Основные цели и задачи развития жилищно-коммунального комплекса

Тема 4. Общая характеристика системы управления ЖКХ на муниципальном уровне

РАЗДЕЛ 2. Экономика ЖКХ

Под жилищно-коммунальным комплексом (ЖКК) муниципального образования понимается совокупность различных, но организационно и технологически взаимосвязанных видов производственно-экономической деятельности, ориентированных на выполнение работ или оказание услуг, объективно необходимых для жизнеобеспечения территории, посредством предоставления жилищно-коммунальных услуг (ЖКУ).

В состав ЖКК входят предприятия и организации вне зависимости от форм собственно­сти, ведомственной принадлежности, любых организационно-правовых форм хозяйствова­ния, осуществляющие различные виды производственно-хозяйственной деятельности, на­правленные на жизнеобеспечение муниципального образования через предоставление необ­ходимых ЖКУ. Объектами ЖКК являются здания, инженерные коммуникации, сооружения и технологические звенья производственного цикла (жилищный и нежилой фонд и объекты инженерной инфраструктуры; объекты водоснабжения и водоотведения, тепло-, электро-, газоснабжение, инженерные сети и т. д.).

Особенности ЖКК обусловлены его социальной и экономической значимостью, а также сложной системой взаимосвязей хозяйствующих субъектов и потребителей услуг, в первую очередь населения.

Социальная значимость ЖКК состоит в создании необходимых условий для комфортно­го и безопасного проживания граждан на территории города [в здоровом доме].

Экономическая значимость ЖКК определяется постоянным потребительским спросом на работы и услуги и высоким потенциалом для развития частного бизнеса.

ЖКК представляет собой сложную системы социально-экономических отношений, ин­тересов и взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, пред­приятий и организаций, бизнеса и населения, как потребителя ЖКУ.

ЖКК включает в себя широкий круг деятельности по управлению многоотраслевым муниципальным хозяйством и разделяется на три сектора. Первый - жилищный комплекс, це­ли и задачи которого состоят в обеспечении нормальной эксплуатации объектов жилой и не­жилой недвижимости (бытовое обслуживание, торговые и офисные здания, сфера досуга, об­разовательные учреждения, культурно-просветительные и учреждения здравоохранения и др.). Второй - коммунальный комплекс, осуществляющий производство и поставку необходи­мых ресурсов (воды, тепла, электроэнергии, газа) для обеспечения комфортных условий про­живания. Третий - комплекс благоустройства, осуществляющий все виды работ по обеспече­нию необходимого уровня благоустройства окружающей городской среды (строительство и содержание городских магистралей и мостов, озеленение, садово-парковое обслуживание, санитарная уборка, рекреация и т. п.) и оказание специальных услуг (ритуальное обслужи­вание населения).

С позицией создания конкурентной среды, жилищный комплекс является наиболее привлекательным, хотя развитие конкуренции сдерживается существующей структурой управле­ния жилищным фондом.

Коммунальный комплекс характеризуется монопольным положением большинства предприятий на локальных рынках, как правило, в пределах муниципальных образований, что обусловлено технологическими особенностями и условиями формирования систем жизнео­беспечения территорий, связанными с сетевой поставкой ресурсов. Вместе с тем, в сфере ес­тественных монополий имеются определенные возможности для формирования конкретной среды на отдельных технологических сегментах производства и предоставления соответству­ющих коммунальных услуг (ремонт оборудования и объектов, закупка материалов и топлива и т. д.) на основе конкурсного привлечения организаций-исполнителей различных организа­ционно-правовых форм хозяйствования.

В комплексе благоустройства сочетаются элементы потенциально монопольных и потен­циально конкурентных секторов (санитарная уборка, сбор и утилизация бытовых отходов, озеленение, благоустройство)

Управление жилищным фондом и системами его жизнеобеспечения, согласно действую­щему законодательству, находятся в ведении органов местного самоуправления.

