Общественное страхование

Масштабы и характер социальной помощи определяются в основном укоренившимися в обществе представлениями о справедливости, и соответствующие расходы осуществляются в рамках перераспределительных программ. На первый взгляд может показаться, что то же относится к обязательному государственному страхованию граждан на случай болезни, безработицы и т.д. Действительно, между программами социальной помощи и общественного страхования нет непроходимой грани. Однако принципиально важна разница между ситуацией, когда нуждающийся получает помощь за счет других лиц, и той, когда человек, столкнувшись с определенными трудностями, пользуется выплатами из общественного фонда, накопленного при его непосредственном участии.

Накопление фондов общественного страхования обеспечивается, как правило, с помощью маркированных налогов. Во многом аналогичные фонды формируются частными страховыми компаниями на основе контрактов с застрахованными, добровольно заключаемых обеими сторонами. Например, медицинское страхование бывает как частным, так и общественным, причем, сравнивая между собой ситуации в разных странах, можно найти материал для рассмотрения того и другого и в роли альтернатив, и в роли сосуществующих и взаимодополняющих друг друга механизмов. В частном страховании вместо маркированного налога фигурирует страховая премия, уплачиваемая застрахованным в соответствии с заключенным контрактом.

В силу каких причин может быть оправдано принудительное (налоговое) финансирование страхования? Очевидно, оно уместно лишь постольку, поскольку, с одной стороны, сами страхуемые испытывают потребность в страховании, а с другой - имеются существенные изъяны рынка, препятствующие эффективному удовлетворению этой потребности на основе свободного действия рыночных сил.

Потребность в страховании обусловлена неприятием риска. Многие люди с удовольствием рискуют небольшой частью своего состояния в надежде выиграть гораздо больше, но когда речь идет о ключевых компонентах благосостояния, типичным является стремление уклониться от риска. Допустим, индивиду предлагается на выбор либо с гарантией сохранить свое состояние, либо оказаться в ситуации, когда равновероятна как полная потеря всего нажитого, так и его удвоение. Разные люди ведут себя неодинаково (им присуща разная степень неприятия или, наоборот, предпочтения риска), но большинство предпочитают гарантированное сохранение достигнутого, если вероятность его значительного приумножения не превышает вероятности столь же значительных потерь.

Коль скоро индивид ценит гарантии, следовательно, они обладают для него полезностью. Пусть V- денежная сумма, полезность которой для индивида несколько меньше полезности гарантий. Значит, предоставление ему возможности приобрести такие гарантии за сумму V является Парето-улучшением. Вопрос, однако, в том, способен ли кто-либо выступить в роли гаранта и облегчает ли законное право принуждения, которым обладает государство, их предоставление? Общественное страхование имеет смысл применять в тех случаях, когда на обе части вопроса дается положительный ответ.

Многие виды рисков вообще невозможно предотвратить, и результатом страхования являются обычно не гарантии от наступления так называемого страхового случая, а возмещение понесенных убытков в денежной форме. Так, страхование от пожара вовсе не гарантирует, что пожар не случится, однако позволяет получить возмещение стоимости сгоревшего имущества.

Подобного рода страхование успешно осуществляется и без прямого участия государства. Частные страховые компании выступают в качестве посредников, позволяющих застрахованным объединить риски. Суть частного страхования состоит в конечном итоге в том, что потери каждого из застрахованных оплачиваются из общего фонда, созданного компанией из индивидуальных взносов, то есть, как бы распределяются на всех. Незастрахованный теряет либо многое, либо ничего. Застрахованный заведомо теряет свой взнос (страховую премию), но при известной вероятности страхового случая и достаточно большой численности застрахованных добровольное объединение рисков гарантирует возможность возмещения убытков.

То, что для индивида выступает объектом риска, для большой совокупности индивидов, рассматриваемой в целом, часто представляет собой нечто почти полностью предсказуемое. Например, для индивида пожар - крайне редкое, но разорительное событие; в то же время для многомиллионного города, взятого в целом, пожары относятся к числу регулярных событий, зато ущерб от них в среднем на одного жителя не столь уж значителен. Вместе с тем вероятность вообще избежать пожара, высокая для индивида, для целого города практически неотличима от нуля. Соединившись между собой, то есть как бы признав издержки общими, подлежащими коллективному возмещению, горожане способны заменить риски высоких индивидуальных потерь на долевое покрытие ущерба от неблагоприятного события, практически неизбежного для города.

