Финансирование жилищно-коммунальной сферы

Особую роль в оказании государственных и муниципальных социальных услуг играет жилищно-коммунальная сфера. Затра­ты на ее содержание, финансируемые из бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований, нередко составляют более половины всех расходов соответствующих бюджетов. Эта про­блема осложняется также в связи с муниципализацией жилищ­ного фонда.

Процесс реформирования финансов жилищно-коммунальной сфе­ры предусматривает:

• организацию на территориях субъектов РФ муниципаль­ных центров по предоставлению гражданам компенсаций или субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг;

• завершение в основном к 2000 г. перевода жилищно-коммунального хозяйства на режим безубыточного функ­ционирования;

• демонополизацию жилищно-коммунального хозяйства и создание условий для конкуренции в этой сфере с разде­лением функций и переходом на договорные отношения между заказчиками и подрядчиками жилищно-коммунальных услуг.

Единственным способом преодоления кризиса является из­менение системы финансирования — переход от бюджетного дотирования к оплате в полном объеме ЖКХ потребителями при условии обеспечения социальной защиты малообеспеченных семей и экономического стимулирования улучшения качества обслуживания.

В 1994—1995 гг. доля затрат, покрываемая населением, в эксплуатационных издержках предприятий отрасли за счет рез­кого роста тарифов возросла с 2—3% до 20—40%. Поскольку темпы роста затрат на жилищно-коммунальные услуги опережа­ли темпы инфляции, доля бюджетных дотаций на содержание жилищного фонда и на покрытие разницы в ценах на тепловую энергию в муниципальных бюджетах не уменьшилась. Прини­мая во внимание снижение реальных доходов населения на 13%, следует признать, что рост тарифов на жилищно-коммунальные услуги оказался непомерно высоким. Это потребовало увеличе­ния конечного срока перехода предприятий ЖКХ на самоокупаемость с 5 до 10 лет.

Если на предыдущем этапе реформирования ЖКХ увеличение доли затрат, покрываемых за счет платежей населения, происходи­ло в основном путем повышения тарифов на жилищно-коммунальные услуги, то на новом этапе признано целесообразным сосредоточить усилия на рационализации и снижении издержек про­изводителей услуг.

Основные направления реформирования ЖКХ:

• совершенствование системы управления, эксплуатации и контроля;

• переход на договорные отношения, развитие конкурент­ной среды, предоставление потребителям возможности влиять на объем и качество потребляемых услуг, преиму­щественно конкурсный отбор организаций, осуществ­ляющих управление жилищным фондом и его обслужи­вание, обеспечивающих коммунальные предприятия ма­териалами, оборудованием и выполняющих проектно-строительные работы;

• совершенствование системы оплаты жилья и коммуналь­ных услуг, в том числе установление повышенных тари­фов на сверхнормативную площадь жилья и сверхнорма­тивное потребление коммунальных услуг, а также диффе­ренциация оплаты в зависимости от качества и местопо­ложения жилья;

• совершенствование системы социальной защиты населе­ния: упорядочение существующей системы льгот, усиление адресной направленности выделяемых на эти цели средств.

Для развития конкуренции необходимо:

• формирование органами местного самоуправления муни­ципального заказа на обслуживание и развитие объектов жилищно-коммунального назначения;

• организация системы расчетов за произведенные и по­требленные жилищно-коммунальные услуги на основе договоров, а также применение экономических санкций за нарушение договорных обязательств;

• привлечение на равноправной основе организаций раз­личных форм собственности для оказания жилищно-коммунальных услуг.

В связи с этим органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления через службы заказчика и го­сударственную жилищную инспекцию субъекта РФ

1) осуществляют контроль за установлением тарифов на жилищно-коммунальные услуги для населения и других потре­бителей путем введения оценки объективности расчета затрат предприятий — естественных монополистов и прибыли для формирования цен, а также обеспечивают участие в работе ре­гиональных энергетических комиссий всех заинтересованных сторон при установлении тарифов как для организаций комму­нального хозяйства, так и для организаций — поставщиков топливно-энергетического комплекса;

2) повышают организационно-правовую и финансово-экономическую независимость хозяйствующих субъектов для перехода на договорные отношения в сфере производства жилищно-коммунальных услуг;

3) контролируют обеспечение в рамках договорных отношений гарантированного обслуживания потребителей жилищно-коммунальных услуг на уровне федеральных социальных стандартов;

4) способствуют внедрению приборов индивидуального учета и регулирования расхода воды, тепла, газа и других энер­горесурсов.

Для разграничения порядка и условий финансирования ос­новные фонды подотраслей коммунального хозяйства подразде­ляются на две группы:

• технологические фонды, включая инженерную инфра­структуру, — сети, котельные, насосные станции, очист­ные сооружения и т.п.;

• производственные фонды, включая объекты, обеспечиваю­щие обслуживание фондов первой группы, гаражи, мас­терские, производственные здания и т.п.

Собственник объектов коммунального назначения может пе­редавать эти фонды в хозяйственное ведение или оперативное управление коммунальным организациям-подрядчикам.

