Конституционное выделение административного судопроизводства в качестве самостоятельной формы правосудия позволяет констатировать необходимость дальнейшего законодательного развития такого важного процессуального института. Положение Основного закона об административном судопроизводстве, являясь программным, до сих пор не в полной мере реализовано на практике.
Вопросы административного судопроизводства в Российской Федерации в последнее время активно обсуждаются в юридической литературе. Предлагаются следующие направления его реформирования:
1) создание самостоятельных административных судов.
Необходимо отметить, что такое решение повлечет огромные финансовые затраты, ломку уже сложившихся судебных систем;
2) одновременное функционирование административных судов в рамках существующей судебной системы, т.е. как в судах общей юрисдикции, так и в арбитражных судах.
Это невыгодно прежде всего с точки зрения экономики: потребуются большие финансовые затраты на создание, размещение и оборудование таких судов, выплату заработной платы судьям и иным работникам суда. Кроме того, такая схема вызовет затруднения у лиц, обращающихся в эти судебные органы за защитой своих прав и законных интересов, особенно при определении подведомственности споров;
3) принятие единого федерального конституционного закона, регулирующего процедуру рассмотрения дел, возникающих из административных правоотношений, как в судах общей юрисдикции, так и в арбитражных судах (например, Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Однако в одном нормативно-правовом акте сложно установить единую процедуру для рассмотрения в арбитражных судах и судах общей юрисдикции дел, возникающих из административных правоотношений, отличающихся правовой природой и субъектным составом. Разработка и принятие подобного акта в ближайшее время являются затруднительными;
4) реформирование (усовершенствование) административного судопроизводства в рамках существующих судебных систем путем внесения соответствующих изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации.
Данный вариант представляется наиболее приемлемым в правовом, практическом и финансово-экономическом аспектах.
При рассмотрении проблем административного судопроизводства необходимо обратить внимание на ряд аспектов.
1. Для успешной и эффективной реализации административного производства необходимы три составляющие: судоустройство, особый процесс и специализация судей по рассмотрению (разрешению) административных дел.
В настоящее время можно с уверенностью сказать, что административное судопроизводство в арбитражных судах уже существует. Так, в соответствии со ст. 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности.
Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации содержит раздел III «Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений».
В арбитражных судах административное судопроизводство реализуется через систему четко выраженной специализации судей, установленную на законодательном уровне. Согласно Федеральному конституционному закону от 28.04.1995 N 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» в арбитражных судах Российской Федерации формируются судебные коллегии по рассмотрению споров, возникающих из административных правоотношений.
В отличие от арбитражных судов в судах общей юрисдикции и в Верховном Суде Российской Федерации подобных коллегий, закрепленных на законодательном уровне, не создано.
Таким образом, в настоящее время именно арбитражные суды фактически выполняют функцию административного правосудия.
Административное судопроизводство, урегулированное Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации, в полной мере соответствует поставленным перед ним задачам.
Раздел III Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации устанавливает особые сроки производства в арбитражном суде по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений. В частности, дела об оспаривании решений административных органов рассматриваются судьей единолично в срок, не превышающий десяти дней со дня поступления заявления в арбитражный суд; срок для подачи апелляционной жалобы для данной категории дел составляет десять дней.
При рассмотрении административных дел четко определена роль суда — он является независимым арбитром. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, законности оспариваемых решений и действий (бездействия) государственных органов, должностных лиц возлагается на органы и лица, принявшие оспариваемый акт, решение, совершившие оспариваемое действие (бездействие).
Практика рассмотрения споров, возникающих из административных правоотношений, в какой-то степени сложилась и в судах общей юрисдикции.
В арбитражных судах административное судопроизводство осуществляется только в сфере экономической деятельности, не охватывая все публичные правоотношения. В судах же общей юрисдикции наряду с административными деликтами, совершенными гражданами и юридическими лицами, рассматриваются споры, возникающие в сфере наиболее важных для жизни общества и государства публичных (административных) отношений, например споры, связанные с нарушением избирательных прав и обязанностей граждан, налоговые споры и другие.
С принятием в 2002 г. нового (третьего по счету) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации мы можем сказать, что административное судопроизводство в арбитражных судах уже имеется, появились некоторые особенности разрешения административных дел.
В частности, к особенностям разрешения административных дел относятся:
— особые, более краткие сроки производства;
— более активная роль суда в сборе доказательств, в вызове сторон;
— возложение бремени доказывания по административным делам на публичные органы власти;
— стадия подготовки дела к судебному заседанию позволила оптимально сочетать состязательность и активную (инквизиционную) роль суда.
Не умаляя достоинства АПК РФ, следует отметить, что правоприменительная административно-юрисдикционная практика (с учетом исторического опыта России, других стран) требует дальнейшего развития и совершенствования административного судопроизводства в арбитражных судах.
