Проверка конституционности статуса Президента РФ

В соответствии с Конституцией РФ (ст. 80) Президент РФ является главой государства, гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. В установленном порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Президент РФ избирается на должность на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на шесть лет (ранее на четыре года). Одно и то же лицо не вправе замещать данную должность более двух сроков подряд. Конституция РФ наделяет главу государства весьма широкими полномочиями, которые, однако, не являются беспредельными и требуют соразмерных конституционных ограничений. Проверке конституционности фактической компетенции Президента РФ посвящена значительная часть практики отечественного конституционного правосудия, особенно в период с 1995 г. по 2001 г.

Конституция РФ не наделяет Президента РФ правом непосредственно своим указом или другими действиями разрешать вопросы войны и мира. Режимы военного или чрезвычайного положения вводятся указами Президента РФ, но подлежат утверждению Советом Федерации (ст. 102 Конституции РФ). Об остальных формах использования вооруженных сил внутри территории Российской Федерации (т.е. вне режимов военного или чрезвычайного положения) Конституция РФ умалчивает. Это послужило основанием для принятия Президентом РФ ряда указов об использовании вооруженных сил на территории Чеченской Республики, которые не утверждались Советом Федерации, но были признаны допустимыми Конституционным Судом РФ[80]. Суд констатировал наличие ряда пробелов в законодательном регулировании порядка использования вооруженных сил и подчеркнул, при подобных обстоятельствах особую значимость приобретает принцип прямого действия Конституции РФ[81].

Несмотря на юридическую и организационную самостоятельность Правительства РФ, в силу Конституции РФ этот государственный орган находится в политической зависимости от воли главы государства и, отчасти, парламента. Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы. Если Государственная Дума троекратно отклонит кандидатуру председателя Правительства РФ, глава государства самостоятельно назначает председателя Правительства РФ и распускает Государственную Думу (ст. 111 Конституции РФ). Эта палата Федерального Собрания не несет публично-правовой обязанности назначения конкретного лица на должность председателя высшего исполнительного органа на основании представления главы государства. Государственная Дума не связана волей Президента РФ и может дважды возразить против предложенной кандидатуры без угрозы своего роспуска. Однако в Конституции РФ не оговаривается, обязан ли Президент РФ всякий раз вносить в Государственную Думу разные кандидатуры на должность председателя Правительства РФ?

Конституционный Суд РФ ответил на данный вопрос отрицательно, подтвердив широкие дискреционные полномочия Президента РФ (в том числе, по троекратному внесению в Государственную Думу одной и той же кандидатуры). Аргументировалось это тем, что ст. 10 Конституции РФ не предполагает противоборства ветвей власти, нельзя допускать затягивания процесса формирования Правительства РФ и блокирования его деятельности. Глава государства в большей мере, чем Государственная Дума, несет конституционную ответственность за деятельность высшего органа исполнительной власти. При возникновении разногласий с Государственной Думой необходим поиск компромиссных решений. В дальнейшем по этому вопросу не исключается формирование конституционного обычая [82].

Согласно ст. 102 Конституции РФ к компетенции Совета Федерации относится назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ. Указанная норма послужила основанием спора о компетенции между Президентом РФ и Советом Федерации по вопросу о том, какой из этих органов уполномочен на издание акта о временном отстранении Генерального прокурора РФ от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела. Фактически таким актом явился указ Президента РФ, который вызвал претензии со стороны Совета Федерации.

Разрешая данный спор, Конституционный Суд РФ установил, что если в отношении Генерального прокурора РФ возбуждено уголовное дело, данное лицо не вправе руководить соответствующим ведомством. Сам факт возбуждения уголовного дела предопределяет необходимость приостановления соответствующей деятельности. Прежде всего, при подобных обстоятельствах Генеральный прокурор РФ был обязан сам приостановить свои полномочия. Если же этого не произошло, отстранение от должности должно осуществляться иной, находящейся вне системы прокуратуры государственно-властной инстанцией федерального уровня. Конституция РФ непосредственно не наделила Совет Федерации этим полномочием. Более того, коллегиальный представительный орган и не должен оценивать подобные вопросы, так как голосование в Совете Федерации подменило бы решение о законности возбуждения уголовного дела. В отсутствие законодательного регулирования это был вправе сделать Президент РФ. В последующем законодатель может предусмотреть иные механизмы правового регулирования процедуры временного отстранения Генерального прокурора РФ от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела, но без участия прокуратуры и парламента[83].