Объекты коммунального назначения обслуживаются муни­ципальными предприятиями или акционерными обществами при сохранении за органом местного самоуправления контроль­ного пакета акций. При акционировании предприятий ЖКХ учитывается различный порядок приватизации производствен­ной и технологической частей основных фондов. Организации различных форм собственности могут обслуживать объекты коммунального назначения при наличии лицензии на право об­служивания объектов инженерной инфраструктуры.

Государственное регулирование ЖКХ включает разработку региональных стандартов содержания жилья и объектов комму­нального назначения для использования их в качестве нормативов при заключении договоров между подрядчиками и заказчиками.

Признано необходимым стимулировать создание товари­ществ собственников жилья. Объединение собственников жилья в товарищества собственников жилья в границах единого ком­плекса недвижимого имущества — кондоминиума, включающего в себя земельный участок и расположенное на нем жилое зда­ние, считается одним из наиболее приемлемых способов защиты их прав, влияния на стоимость и качество предоставляемых ус­луг и позволяет создать условия для привлечения дополнительных источников финансирования работ по обслуживанию и ремонту жилищного фонда.

Реформа ЖКХ предполагает также:

1) переход к самофинансированию организаций ЖКХ путем прекращения бюджетных ассигнований на предоставление им до­таций, а также перекрестного субсидирования потребителей;

2) увеличение тарифов на жилищно-коммунальные услуги для населения до экономически обоснованного уровня, опреде­ляемого в основном в результате конкурсного отбора организа­ций, предоставляющих эти услуги.

Финансирование строительства и реконструкции крупных объектов ЖКХ обеспечивают, как правило, органы местного са­моуправления из средств местного бюджета и бюджетов других уровней, а также средств инвесторов. Органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления при формировании соответствующих бюджетов рекомендовано вы­делять отдельной строкой средства, необходимые для обеспече­ния федеральных социальных стандартов предоставления жилищно-коммунальных услуг, осуществить в перспективе форми­рование муниципальной финансово-кредитной системы, обес­печивающей реальную поддержку программ развития объектом ЖКХ. Целесообразен выпуск различных видов ценных бумаг.

Особенность нового этапа реформы ЖКХ состоит в измене­нии тактики ценообразования, переходе для устранения разрыва между ценами в других отраслях экономики в результате инфля­ции от простого повышения тарифов на жилищно-коммунальные услуги к более плавному изменению этих тарифов, учитываю­щему рост реальных доходов граждан.

Признано необходимым регулярно пересматривать ставки оплаты жилья и тарифы на коммунальные услуги, не допуская уменьшения доли платежей населения в общем объеме финан­сирования затрат на предоставление жилищно-коммунальных услуг; продолжить увеличение доли платежей населения в по­крытии издержек на эксплуатацию и развитие объектов ЖКХ с учетом роста реальных доходов населения.

Ставка оплаты жилья, предоставляемого по договору найма, в государственном и муниципальном жилищных фондах будет включать не только плату за содержание и ремонт жилья, в том числе капитальный, но и плату за его наем. Плата за наем жи­лья, которая является доходом собственника муниципального жилья, определяется соотношением спроса и предложения на конкретное жилье. В переходный период базовая величина платы за наем будет отражать амортизационные отчисления на реновацию жилищного фонда в среднем по населенному пункту, которая дифференцируется в зависимости от качества и место­положения жилья. В этот период население оплачивает часть отчислений на капитальный ремонт и полное восстановление жилья, которая должна определяться исходя из местных усло­вий, динамики реальных доходов населения и других факторов. Базовая величина платы за наем жилья должна быть несколько выше, чем налог на имущество для собственника аналогичного жилья, что должно стимулировать продолжение процесса прива­тизации жилищного фонда.

В дальнейшем в ставку оплаты жилья в качестве отдельной составляющей будут включаться отчисления на страхование жи­лищного фонда и другие расходы для перехода на полное возме­щение затрат на предоставление жилищно-коммунальных услуг.

При сохранении за органами государственной власти субъек­тов РФ и органами местного самоуправления права устанавливать основные параметры перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг применяется порядок, при котором объем финансирования из федерального бюджета рассчитывается исходя из федеральных стандартов. При этом субъектам РФ рекомендо­вано использовать аналогичный механизм распределения бюд­жетных средств между муниципальными образованиями.

Федеральный стандарт социальной нормы площади жилья определяется исходя из следующих норм обеспеченности населе­ния жильем: 18 кв. м общей площади жилья на одного члена семьи, состоящей из трех и более человек, 42 кв. м — на семью из двух человек, 33 кв. м — на одиноко проживающих граждан.