Для страхового дела характерна значительная экономия на масштабе. Увеличение числа застрахованных - не только ключевое условие объединения рисков, но и важнейший фактор относительного снижения административных издержек. С этой точки зрения всеобщее обязательное страхование, которое способно обеспечить только государство, имеет преимущество перед частным. В тех сферах, где сосуществуют общественные и частные страховые программы (например, в медицинском страховании, пенсионном обеспечении и др.), типичным для общественных программ является уровень административных издержек, не превышающий 5% совокупных расходов (остальное идет на выплаты). Для частных же программ соответствующий показатель, с учетом расходов на рекламу, уплачиваемых налогов и т.д., обычно составляет 20-30% и более. Однако само по себе отмеченное преимущество, как правило, не окупает недостатков, связанных с принуждением к страхованию, так что экономия на масштабе - лишь один из факторов, которые следует принимать во внимание при прочих равных условиях, делая выбор в пользу общественного страхования.

Другой и, пожалуй, более важный фактор - отсутствие достоверных прогнозов некоторых рисков. В экономической теории принято различать ситуации риска и неопределенности. Риск предполагает, что вероятность наступления рассматриваемого события поддается более или менее достоверной оценке. Неопределенность означает отсутствие данных, позволяющих судить о вероятности.

Как упоминалось выше, частное страхование предполагает, что вероятность наступления страхового случая известна, и базируется на идее объединения рисков. Страховые компании опираются на основанные на эмпирических данных оценки вероятности пожаров, автомобильных аварий, краж и т.п. Но кто может оценить вероятность войны или стихийного бедствия (мы оставляем в стороне те районы мира, где стихийные бедствия происходят регулярно)? Частные страховые компании обычно не страхуют на случай смерти на войне, повреждения имущества в зоне боевых действий и т.п. С одной стороны, сказывается незнание вероятности (неопределенность), с другой - речь идет о социальных рисках, с которыми сталкивается не отдельный индивид, а общество в целом.

Социальный риск - это риск внезапного возникновения обстоятельств, наносящих существенный ущерб многим лицам одновременно. Социальный риск не поддается объединению. Для частной страховой компании он означает возможность одновременного появления страхового случая у очень значительной части застрахованных.

Когда речь идет о социальном риске, государство оказывается своего рода последней линией обороны. Это особенно заметно применительно, например, к страхованию банковских вкладов.

В отличие от частных страховщиков, государство способно справляться с социальными рисками благодаря недоступному для частных компаний всеобщему охвату страхованием (обычно даже крупные бедствия непосредственно затрагивают не все население страны) и в особенности благодаря своей способности привлекать дополнительные средства с помощью увеличения налогов.

Если активы, аккумулированные страховой компанией, недостаточны для удовлетворения внезапно участившихся обращений за выплатами, компания разоряется, а многие из застрахованных остаются ни с чем. Но если в таком же положении оказывается государство, оно способно восполнить дефицит за счет принудительного повышения отчислений в соответствующие фонды. У государства есть и другой выход, а именно изменить законодательство таким образом, чтобы уменьшить свои обязательства перед застрахованными. В противоположность этому частная компания способна либо выполнить заключенные контракты, либо отказаться от них, объявив себя банкротом, но изменить контракты в одностороннем порядке она не вправе.

В частности, при резком росте безработицы может быть принято политическое решение о некотором увеличении обязательных отчислений в соответствующий страховой фонд и об одновременном уменьшении пособий по безработице. Разумеется, подобные решения далеки от идеала, но они часто предпочтительны по сравнению с полным отсутствием страхования. Между тем частные компании не способны эффективно страховать от социальных рисков, в том числе от массовой безработицы, возникающей в условиях экономического кризиса.

Еще один исключительно важный фактор, объясняющий участие государства в страховании, - это неблагоприятный отбор. Данное явление характерно для тех случаев, когда совокупность страхующихся неоднородна с точки зрения уровня риска.

Обратимся к примеру медицинского страхования. Риск серьезно заболеть существенно различен у людей разного возраста, с разной наследственностью, имеющих разные жилищно-бытовые условия и т.д. Если объединить риски, то в принципе можно установить взносы в размере средней ожидаемой величины ущерба на каждого застрахованного. Однако те, для кого вероятность заболеть ниже средней (назовем их группой А), принимая решения рационально, сочтут для себя невыгодным страховаться на таких условиях. Условия страхования будут как бы отбирать тех, для кого риск максимален (назовем их группой Б). Но тогда установленная средняя ставка окажется уже недостаточной.