При разработке стратегии развития ЖКК города следует учитывать взаимосвязанную си­стему целей, задач и их распределение между различными структурными элементами, кото­рые находятся в определённых связях и отношениях между собой.

Основную цель функционирования ЖКК можно сформулировать, как обеспечение эффек­тивного, механизма устойчивого и надежного функционирования систем жизнеобеспечения населения, повышение качества жилищно-коммунальных услуг в сочетании с оптимизацией затрат и обеспечением социальной защиты населения.

Достижение этой цели базируется на следующих принципах:

• обеспечение качества принятия решений с минимальным значением рисков по предос­тавлению ЖКУ населению;
• предоставление качественных ЖКУ населению — как главного заказчика и потребителя через систему договорных отношений;
• формирование программ социальной защиты интересов населения по предоставлению льгот и субсидий в соответствии с установленным порядком;
• применение принципов государственно-частного партнерства (концессия) по управлению рисками между управляющими жилищными организациями, поставщиками ЖКУ и муни­ципальными органами власти в целях повышения эффективности их деятельности;
• демонополизация предприятий ЖКХ и создание условий для развития конкурентных от­ношений;
• обеспечение прозрачности и контролируемости финансовых потоков в управлении жи­лищными организациями и предприятиями-поставщиками ЖКУ и др.

Задачами системы управления в жилищном и коммунальном комплексах муниципально­го образования являются:

• планирование и выполнение комплекса мероприятий по обеспечению установленных стандартов эксплуатации и содержания объектов и качества жилищно-коммунального об­служивания;
• разработка и утверждение тарифов на отдельные виды жилищно-коммунальных услуг;
• определение стратегии и программ реформирования ЖКХ;
• формирование конкурентной среды в жилищно-коммунальном секторе, в том числе на ос­нове разделения функций и системы договорных отношений среди управляющих жилищ­ных организаций и исполнителей услуг;
• создание благоприятных организационно-экономических и правовых условий для разви­тия самоуправления граждан и эффективного функционирования товариществ собствен­ников жилья и регистрации объектов кондоминиума в качестве единого комплекса недви­жимого имущества, включая земельные участки;
• организация центра жилищных субсидий с учетом прогнозируемого увеличения количест­ва граждан, обращающихся за субсидиями в процессе реформирования ЖКК;
• участие в разработке программ обновления территорий сложившейся застройки, в том числе реконструкции и капитального ремонта жилищного фонда для обеспечения безопас­ных и функционально целесообразных условий проживания людей в здоровом доме.

Количественная оценка достижения степени реализации поставленных целей и задач комплекса благоустройства определяется через нормативы или стандарты, с применением со­ответствующих методов по оценке технического состояния дорожных покрытий, соответ­ствие экологическим нормативам по санитарной очистке территорий и утилизации отходов. Система регулирования установленных нормативов должна включать:

• уровень технического состояния и объемы содержания территории муниципального обра­зования в соответствии с предъявляемыми требованиями (по отношению к общей площа­ди территорий, отдельно по магистралям, проездам, внутриквартальной территории);
• оценку качества санитарного состояния территорий — определяется как отношение пери­ода времени (месяц, недели) к общему годовому (квартальному) времени, при котором со­стояние площадей, улиц, проездов и т.д. соответствует санитарным нормам;
• объем бытовых отходов, подлежащих обработке (ликвидации, утилизации);
• величину площади озеленения (определяется соотношением фактически достигнутого уровня нормативному уровню, при котором обеспечивается условие соответствия требова­ниям качества зеленых насаждений).

Данные показатели также могут использоваться при обосновании стандартов освещенно­сти территорий, нормативов содержания рекреационных зон, развитии гостиничного и банно-прачечного хозяйств.

