Законодательства о референдуме

В соответствии с Конституцией РФ (ст. 3) высшими формами непосредственного выражения власти народа являются референдум и свободные выборы. Избирательная система связана конституционным принципом периодичности выборов; по истечении определенных Конституцией РФ или законом сроков легислатуры избирательные процедуры многократно возобновляются. В отличие от выборов, референдуму присуща инициативная природа. Референдумы могут не проводиться десятилетиями, что само по себе не является нарушением конституционной концепции народного суверенитета. Между прямой и представительной демократией существует давнее соперничество, которое во многом обусловлено их сравнительными достоинствами и недостатками. Однако полная замена прямой демократии народным представительством привела бы к мнимому и декоративному народному суверенитету, при котором население чрезмерно отчуждается от власти и не имеет возможности непосредственно высказаться, какой политический путь оно считает наиболее желательным.

Большинство конституционных споров в сфере проверки законодательства о референдуме затрагивало проблематику предмета референдума. Норма, запрещающая выносить на местный референдум вопросы о досрочном прекращении полномочий органов муниципальных образований и о проведении досрочных муниципальных выборов была признана соответствующей Конституции РФ ввиду допустимой конкуренции конституционно-правовых институтов непосредственной демократии. Конституционный Суд РФ подчеркнул, что каждая форма прямого народовластия (референдум, выборы и др.) имеет собственное предназначение. Реализация одной формы не должна препятствовать осуществлению других и необоснованно их замещать.

Юридический запрет вынесения на референдумы субъектов РФ вопросов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ), напротив, квалифицировался Конституционным Судом РФ в качестве нарушения требований Конституции РФ. Аргументировалось это следующим образом: во-первых, предметы совместного ведения поддаются разграничению; во-вторых, предмет регионального референдума по вопросам совместного ведения не должен затрагивать полномочий Российской Федерации, разрешенных в федеральном законодательстве; в-третьих, институт референдума субъекта РФ не может использоваться для противопоставления воли населения региона воле многонационального народа России; в-четвертых, федеральный законодатель вправе установить дополнительные процедуры урегулирования разногласий между государственными органами Российской Федерации и субъектов РФ по предметам их совместного ведения[57].

Более тщательной конституционной проверке подвергся механизм определения предмета федерального референдума. Конституционный Суд РФ не усмотрел нарушения Конституции РФ в норме, запрещающей выносить на федеральный референдум вопросы о принятии и изменении федерального бюджета. Но юридический запрет разрешения путем референдума вопросов «внутренних финансовых обязательств Российской Федерации» был истолкован Конституционным Судом РФ ограничительно: данный правовой критерий является конституционным лишь в аспекте бюджетных обязательств, все другие расходные обязательства могут затрагиваться при определении вопроса федерального референдума.

Конституционный Суд РФ не обнаружил нарушения Конституции РФ в законодательном требовании ясности, четкости и недвусмысленности формулировки вопроса федерального референдума, а также в институте предварительной проверки законности вопроса федерального референдума Центральной избирательной комиссией РФ. Однако Конституционный Суд РФ категорически отверг возможность обжалования данных решений в судах общей юрисдикции. Судебная проверка допустимости вопросов референдума Российской Федерации составляет исключительную компетенцию Конституционного Суда РФ[58].

Ограничение конституционного права граждан на референдум по смыслу ч. 3 ст. 55 Конституции РФ возможно не только посредством регулирования допустимых вопросов, которые могут быть вынесены на референдум того или иного уровня публичной власти. Важное значение приобретают институты инициативы и назначения референдума, агитации, голосования, подсчета голосов граждан и определения результатов их прямого волеизъявления. Указанные вопросы получили разрешение в Федеральном конституционном законе «О референдуме Российской Федерации»[59], Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»[60]; конституциях, уставах и законах субъектов РФ; уставах муниципальных образований. Нельзя сказать, что все эти акты в полной мере удовлетворяли участников политических отношений. Споры и разногласия переносились в судебные органы.

Однако практика сложилась таким образом, что большинство политических разногласий разрешилось в ординарных судебных инстанциях. В деятельности конституционного правосудия нашли выражение лишь проблемы временных периодов, в течение которых запрещено проведение федерального референдума. Сравнительно жесткие законодательные ограничения (запрет инициативы референдума в течение избирательной кампании, проводимой на всей территории России, а также в последний год полномочий Президента РФ и Государственной Думы) были истолкованы Конституционным Судом РФ в пользу законодателя. При этом Суд подчеркнул, что период референдума должен составлять не менее двух лет с тем, чтобы в пределах четырехлетнего избирательного цикла можно было провести не менее двух референдумов[61].