуру вследствие действия трехдневного срока, что приводило к фактической обязанности кандидата баллотироваться против своей воли. Конституционный Суд РФ квалифицировал это как нарушение Конституции РФ.

Конституционный Суд РФ дал важную оценку институту безальтернативного голосования во втором туре выборов. Общим правилом демократической избирательной системы является гарантированная законом возможность граждан выбирать одного из нескольких кандидатов. Если в избирательном бюллетене остается лишь один кандидат, должны назначаться повторные выборы. Однако если в первом туре голосования избирателям была гарантирована возможность альтернативного выбора, федеральный законодатель может разрешить безальтернативное голосование во втором туре. Такие исключения из общих правил не могут вводиться законами субъектов РФ или подзаконными нормативными правовыми актами[47].

Избирательный процесс включает в себя стадию агитационной кампании. Режим предвыборной агитации отличается от механизма реализации конституционной свободы мысли и слова рядом ограничений по объектам, субъектам и времени. Нарушение режима предвыборной агитации влечет за собой конституционно-правовые санкции. Поэтому в законодательстве и правоприменительной практике возникает проблема разграничения понятий «предвыборная агитация» и «информирование» граждан об избирательной кампании.

Рассматривая вопрос о соотношении режима предвыборной агитации и свободы СМИ, Конституционный Суд РФ указал, что предвыборную агитацию нельзя понимать расширительно. Агитация – это умышленное действие, которое непосредственно имеет целью побудить или фактически побуждает граждан голосовать «за» или «против» соответствующих кандидатов. В правоприменительной практике недопустимо считать предвыборной агитацией всякое действие, которое имеет целью побудить или побуждает граждан к голосованию. В информационных блоках СМИ обязаны гарантировать равенство кандидатов и не вправе оказывать им какие-либо предпочтения. Вне информационных блоков СМИ могут свободно высказывать мнения и давать комментарии. При ином толковании избирательного законодательства окажутся нарушенными конституционные права СМИ как общественных контролеров в демократическом обществе[48].

Показателен пример оценки конституционности нормы федерального закона, установившей запрет на проведение гражданами лично предвыборной агитации «против всех» за счет собственных денежных средств помимо избирательных фондов. Рассматривая индивидуальное дело гражданина, оштрафованного на весьма незначительную сумму, Конституционный Суд РФ вынес постановление о противоправности оспариваемого правила, так как в законодательстве отсутствовал формально определенный порядок реализации субъективного права, а правоприменительная практика трактовала оспариваемую норму в качестве безусловного запрета[49].

Близкая проблема ставилась перед Конституционным Судом РФ в аспекте допустимости запрета предвыборной агитации «за» или «против» кандидатов методами, требующими финансовых затрат, помимо избирательных фондов третьими лицами (то есть не кандидатами, не представителями кандидатов и не представителями избирательных объединений). Конституционный Суд РФ занял позицию, диаметрально противоположную предыдущей. Конституционность оспариваемого запрета мотивировалась наличием альтернативных форм предвыборной агитации, необходимостью обеспечения равенства пассивного избирательного права, отсутствием несоразмерных правоограничений и спецификой избирательных систем, которая поддерживается практикой Европейского суда по правам человека[50].

С течением времени избирательная система России значительно модернизировалась. Государственная Дума стала формироваться с использованием системы пропорционального представительства. Федеральный закон потребовал, чтобы тем же способом избиралось не менее половины состава законодательных (представительных) органов субъектов РФ. Появилось исключительное право политических партий на выдвижение списков кандидатов при выборах в государственные органы, расширились права избирательных объединений по сравнению с правами кандидатов. Вследствие этого перед Конституционным Судом РФ был поставлен вопрос о конституционности права избирательного объединения на отзыв кандидата из выдвинутого списка в ходе избирательной кампании. С формальной стороны Суд не усмотрел нарушения Конституции РФ, однако данное им конституционное истолкование оспариваемых норм свидетельствовало преимущественно в пользу заявителя. Пассивное избирательное право принадлежит кандидату, а не выдвинувшему кандидата избирательному объединению. Кандидат не может отзываться из списка по мотиву одной лишь политической целесообразности, требуются более существенные основания (например, действия кандидата в противоречии с интересами политической партии). Решение об отзыве требует мотивировки, не должны допускаться дискриминация и произвол[51].

Участники избирательного процесса нуждаются в особых конституционных гарантиях контроля над организацией выборов. Одним из таких средств является институт назначения в состав избирательных комиссий членов с правом решающего голоса от политических партий. Однако закон предъявляет к таким представителям ряд требований, которые не всегда соответствуют Конституции РФ. Рассматривая дело о проверке конституционности федерального законодательства о выборах, Конституционный Суд РФ признал недопустимым воспрепятствование назначению членом территориальной избирательной комиссии с правом решающего голоса гражданина РФ, который имеет вид на жительство на территории иностранного государства, так как это носит дискриминационный характер и необоснованно ограничивает право гражданина на участие в управлении делами государства[52].