Статус субъектов РФ и обеспечение их равноправия

Субъекты РФ как публично-территориальные образования имеют определенный статус, который находит юридическое выражение в предметах ведения, полномочиях и компетенции, закрепляемых в Конституции РФ и других нормативных правовых актах. Согласно ст. 66 (ч. 1, 2) Конституции РФ статус республики определяется Конституцией РФ и конституцией республики; статус других субъектов РФ – дополнительно к Конституции РФ их уставами, принимаемыми законодательными (представительными) органами соответствующих субъектов РФ. При определении статуса субъектов РФ должны быть нормативно разрешены, по крайней мере, вопросы о: наименовании, виде, территории субъекта РФ, его населении (народе), публичной власти, административном центре (столице), гражданстве, государственном языке, системе органов, структуре нормативных правовых актов, публичной собственности, официальной символике (герб, флаг, гимн) и т.д. Поэтому в действительности статус субъектов РФ регулируется более широким числом нормативных правовых актов (чаще всего, законов) при безусловном приоритете актов конституционного (уставного) содержания и максимально полной регламентации данных отношений на конституционном (уставном) уровне.

В подтверждение этому следует привести правовую позицию Конституционного Суда РФ по вопросу об установлении федеральным законом кириллицы как графической основы всех языков в Российской Федерации и введении в законодательстве Республики Татарстан обязательности изучения русского и татарского языков в довузовских образовательных учреждениях в равном объеме. Не усматривая в оспариваемых нормах каких-либо нарушений конституционного характера, Суд подчеркнул, что только федеральный закон (не Конституция РФ и не конституции республик в составе Федерации) устанавливает графическую основу языков в России, будь то кириллица или латиница[117].

В состав Российской Федерации входят республики; края, области и города федерального значения; автономная область и автономные округа. Республики и автономные образования имеют титульную национальность, другие субъекты РФ таковой не обладают. Республики позиционируются в качестве государств, имеющих конституции; другие субъекты РФ – государственных образований с уставами учредительного содержания. Некоторые регионы имеют общую территорию и население («сложносоставные» субъекты РФ). Однако, несмотря на различия в статусе регионов вследствие асимметричности федеративного устройства, субъекты РФ обладают совершенно равным объемом предметов ведения, закрепленных непосредственно в Конституции РФ. Иными словами, субъекты РФ являются равноправными при различиях в статусе.

В «сложносоставных» субъектах РФ для исключения или минимизации конфликта публичных интересов может потребоваться дополнительное урегулирование отношений регионов с общей территорией и населением посредством федеральных законов и договоров (ч. 4 ст. 66 Конституции РФ). При этом понятие «вхождения» автономного округа «в состав» края или области потребовало специальной интерпретации Конституционного Суда РФ. Суд подчеркнул, что ответ на поставленный вопрос не может быть дан в отрыве от исторического и системного анализа федеративных отношений в СССР и современной России. Если первоначально «вхождение» автономий в состав других субъектов Федерации являлось императивным, сегодня оно рассматривается как право и не влечет за собой одноименной публично-правовой обязанности.

Установленный Конституцией РФ принцип равноправия субъектов РФ не препятствует «вхождению» автономных округов в состав краев или областей. В случае такого «вхождения» территория и население автономии становятся составной частью территории и населения соответствующего края или области. Но автономный округ «не поглощается» краем или областью. Публичная власть между ними должна быть разграничена. Полномочия государственных органов краев или областей распространяются на автономные округа, но эти полномочия отличаются от тех, которые край или область осуществляет в отношении других составных частей. В сфере конкурирующей компетенции стороны обязаны учитывать взаимные интересы, стремиться к согласию и компромиссу[118].

Зачастую подобные проблемы возникают между субъектами РФ и при отсутствии общей территории и населения, если речь идет об их отношениях с федеральным центром (где они должны быть равноправными в силу требований ч. 4 ст. 5 Конституции РФ). Так, при рассмотрении дела о проверке конституционности законодательства о дорожных фондах перед Конституционным Судом РФ был поставлен вопрос о правомерности дифференцированного регулирования общественных отношений с участием городов федерального значения и других субъектов РФ. Фактически закон установил одни правила для городов Москвы и Санкт-Петербурга (средства на содержание дорог общего пользования выделяются в форме субвенций из Федерального дорожного фонда), другие нормы – для республик, краев, областей и автономных образований (учреждение самостоятельных территориальных дорожных фондов с прямым поступлением некоторых налогов).

Конституционный Суд РФ квалифицировал это как нарушение Конституции РФ. Единообразие конституционного подхода к распределению предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами диктует установление единых правил взаимоотношений центра и регионов. Федеральный законодатель даже в сфере своей компетенции не вправе разрешать вопросы, затрагивающие конституционно-правовой статус субъектов РФ, без учета конституционных основ федеративного устройства. Тем более не является допустимым произвольное сужение правовых возможностей регионов. Вместе с тем, правовое равенство субъектов РФ не означает равенства их потенциалов и уровней социально-экономического развития, которые зависят от территории, географического положения, численности населения, исторически сложившейся структуры народного хозяйства. Поэтому Конституция РФ допускает перераспределение средств от регионов-доноров в пользу экономически более слабых субъектов РФ, причем в основу такого перераспределения должны быть положены единые критерии[119].