Задачи муниципального управления коммунальным комплексом должны решаться с учетом особенностей и возможностей местного самоуправления по формированию местною бюджета на принципах самофинансирования. При этом необходимо обеспечивать макси­мально требуемые нормативы и стандарты обслуживания с учетом сбалансированных ресур­сов и наличием финансовых средств. Из этого следует основной вывод: важным направлени­ем деятельности местных органов управления является расширение финансовой базы муни­ципального образования за счет получения доходов от использования вторичных ресурсов при переработке отходов, создания безотходных технологий при санитарной очистке терри­торий, предоставления дополнительных сервисных услуг и т. д.

Повышение эффективности управления коммунальным комплексом должно обеспечи­ваться за счет совершенствования организационного обеспечения, создания индикативного экономического механизма планирования и системы регулирования мероприятий по дости­жению установленных нормативов и стандартов качества, внедрения современных техноло­гий, технических систем и оборудования для снижения удельных затрат при проведении работ. Основными принципами государственной и муниципальной жилищно-коммунальной политики являются:

• доступность жилищных и коммунальных услуг (покрытие за счет государства части расхо­дов на содержание, ремонт или строительство жилья, предоставление коммунальных услуг;
• разработка, внедрение и поддержка различных кредитно-финансовых механизмов приоб­ретения, реконструкции и капитального ремонта, строительства жилья);
• высокое качество жилья (по уровню архитектуры, качеству стройматериалов и отделки, а также по качеству содержания, обслуживания и управления);
• рыночная конкуренция (между частными управляющими организациями, за финансовую помощь федерального правительства и муниципалитетов, за благорасположение жителей, за кредиты коммерческих банков, за инвестиции населения и т. д.);
• многовариантность и равноправие моделей по строительству, приобретению, содержанию и управлению жильем (долевая собственность, совместная собственность, частная соб­ственность; различные организационные формы финансирования);
• контроль жителей, общественное участие в бюджетном процессе муниципального образо­вания (информирование, консультации, совместное принятие решений, партнерство, а также в зависимости от моделей управления предусматривается различная степень вовле­чения жителей в управление — от участия в работе управляющих органов, начиная с прав рекомендательного голоса, до полного самоуправления).

Задача муниципалитета состоит в том, чтобы все его жители независимо от уровня дохода были обеспечены качественными услугами ЖКК-. Качество, объем, номенклатура оказываемых услуг должны соответствовать существующим социальным нормативам и стандартами. Конт­роль за качеством предоставляемых потребителям услуг ЖКК (например, соблюдение стандар­тов подаваемой воды и т. д.), выработку критериев оценки деятельности предприятий и органи­заций по обеспечению указанных услуг должен осуществлять муниципалитет. Показатели каче­ства должны учитываться при оценке деятельности предприятия ЖКК и выделения дотаций. Особый интерес представляет группа услуг ЖКК, которыми население пользуется бесплатно. Это услуги дорожно-мостового, садово-паркового хозяйства, городского освещения и др.

Другим важнейшим направлением деятельности в вопросах регулирования ЖКК являет­ся контроль за соблюдением прав потребителей в вопросах оплаты услуг отрасли. Большин­ство предприятий ЖКК — монополисты в своей области, что требует особого контроля за це­нами и качеством.

Максимально допустимая доля собственных расходов граждан на оплату жилья и комму­нальных услуг устанавливается ежегодно в размере относительно совокупного дохода семьи. Компенсации (субсидии) на оплату жилья и коммунальных услуг должны предоставляться местными администрациями через их соответствующие структуры, а не предприятиями, ока­зывающими данные услуги.

До 70% бюджета средней российской семьи составляют затраты на питание. Поэтому функция местных органов власти по обеспечению социальной защиты населения при пред­оставлении услуг ЖКК является чрезвычайно важной.