От общей массы дел, рассмотренных арбитражными судами в 2006 г., дела, возникающие из административных правоотношений, составляют 71, 9%. Таким образом, более чем ⅔ дел, рассматриваемых арбитражными судами, возникают из административных правоотношений и число подобных дел от года к году растет. Этим и объясняется такое внимание нашего суда к административному судопроизводству.
Наиболее приемлемым, эффективным как в финансово-экономическом, так и в организационном аспектах является не ломка устоявшихся судебных систем и создание административных судов, а реформирование административного судопроизводства в судах общей юрисдикции и арбитражных судах с целью его совершенствования.
При создании административного судопроизводства в рамках судов общей юрисдикции и арбитражных судов имеется ряд положительных аспектов:
1) экономический — финансовые затраты на проведение данной реформы будут минимальны;
2) организационный — не будет производиться революционная ломка существующей судебной системы;
3) нормотворческий — необходимо будет внести соответствующие изменения в уже имеющиеся законодательные акты: в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации».
2. Рассмотрение конкретных административных дел порождает ряд серьезных вопросов административного судопроизводства, требующих своего разрешения.
Например:
1) границы контроля суда в сфере публичной власти. Речь идет о пределах внедрения судебной власти во власть исполнительную, которая всегда в своей основе содержала элемент усмотрения, хотя и выстроенный на базе закона. В силу этого административное дело содержит много аспектов, которые законом не урегулированы и не нуждаются в весьма жесткой правовой регламентации в силу того, что административно-распорядительная деятельность весьма близка к жизнеобеспечительным вопросам и, как вся наша жизнь, не может быть охвачена рамками права. В связи с этой специфичностью судебная власть отправляет правосудие, оценивает соответствие или несоответствие закону определенной ситуации, но не может давать оценку тому, где установлено административное усмотрение, это исключительная прерогатива исполнительной власти;
2) определение правового положения участников судопроизводства при рассмотрении административных дел вообще, а также и дел об административных правонарушениях в частности.
Заявитель все же — не сторона в смысле п. 2 ст. 45 АПК РФ, а правовой статус стороны, противостоящей заявителю, не определен вообще.
В этом случае не должны действовать принципы состязательности и равенства сторон. Процессуальное положение административно-юрисдикционного органа, его правовой статус как участника судопроизводства, его права и обязанности ни КоАП РФ, ни АПК РФ не определены.
Сложности возникают, и когда лицо, признанное потерпевшим по делу об административном правонарушении, обращается в арбитражный суд с заявлением об оспаривании постановления по делу об административном правонарушении: в КоАП РФ нормы, закрепляющей право потерпевшего обращаться в суд в данной ситуации, нет;
3) заявитель обращается с заявлением, а не с исковым заявлением. В настоящий период резкого разграничения между названными формами обращения не просматривается. Однако история вопроса такова, что «административный иск» и «административная жалоба» — далеко не одно и то же.
При рассмотрении дел, возникающих из административных правоотношений, не могут применяться некоторые категории искового производства, такие как: признание иска, встречный иск (встречная жалоба) и пр. Корректировка правил искового производства правилами административного судопроизводства представляется весьма сложным процессом, поскольку влечет за собой целый шлейф вопросов:
— при поступлении протокола об административном правонарушении в арбитражный суд последний не продолжает производство по делу об административном правонарушении (начатое составлением протокола), а возбуждает новое дело на основании заявления;
— краткость сроков рассмотрения административных дел, в частности при привлечении к административной ответственности, не адекватна существующей судебной процедуре;
— приемлемость применения примирительных процедур по административным делам;
— правовая природа разъяснений Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по вопросам судебной практики или актов высших судебных инстанций как источников права;
— проблема извещения сторон по административным делам.
Существует и ряд других аспектов, по которым АПК РФ должен быть приведен в соответствие с КоАП РФ.
Таковыми являются:
а) проблема малозначительности нарушения, при которой суд вправе освободить правонарушителя от административной ответственности. Существуют два постановления высших судов: общей юрисдикции и арбитражного, которые малозначительность определяют по-разному. Высший Арбитражный Суд Российской Федерации главным критерием малозначительности называет «отсутствие существенной угрозы охраняемым общественным отношениям», Верховный Суд Российской Федерации — «отсутствие существенного нарушения охраняемых общественных отношений». Это вопрос правомочия суда, но не обязанности, влекущей оценку административного правонарушения, судебное усмотрение. Представляется, что суды кассационной, а тем более надзорной инстанции не должны пересматривать судебные акты, в основу принятия которых положена ст. 2.9 КоАП РФ (малозначительность);
б) активная поддержка судом невластного субъекта административного судопроизводства (в процессуальном смысле, а не в смысле лоббирования по сути спора) нуждается в детализации;
в) положение о том, что все неясности в административном судопроизводстве трактуются в пользу невластного субъекта, также требует соответствующей детализации;
г) при рассмотрении административных дел суд рассматривает дело в полном объеме, не будучи связан доводами, содержащимися в заявлении.