В итоге страховая компания столкнется с необходимостью повысить ставку. Допустим, новый ее уровень будет установлен так, чтобы соответствовать среднему ущербу для членов группы Б. Однако теперь уже внутри этой группы произойдет расслоение, и вновь повторится ситуация неблагоприятного отбора. То же произойдет и внутри группы А, если попытаться создать страховой пул внутри ее.

Обратим внимание, что неблагоприятный отбор создает проблемы не только для страховых компаний, заставляя их увеличивать размер страховых премий, а прежде всего для индивидов, желающих застраховаться. Значительная их часть, в принципе стремясь приобрести страховку, не находит на рынке подходящих для себя условий. Следовательно, имеет место изъян рынка.

Проблема неблагоприятного отбора не слишком ощутима, например, в страховании имущества. Но когда речь идет, в частности, о медицинском страховании или страховании представителей разных профессий от несчастных случаев, обойти эту проблему невозможно. Решение нередко удается найти на основе выделения нескольких групп, страхующихся так, чтобы каждая из них была внутренне однородной. Однако провести этот принцип до конца, как правило, невозможно. В результате в тех областях, для которых особенно значим неблагоприятный отбор, частное страхование либо предполагает ограничения, касающиеся круга страхующихся и объема обязательств, либо очень дорого.

Коль скоро изъян рынка существен, есть основания проанализировать возможность подключения общественного сектора как «последней линии обороны». Это относится не только к уже рассмотренным обстоятельствам, но и к проблеме морального риска. Она состоит в том, что страхование снижает заинтересованность застрахованного в предотвращении страхового случая.

Например, лицо, застраховавшее имущество, вероятно, станет заботиться о его сохранении несколько менее тщательно, чем при отсутствии страховки. Не исключено, что тот, кто надежно застрахован на случай болезни, будет меньше заботиться о профилактике заболеваний (во всяком случае, не слишком серьезных), чем если бы он страховки не имел. В основе морального риска лежит, в конечном счете, информационная асимметрия: страховщик не может прогнозировать будущее поведение застрахованного с той же достоверностью, как этот последний. В такой области, как, например, страхование по безработице, фактор морального риска приобретает решающее значение. При высоком уровне гарантий нерадивый работник не был бы заинтересован в добросовестном труде. В то же время частная страховая компания вряд ли могла бы взять на себя соответствующий риск. Однако и в других областях: чем выше уровень морального риска, тем ниже при прочих равных условиях предложение страховых услуг.

Итак, мы установили причины, в силу которых частное страхование не всегда достаточно эффективно удовлетворяет потребность в уменьшении риска. Это, разумеется, еще не говорит о том, что во всех подобных случаях общественный сектор действует заведомо эффективнее. Поиск рациональной стратегии общественного страхования предполагает учет его взаимосвязей с социальной помощью и частным страхованием.

Как мы убедились, общественное страхование обеспечивает экономию на масштабе и относительное снижение административных издержек, а также в той или иной степени решает проблемы, связанные с неблагоприятным отбором, социальным и моральным риском. Все это достигается, однако, за счет обязательного характера страхования и влечет за собой элементы принудительного перераспределения.

В обществе, охваченном обязательным страхованием, вероятно, найдутся граждане с низким уровнем неприятия риска, которые не стали бы страховаться добровольно, однако, подчиняясь закону, они вынуждены вносить свой вклад в страховые фонды в форме маркированных налогов. Решение проблемы неблагоприятного отбора достигается постольку, поскольку лиц, рискующих меньше, лишают права уклониться от страхования на тех условиях, на которых страхуют более рискующих (вспомним группы А и Б). Справиться с социальными рисками зачастую удается лишь за счет изменений в налоговой системе. Что касается морального риска, то, беря на себя соответствующие издержки, государство вынуждено, с одной стороны, возмещать их за счет налогов, а с другой - частично перекладывать на плечи относительно более добросовестных членов общества.

Не являются ли в таком случае достоинства общественного страхования иллюзорными? Отвечая на этот вопрос, следует помнить, что задача экономического анализа состоит не в построении идеальных конструкций, а в поиске относительно лучших из имеющихся альтернатив.

