Органов в федеральном законодательном процессе

Понятие «законодательный процесс» может толковаться в различных смысловых значениях. В узком контексте он представляет собой процедуру внесения, рассмотрения, обсуждения, принятия, подписания, обнародования, вступления в юридическую силу законопроектов и законов. В более широком смысле законодательный процесс включает в себя также законодательный порядок внесения изменений и дополнений в Конституцию РФ. Кроме федерального законодательного процесса близкие процедуры принятия законов и внесения в них изменений характерны для деятельности государственных органов субъектов РФ (включая поправки в конституции республик и уставы других субъектов РФ).

С точки зрения степени сложности внесения изменений и дополнений, действующая Конституция РФ относится к категории весьма «жестких». В частности, изменения в главах 1, 2 и 9 Конституции РФ равносильны новой конституции. Кроме ограниченного круга субъектов права инициативы, данный процесс предполагает созыв специального Конституционного Собрания, которое либо подтверждает неизменность Конституции РФ, либо разрабатывает проект новой Конституции РФ. Палаты Федерального Собрания принимают участие в процедуре пересмотра 1, 2 и 9 глав Конституции РФ, однако не обладают правом окончательного законодательного решения. Поэтому термином «федеральный законодательный процесс» не может охватываться институт пересмотра 1, 2 и 9 глав Конституции РФ, речь может вестись исключительно о поправках в другие главы Конституции РФ.

Неопределенность в нормативном содержании ст. 136 Конституции РФ поставила перед Конституционным Судом РФ следующий вопрос: какими должны быть наименование и правовая форма документа о внесении изменений и дополнений в главы 3 – 8 Конституции РФ? Конституционный Суд РФ установил, что для этого требуется принятие закона Российской Федерации. Положения Конституции РФ о механизме конституционных поправок «в порядке принятия федерального конституционного закона» не должны пониматься буквально и означают лишь требование квалифицированного большинства голосов парламентариев при вотировании законопроекта в палатах Федерального Собрания. Конституционный перечень объектов правового регулирования федеральных конституционных законов носит исчерпывающий характер, а усложненность процедуры внесения поправок в главы 3 – 8 Конституции РФ не предполагает возможности принятия для этого обычного федерального закона [93].

Общий порядок внесения изменений в главы 3 – 8 (ст. 65 – ст. 133) Конституции РФ не опровергает допустимости ряда особенностей процедуры принятия поправок в ст. 65 Конституции РФ[94]. Положения ч. 2 ст. 137 Конституции РФ вызвали неопределенность в вопросе о том, какой орган и каким актом уполномочен включить в ст. 65 Конституции РФ новое наименование субъекта РФ? Конституционный Суд РФ установил, что если речь идет только о наименовании субъекта РФ, это находится в ведении субъектов РФ и не требует вмешательства федеральных властей. Субъекты РФ самостоятельно определяют процедуру своего наименования и переименования, поправки в конституционный текст вносятся указом Президента РФ на основании легитимного решения субъекта РФ. Однако наименование или переименование субъекта РФ могут затронуть основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, законные интересы Российской Федерации, других государств или иных субъектов РФ. Возможно фактическое изменение состава России или статуса ее субъектов. При подобных обстоятельствах речь уже не идет «только о наименовании» субъекта РФ, следовательно, вопрос не может считаться предметом ведения субъекта РФ[95].

Предметом конституционного контроля неоднократно являлся федеральный законодательный процесс в узком смысле, т.е. порядок принятия федеральных конституционных и федеральных законов, внесения в них изменений и дополнений.

Рассматривая дело о толковании ч. 4 ст. 105 и ст. 106 Конституции РФ, Конституционный Суд РФ разрешил вопрос о 14-ти дневном сроке рассмотрения законопроектов в Совете Федерации. В ч. 4 ст. 105 Конституции РФ имеется норма, согласно которой если Совет Федерации в течение 14-ти дней не рассмотрел федеральный закон, акт считается одобренным данной палатой Федерального Собрания. С другой стороны, в ст. 106 Конституции РФ содержится перечень федеральных законов, которые подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации. Вследствие системной взаимосвязи этих норм возникла неопределенность в следующем вопросе: распространяется ли 14-ти дневный срок на механизм принятия федеральных законов, которые подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации? Конституционный Суд РФ установил, что 14-ти дневный срок распространяется на указанные случаи, но лишь в том смысле, что Совет Федерации должен начать рассмотрение законопроекта и не обязан его завершить в течение этого времени. Причем данное толкование не распространяется на принятие других федеральных законов, которые рассматриваются по инициативе Совета Федерации и не перечислены в ст. 106 Конституции РФ[96].