Органы местного самоуправления несут непосредственную ответственность за плани­рование, развитие и обеспечение деятельности муниципальных объектов ЖКК. Сложив­шийся жилищный фонд и его инфраструктура, включая городское благоустройство, требу­ют больших инвестиционных расходов как на обновление и новое строительство, так и на поддержание объектов недвижимости в надлежащем состоянии. Кроме того, в электроэнер­гетике, водопроводно-канализационном хозяйстве и некоторых других подотраслях ЖКК необходимы дополнительные капитальные вложения для создания резервных мощностей (затраты, как правило, производятся и за счет средств государства, и за счет средств муни­ципалитета).

Это обусловило необходимость децентрализации управления, развития самостоятельнос­ти территорий. В результате перераспределения прав и ответственности территориальные ор­ганы власти получили больше прав и возможностей для решения вопросов местного значе­ния, включая развитие ЖКК. Вместе с тем функции и задачи местных органов власти замет­но усложнились, так как теперь они должны опираться на собственные территориальные ре­сурсы.

Методы формирования стратегии и механизмы реализации программы реформы ЖКК в муниципальном образовании должны учитывать основные положения принятой в 2001 г. Правительством РФ «Подпрограммы реформирования и модернизации жилищно-коммунального комплекса РФ» в составе федеральной программы «Жилище»:

• обеспечение финансового оздоровления предприятий ЖКК на основе инвентаризации, реструктуризации и ликвидации задолженности;
• отказ от прямых дотаций за жилищно-коммунальные услуги предприятиям ЖКК и переход к новой модели экономических отношений на основе создания правовой базы;
• для передачи бюджетных ресурсов, предназначенных на дотирование от коммунальных предприятий отрасли в распоряжение гражданам и изменение организационно-правовых форм муниципальных унитарных предприятий;
• организация передачи бюджетных ресурсов, предназначенных на дотирование предпри­ятий ЖКК, от жилищных и коммунальных предприятий на персонифицированные соци­альные счета граждан;
• совершенствование системы социальной защиты населения с учетом показателя доли рас­ходов на оплату ЖКУ в совокупном доходе семьи;
• разделение функций собственника, управляющего муниципальным жилищным фондом и подрядными организациями на основе договорных отношений;
• передача муниципального жилищного фонда с баланса муниципальных унитарных пред­приятий на баланс службы муниципального заказчика или в казну;
• отмена льготы по НДС для населения при оплате ЖКУ;
• организация передачи функций по расчетам за ЖКУ в единые расчетно-кассовые центры, имеющие специализированную информационную базу;
• проведение единой федеральной тарифной политики;
• привлечение инвестиций в ЖКК, в основном, на заемной основе (с частичным бюджетным софинансированием).

Переход от государственной собственности к частной с ее многообразием организацион­но-правовых форм кардинально изменил систему управления жилищным фондом. На рынке жилья и жилищных услуг участвуют различные субъекты предпринимательской деятельнос­ти. Муниципальные органы власти должны знать их интересы и учитывать в своей политике, создавать такие условия, которые заинтересовывали бы в конечном результате всех участни­ков процесса жилищно-коммунального обслуживания на всех этапах жизненного цикла объ­екта недвижимости, включая содержание и ремонт жилищного фонда и систем его жизнеобе­спечения. Основными участниками являются: муниципалитет, население (потребитель жилищно-коммунальных услуг и одновременно собственник приватизированного или приобре­тенного жилья), предприятия и организации — исполнители жилищно-коммунальных работ и услуг и новая структура — управляющая жилищная организация, которая должна стать ос­новным связующим звеном между муниципальными органами власти, населением и испол­нителями жилищно-коммунальных услуг (работ).

В каждом муниципальном образовании должна быть финансово, экономически и социальнообоснованная программа реформирования ЖКК, учитывающая местную ситуацию, территориальные особенности и степень развитости рынка ЖКУ.

На уровне муниципального образования создание эффективной системы управления в соответствии с требованиями рыночных отношений рассматривается как наиболее приори­тетная задача в условиях реформирования ЖКХ, включающая формирование организацион­ных структур управления, адекватных требованиям рыночных методов, с обоснованием ра­циональных вариантов муниципального управления и регулирования.