Альтернативами общественному страхованию выступают непосредственное индивидуальное накопление резервных средств, частное страхование и социальная помощь. Индивидуальное накопление денег «на черный день» было в прошлом преобладающим подходом, но в современном обществе с развитой системой разнообразных финансовых институтов обычные сбережения зачастую уступают по эффективности страхованию, позволяющему объединять риски. Вместе с тем, как было показано, целый ряд факторов обусловливает относительное «недопроизводство» страховых услуг частными фирмами.

При отсутствии обязательного общественного страхования значительно возросла бы потребность в перераспределении в форме социальной помощи. Представим себе склонного к риску индивида, который, имея, на первый взгляд, отличное здоровье, не делал сбережений на случай болезни и не приобретал медицинской страховки, однако внезапно серьезно заболел. Если общество в силу укоренившихся в нем представлений о справедливости не может оставить своего члена в крайней нужде, то этот индивид будет получать социальную помощь.

В то же время сама система социальной помощи в некотором смысле выполняет страховые функции. Для каждого индивида, вообще говоря, существует некоторая возможность того, что он либо его близкие, например дети, когда-нибудь в силу неблагоприятного стечения обстоятельств окажутся в числе лиц, нуждающихся в такой помощи. Участвуя в качестве налогоплательщика в ее финансировании, типичный член общества в конечном итоге защищает, в том числе и собственную семью от перспективы катастрофических потерь. Данная интерпретация не предполагает, разумеется, отрицания иных, прежде всего альтруистических мотивов социальной помощи, но позволяет понять, что в ней имеются элементы своего рода «страхования».

Однако такое «страхование» защищает скорее от неопределенности, чем от риска, что делает крайне проблематичной непосредственную увязку права на помощь с конкретными обязательствами по ее финансированию. Но когда речь идет, например, о временной утрате трудоспособности в связи с болезнью, то для среднестатистического индивида может быть оценена вероятность наступления такого события, причем она отнюдь не является пренебрежимо малой. Вместе с тем работающие индивиды способны вносить средства в страховой фонд. В такой ситуации обязательное страхование, пусть даже включающее некоторые элементы перераспределения, несомненно эффективнее, чем помощь, полностью к перераспределению сводящаяся. Кроме того, возможность получить социальную помощь взамен страхования порождает проблему «безбилетника», сокращая спрос на услуги добровольного страхования.

Принудительное перераспределение органически связано с природой социальных гарантий, которые общество предоставляет своим членам исходя из требований справедливости. Вопрос, следовательно, не в том, как полностью избежать перераспределения, а в том, как минимизировать его масштабы (и его уже известные нам отрицательные последствия) при данном уровне социальных гарантий. Схематично говоря, рациональная стратегия состоит в следующем:

те, кто не способны вносить вклад в формирование страховых фондов, должны получать социальную помощь в пределах установленных гарантий;

остальные члены общества должны быть охвачены обязательным страхованием также в пределах четко установленных гарантий, не превышающих уровень, диктуемый требованиями справедливости и эффективности;

государство призвано проводить политику, благоприятствующую добровольной реализации запросов, касающихся объединения рисков; тем самым оно способствует дополнению обязательного общественного страхования добровольным частным, в том числе в сферах, на которые общественное страхование вообще не распространяется.

Допустим, что индивид, склонный к риску, не застраховал свой автомобиль и потерял его в результате угона. Согласно обычным представлениям современного общества о справедливости, к такой ситуации следует относиться иначе, чем к тяжелому заболеванию при отсутствии средств на лечение. Потерпевший не имеет оснований претендовать на социальную помощь. Следовательно, общественное страхование было бы оправдано, лишь если бы имелись ясные свидетельства его более высокой экономической эффективности по сравнению с частным. На практике все, что в данном случае требуется от государства, - это гарантии выполнения контрактов, добровольно заключаемых потребителями со страховыми компаниями.

Вместе с тем, например, обязательное медицинское страхование уместно постольку, поскольку оно гарантирует уровень медицинского обслуживания, отвечающий требованиям справедливости. Ныне в большинстве развитых стран обеспечение медицинской помощью каждого нуждающегося рассматривается в качестве неотъемлемой функции общественного сектора. Однако это, как правило, не относится к предоставлению отдельной палаты и т.п. Любые дополнительные услуги и удобства пациент вправе приобрести за свой счет, в том числе с помощью добровольного страхования.