Конституционный Суд РФ разъяснил механизм федерального законодательного процесса при официальной интерпретации нормативных положений ст. 107 Конституции РФ[97]. С формальной стороны вопрос заключался в толковании конституционных терминов «принятый федеральный закон» и «установленный порядок». По сути, основным предметом спора послужило расхождение в позициях главы государства и палат парламента по вопросу об их действиях в законодательном процессе.

Государственная Дума считала, что если Совет Федерации не рассматривал федеральный закон (или отклонил, но Государственная Дума преодолела вето Совета Федерации), именно Государственная Дума несет публично-правовую обязанность направления закона Президенту РФ для подписания и обнародования. По мнению Президента РФ, направлять ему законы для промульгации должен Совет Федерации за исключением случая, когда Государственная Дума преодолела вето Совета Федерации. Наконец, Совет Федерации исходил из презумпции своего обязательного участия во всех стадиях законодательного процесса, особенно при отклонении закона президентом страны. Конституционный Суд РФ установил, что принятый федеральный закон должен направляться главе государства той палатой Федерального Собрания, в которой завершается соответствующая стадия законодательной процедуры. Если Совет Федерации одобрил или не рассматривал законопроект – он направляется Советом Федерации; если Государственная Дума преодолела вето Совета Федерации – Государственной Думой.

Кроме того, Государственная Дума обратила внимание на неясность в вопросе о том, можно ли считать «отклонением» федерального закона распространенный на практике институт его возвращения главой государства в парламент без рассмотрения? Конституционный Суд РФ установил, что мотивы принятого Президентом РФ решения об отклонении федерального закона должны быть сообщены палатам Федерального Собрания. Президент РФ может воспользоваться своим правом вето в течение определенного срока (14 дней), пропуск этого срока лишает главу государства права на отклонение федерального закона. Президент РФ обязан подписать федеральный закон, если его вето преодолено квалифицированным большинством голосов в каждой из палат Федерального Собрания[98].

Однако Президент РФ обладает рядом контрольных полномочий в законодательном процессе. Если имелись нарушения порядка принятия федерального закона и эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат и само принятие закона, данный акт не является «принятым» по смыслу Конституции РФ. Следовательно, Президент РФ вправе возвратить такой законопроект и это не будет считаться его «отклонением».

Подчеркивая безусловный характер конституционных требований к принятию федеральных законов и недопустимость фактического изменения правил по усмотрению участников законодательного процесса, Конституционный Суд РФ разъяснил следующий юридический смысл института преодоления вето Президента РФ палатами Федерального Собрания: во-первых, закон не может считаться одобренным Советом Федерации, если он не был им рассмотрен; во-вторых, исключается возможность преодоления неодобрения закона Советом Федерации путем повторного голосования в Государственной Думе, а также согласительной комиссии (закон должен быть одобрен в единой, ранее принятой редакции); в-третьих, если в результате повторного рассмотрения федерального закона хотя бы одна из палат не получит надлежащего большинства для одобрения в прежней редакции или примет решение о необходимости внесения в законопроект изменений или дополнений, дальнейшее рассмотрение законопроекта возможно только в порядке общей законодательной процедуры [99].

Необходимость баланса конституционных полномочий государственных органов в федеральном законодательном процессе не исчерпывается взаимодействием главы государства и парламента страны. В частности, конституционной оценки потребовали нормы регламента Правительства РФ, которые наделили аппарат высшего исполнительного органа правом возвращения субъектам права законодательной инициативы законопроектов с указанием причин невозможности составить финансово-экономическое заключение. Конституционный Суд РФ усмотрел в этом нарушение Конституции РФ. Несмотря на правомерность института согласования с Правительством РФ законопроектов, которые требуют расходов за счет средств федерального бюджета, воля Правительства РФ (тем более, его аппарата) не может блокировать право законодательной инициативы в Государственной Думе. Оспариваемая норма предоставляла высшему исполнительному органу чрезмерно широкую дискрецию и нарушала само существо конституционного права на инициативу внесения законопроектов вследствие неясности и нечеткости правового регулирования общественных отношений, лишенного законодательной основы и «смещенного» в подзаконную область до уровня регламента Правительства РФ[100].