Разногласия между Президентом РФ и Государственной Думой обнаружились при устранении Конституционным Судом РФ неопределенности в интерпретации положений Конституции РФ о понятиях «системы» и «структуры» федеральных органов исполнительной власти. При различном истолковании этих терминов складывались дифференцированные модели правового регулирования организации федеральных органов исполнительной власти федеральными законами или подзаконными актами главы государства. Конституционный Суд РФ установил, что «система» должна определяться федеральными законами, до их принятия – Президентом РФ в порядке опережающего правотворчества. Понятие «системы» федеральных органов исполнительной власти предполагает, прежде всего, определение видов таких органов. Однако установление «структуры» исполнительных органов, то есть конкретного перечня входящих в «систему» органов – прерогатива главы государства. Эти вопросы не подлежат законодательному регулированию и относятся к дискреционным полномочиям Президента РФ[84].

Право главы государства на опережающее правотворчество признавалось Конституционным Судом РФ в ряде иных случаев. В частности, Суд подчеркнул, что в условиях отсутствия федерального закона об общих принципах организации публичной власти в субъектах РФ Президент РФ своим указом правомерно урегулировал отдельные вопросы организации государственной власти в регионах[85]. Конституционным основанием для использования Президентом РФ права опережающего правотворчества может служить также противоречивость комплексов норм федерального законодательства. Так, если согласно одним законодательным актам публично-правовая обязанность выплаты пенсий возлагается на органы социальной защиты, а другим – на пенсионный фонд, глава государства в целях надлежащей охраны прав и свобод человека и гражданина был обязан реализовать свою функцию обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Поэтому указ Президента РФ о закреплении за пенсионным фондом и его территориальными органами полномочия по выплате пенсий соответствовал Конституции РФ[86].

Конституционно-правовое регулирование статуса Президента РФ охватывает не только порядок выборов и компетенцию главы государства, но также основания и процедуры прекращения его полномочий. Наиболее естественным с конституционно-правовой точки зрения является прекращение полномочий Президента РФ вследствие истечения конституционного срока исполнения его обязанностей. Все другие обстоятельства (добровольная отставка, отрешение от должности, стойкая неспособность по состоянию здоровья исполнять президентские обязанности, смерть и т.д.) – имеют экстраординарную природу. Ввиду отсутствия федерального законодательного акта о статусе главы государства и фрагментарного регулирования данных общественных отношений в Конституции РФ, возникла необходимость официального толкования отдельных положений конституционного текста в деятельности конституционного правосудия.

Разъясняя порядок досрочного прекращения полномочий Президента РФ вследствие стойкой неспособности по состоянию здоровья исполнять президентские обязанности, Конституционный Суд РФ подчеркнул необходимость особой процедуры, предполагающей объективное установление фактической невозможности Президента РФ принимать решения, вытекающие из его конституционных полномочий, в связи с постоянным и необратимым расстройством функций его организма. Указанный институт не должен использоваться в целях необоснованного отстранения главы государства от должности, тем более – присвоения его полномочий. Прекращение исполнения обязанностей главы государства вследствие стойкой неспособности по состоянию здоровья допустимо при исчерпании всех иных возможностей урегулирования данной ситуации (временное исполнение обязанностей председателем Правительства РФ, добровольная отставка). Однако для прекращения полномочий Президента РФ по этому основанию обязательным условием не является согласие самого главы государства[87].

Еще одна неопределенность в основаниях, процедуре и последствиях временного исполнения обязанностей и досрочного прекращения полномочий Президента РФ обнаружилась при системном толковании положений ст. 92 Конституции РФ. Основания досрочного прекращения его полномочий перечислены в ч. 2 ст. 92 Конституции РФ. Согласно ч. 3 ст. 92 Конституции РФ во всех случаях, когда Президент РФ не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет председатель Правительства РФ. Возникает вопрос: под «всеми случаями» понимаются любые случаи или только случаи, указанные в ч. 2 ст. 92 Конституции РФ? Конституционный Суд РФ интерпретировал словосочетание «все случаи» расширительно, включая в него не только случаи, прямо перечисленные в ч. 2 ст. 92 Конституции РФ, но и «другие исключительные случаи». Следствием такой логики, в числе прочего, стала юридическая возможность возобновления полномочий Президента РФ после отпадения оснований для временного исполнения его обязанностей председателем Правительства РФ.