Наряду со страхованием, покрывающим расходы на лечение, общепринятым является обязательное страхование, обеспечивающее выплаты на случай безработицы и нетрудоспособности, как временной, так и постоянной. Имеются в виду пособия и пенсии, в том числе по возрасту. Разумеется, наступление старости лишь условно можно приравнивать к иным страховым случаям, например, к наступлению инвалидности: здесь речь идет не о риске, а о закономерном этапе в жизни каждого человека. Однако для пенсионного обеспечения в принципе характерны те же механизмы включения индивида в систему формирования и распределения государственных фондов, что и для иных видов общественного страхования. Коротко говоря, общественное страхование - механизм, обеспечивающий обязательные инвестиции работающих индивидов в фонды, за счет которых финансируется удовлетворение их наиболее насущных нужд в случае утраты трудоспособности или рабочего места.

Имея в виду фактор морального риска, следует сделать вывод, что в рамках обязательного страхования полное возмещение ущерба застрахованному, как правило, нецелесообразно. Допустим, что страхование по безработице предусматривает не ограниченные по продолжительности выплаты за счет государства (точнее, за счет работающих налогоплательщиков) пособий, равных полному заработку на момент потери работы. В этом случае, по-видимому, отсутствовали бы стимулы как для добросовестной работы, так и для поисков безработными новых рабочих мест.

Даже если оставить в стороне вопрос о ресурсных ограничениях, система общественного страхования должна строиться таким образом, чтобы не нарушать баланс между требованиями справедливости и эффективности. Конечно, это не означает, что страхование может не обеспечивать застрахованному достойных условий жизни.

На практике размер социальных гарантий, которые способно предоставить общество, разумеется, зависит не только от доминирующих представлений о справедливости, но и от ресурсных возможностей. Последние, в свою очередь, определяются состоянием экономики и структурой населения.

Социальная помощь оказывается нуждающимся (чаще всего неработающим) за счет работающей части населения. В то же время текущие поступления от занятых обычно играют ведущую роль и в финансировании выплат по общественному страхованию. Например, когда речь идет о медицинском страховании или страховании по безработице, основным источником выплат, осуществляемых в данном году, являются не проценты на фонды, накопленные ранее, а текущие поступления от соответствующего маркированного налога. Упрощенно говоря, нужды тех, кто сегодня болеют или не имеют работы, покрываются за счет тех, кто сегодня трудится, а позднее роли могут перемениться.

Если соотношение численности нуждающихся в выплатах с общим числом застрахованных существенно не меняется, указанное обстоятельство не создает особых проблем. Однако дело обстоит по-иному, если, например, имеется устойчивая тенденция к увеличению доли лиц старшего возраста. Именно они нуждаются в пенсиях, да и вероятность заболевания для них существенно выше, чем для более молодых. В частности, в России доля лиц старше трудоспособного возраста возросла за последние тридцать лет примерно вдвое. При наличии подобных тенденций одним и тем же социальным гарантиям, предоставляемым индивиду, соответствует все большая нагрузка на работающее население. Подводя итоги, следует сделать вывод, что не имеет смысла противопоставлять друг другу обычные сбережения, частное добровольное страхование, обязательное общественное страхование и социальную помощь. Задача состоит в том, чтобы на каждом этапе находить их сочетания, оптимальные для данного общества со свойственными ему институтами, уровнем экономической эффективности, демографической и социальной структурой и нравственными ценностями.

Контрольные вопросы

1. В каких формах осуществляются общественные расходы?

2. Что такое сфера действия программы общественных расходов?

3. От чего зависит перемещение выгод от реципиентов общественных расходов к другим лицам?

4. В силу каких причин круг действительных реципиентов программы может не совпадать с кругом ее потенциальных реципиентов?

5. Что представляют собой эффект дохода и эффект замещения программы общественных расходов?

6. Как проявляется искажающее действие общественных расходов при денежных выплатах реципиентам?

7. Почему натуральные выдачи порождают более значительное искажающее действие по сравнению с денежными выплатами?

8. Каковы особенности искажающего действия программ предусматривающих лимитированные субсидии?

9. Что такое взаимозависимые предпочтения и каково их значение для программ общественных расходов?

10. Способны ли общественные расходы играть стимулирующую роль?

11. Что представляет собой общественное страхование?

12. В чем проявляется неприятие риска?

13. Как достигается объединение рисков?

14. Что такое социальные риски и каким образом государство реагирует на них?

15. Что представляет собой механизм неблагоприятного отбора при страховании?

16. В чем заключается проблема морального риска?

17. Какова взаимосвязь между общественным страхованием и социальной помощью?

18. Какие нужды индивидов принято удовлетворять за счет общественного страхования?