3. Вопрос о разграничении подведомственности между судами общей юрисдикции и арбитражными судами.
Эти проблемы не новы, они есть и будут во всех странах, где наряду с судами общей юрисдикции существуют специализированные суды.
Четкое разграничение подведомственности в этом случае — непременное и обязательное условие правосудия. Случаи, при которых дела рассматриваются одновременно судами общей юрисдикции и специализированными судами, недопустимы. Недопустимо, когда заявления не принимаются ни в одном суде, при этом лица фактически лишаются права на судебную защиту.
Единственным разрешением сложившейся ситуации является более четкое законодательное разграничение подведомственности между судами общей юрисдикции и арбитражными судами. В этих целях предлагается дела, возникающие из административных правоотношений, имеющих единую правовую природу и влияющих не только на конкретного субъекта, но и на общество в целом, закрепить за арбитражными судами. Это позволит рассматривать указанные категории дел в более сжатые сроки, через систему уже налаженной работы специализированных судебных коллегий по рассмотрению дел, возникающих из административных правоотношений. Предлагается также отнести к подведомственности арбитражных судов все споры, возникающие из административных правоотношений, складывающиеся в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности независимо от субъектного состава. Это такие категории дел, как:
— дела, связанные с привлечением к административной ответственности должностных лиц тех организаций, споры с которыми уже рассматриваются арбитражными судами. В настоящее время складывается ситуация, когда за одно и то же административное правонарушение привлекается к ответственности как юридическое лицо, так и его должностные лица. Однако если административные дела, связанные с привлечением к ответственности юридического лица, рассматриваются арбитражными судами, то дела, связанные с привлечением к административной ответственности должностного лица, — судами общей юрисдикции. При этом порой принимаются совершенно разные судебные акты (например, в суде общей юрисдикции должностное лицо могут освободить от административной ответственности на основании малозначительности совершенного им правонарушения, а в арбитражных судах юридическое лицо привлекается к административной ответственности). Все это не лучшим образом отражается на судебной системе в целом, подрывает авторитет судебной власти;
— споры о правомерности нормативных актов органов публичной власти в сфере экономики. Необходимо исключить из Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации положения, устанавливающие, что арбитражные суды рассматривают дела об оспаривании нормативных правовых актов, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражных судов. На практике это вызывает определенные трудности при определении, отнесено или нет к компетенции арбитражного суда рассмотрение того или иного нормативного правового акта (например, нормативный правовой акт органа исполнительной власти издается во исполнение нескольких федеральных законов, одним из которых рассмотрение отнесено к компетенции арбитражных судов, а другим нет). Большинство же нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере экономической деятельности, как бы странно это ни звучало, не упоминают о компетенции арбитражных судов. В настоящее время только в семи Федеральных законах предусмотрено, что нормативные правовые акты в той или иной области могут быть оспорены в арбитражных судах: Закон РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» от 22.03.1991 N 948-1; Федеральный закон от 22.04.1996 N 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг»; Налоговый кодекс; Таможенный кодекс; Жилищный кодекс; Федеральный закон от 14.04.1995 N 41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации»; Федеральный закон от 08.12.2003 N 165-ФЗ «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров».
В то же время наиболее важные нормативные правовые акты, регулирующие такие отношения в сфере предпринимательской деятельности, как лицензирование, перевозка, сертификация и другие, отнесены к подведомственности судов общей юрисдикции. Таким образом, на практике сложилось «искусственное» разделение подведомственности между судами общей юрисдикции и арбитражными судами. Так, в 2005 г. арбитражными судами всего было рассмотрено 903 дела об оспаривании нормативных правовых актов, а в судах общей юрисдикции — 5965 дел, причем большинство данных нормативных правовых актов принято в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;
— административные споры субъектов публичной власти по вопросам компетенции, экономические споры и споры о полномочиях между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, за исключением споров, подведомственных Конституционному Суду Российской Федерации. В настоящее время в соответствии с Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации и Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации указанные споры, в зависимости от предметного состава, рассматриваются как судами общей юрисдикции, так и арбитражными судами. Необходимо установить единый порядок по рассмотрению данной категории споров, поскольку они взаимосвязаны (например, споры о праве собственности на то или иное имущество, споры о компетенции между федеральными органами публичной власти и органами публичной власти субъекта Российской Федерации, в том числе по вопросам распоряжения имуществом, и другие);
— налоговые и таможенные споры. Для более эффективного разрешения указанных споров в силу их единой правовой природы требуется создание единой процессуальной процедуры их рассмотрения в рамках одной судебной системы.
Таким образом, развитие административного судопроизводства в арбитражных судах Российской Федерации является важной системной гарантией защиты прав невластных субъектов (юридических лиц и индивидуальных предпринимателей) от административного произвола.
2015-05-05
3086