Федеральный стандарт стоимости предоставления жилищно-коммунальных услуг на 1 кв. м общей площади жилья рассчиты­вается исходя из стандартного набора жилищно-коммунальных услуг: содержания и ремонта жилья, включая капитальный ре­монт, теплоснабжение, водоснабжение, канализацию, газоснаб­жение, электроснабжение — с учетом средних сложившихся норм потребления, а также средней сложившейся по экономи­ческим районам РФ предельной стоимости предоставления жи­лищно-коммунальных услуг. Стандарт ежегодно пересматрива­ется с учетом общего уровня инфляции, кроме случаев отмены перекрестного субсидирования, резкого изменения цен на энергоносители.

При распределении средств федерального бюджета Прави­тельство РФ исходит из следующих показателей уровня платежей населения по отношению к уровню затрат на предоставле­ние жилищно-коммунальных услуг — доля платежей населения в покрытии затрат на все виды жилищно-коммунальных услуг составит в 1993 г. — 60%, в 2000 г. — 70%, в 2001 г. — 80%, в 2002 г. — 90%, в 2003 г. — 100%.

Органы местного самоуправления в течение переходного пе­риода самостоятельно устанавливают уровень платежей граждан, однако установление предельного уровня ниже уровня феде­рального стандарта не служит основанием для перераспределе­ния средств.

Установлен норматив максимально допустимой доли собст­венных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных ус­луг в совокупном семейном доходе исходя из социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг, позволяющий рассчитать объем средств, необходимых для пре­доставления компенсаций (субсидий) на оплату жилья и комму­нальных услуг низкодоходным категориям граждан. Конкретные величины компенсаций (субсидий) устанавливаются решениями органов местного самоуправления, но при распределении средств федерального бюджета в расчет принимаются следующие размеры максимально допустимой доли расходов от совокупного семейного дохода (%): 1999 г. — 19; 2000 г. — 20; 2001 г. — 22; 2002 г. — 23; 2003 г. — 25. Федеральный бюджет предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг на 1 кв. м общей площади жилья в месяц в среднем по РФ состав­ляет 11,5 руб. и дифференцирован по экономическим районам.

Реформирование ЖКХ предполагается осуществить в три этапа:

Первый этап:

• разработка нормативно-правовой базы и кредитно-финансовых механизмов реализации концепции;

• завершение разграничения функций собственника-домовладельца, управляющей организации — службы заказчика и обслуживаю­щей организации в государственном и муниципальном жилищ­ных фондах;

• проведение разгосударствления эксплуатационных организаций;

• переход на договорные отношения в сфере предоставления жилищно-коммунальных услуг;

• доведение доли государственного и муниципального жилищных фондов, обслуживаемых на конкурсной основе, до 60%;

• переход на договорные условия предоставления жилищно-коммунальных услуг населению, заключение в письменной форме договоров найма жилья государственного и муниципаль­ного жилищных фондов;

• обеспечение контроля обоснованности и уровня тарифов на предоставление жилищно-коммунальных услуг с учетом реали­зации программы снижения затрат на их предоставление;

• упорядочение системы льгот, предоставляемых отдельным категориям граждан, и определение источников их финансирования; включение в ставку оплаты жилья платы за наем и затрат на капитальный ремонт;

• введение методов антимонопольного регулирования при установлении тарифов на услуги предприятии — естественных монополистов;

• дифференциация ставок оплаты жилья в зависимости от его ка­чества и местоположения, а также оплаты жилья, превышаю­щего по площади социальную норму, и тарифов на коммуналь­ные услуги при сверхнормативном их потреблении;

• демонополизация деятельности организаций ЖКХ;

• принятие федеральных стандартов, необходимых для перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг;

• завершение создания системы органов государственных жи­лищных инспекций в субъектах РФ;

• организационное и методическое содействие массовому созда­нию товариществ собственников жилья;

• переход к установке индивидуальных приборов учета и регулирования потребления воды, газа и других энергоресурсов в жи­лых домах-новостройках, реконструированном или капитально отремонтированном жилье.

Второй этап:

• доведение доли государственного и муниципального жилищных фондов, обслуживаемых на конкурсной основе, до 100%; широ­кое использование практики выбора на конкурсной основе управляющей организации в государственном и муниципальном жилищных фондах;

• переход на полную оплату населением затрат на содержание жилья, завершение в основном переводи ЖКХ на работу в ре­жиме безубыточного функционирования; поэтапное включение затрат по обязательному страхованию жи­лья в себестоимость жилищных услуг;

• разработка методологии технико-экономических обоснований и инвестиционных проектов для привлечения организациями коммунального хозяйства средне- и долгосрочных кредитных ресурсов на развитие объектов инфраструктуры.

Третий этап:

• завершение перехода на полную оплату населением затрат на обслуживание и ремонт, включая капитальный, жилья и ком­мунальных услуг в части покрытия текущих издержек;

• завершение внедрения механизма обязательного страхования жилья;

• обязательная установка в жилых домах индивидуальных прибо­ров учета и регулирования потребления воды, газа и других энергоресурсов;

• широкое внедрение механизма привлечения кредитных средств для развития городской жилищно-коммунальной инфраструкту­ры с использованием различных источников инвестирования;

• превращение товариществ собственников жилья в преобладаю­щую форму управления многоквартирными жилыми домами.