Административное судопроизводство в системе судебной власти

Административное судопроизводство, являясь важнейшим административно-правовым средством обеспечения и защиты публичных интересов, до настоящего времени не определено нормативно, что вызывает постоянные споры и двусмысленно­сти в теории. Развитие в течение последних лет в России про­цессуального права и законодательства заставляет ученых вновь задуматься над термином «административное судопроизводст­во», который содержится в ч. 2 ст. 118 Конституции РФ.

Сравнение конституционных положений о формах осущест­вления судебной власти в России необходимо главным образом для установления тождества понятий «конституционное, граж­данское, административное и уголовное судопроизводство» терминологии, содержащейся в самих законах, определяющих порядок такого судопроизводства. Посредством сравнения этих понятий можно прийти к выводу о том, что, например, уголов­ным процессом считается «уголовное судопроизводство», граж­данским процессом — «гражданское судопроизводство», кон­ституционной юстицией — «конституционное правосудие» или «конституционное судопроизводство», а административным процессом должно быть именно «административное судопроиз­водство».

Конституция РФ и ГПК РФ используют такие термины, как «гражданское судопроизводство», «порядок гражданского судо­производства», «правосудие по гражданским делам», «судебное разбирательство», в рамках которого и осуществляется граж­данский процесс, т. е. сущность гражданского процесса заклю­чается также в осуществлении судами (например, судами об­щей юрисдикции) правосудия, в том числе и по делам, возни­кающим из административно-правовых отношений.

ГПК РФ не содержит понятия «административное судопро­изводство». Сразу же заметим, что практически одинаковые нормы, относящиеся, например, к предмету оспаривания адми­нистративных актов, в арбитражном процессе называются ад­министративным судопроизводством, а в гражданском процес­се таковыми не считаются. Статья 5 ГПК РФ определяет, что правосудие по гражданским делам, подведомственным судам общей юрисдикции, осуществляется только этими судами по правилам, установленным законодательством о гражданском судопроизводстве. В соответствии с п. 2 ст. 11 ГПК РФ суд, ус­тановив при разрешении гражданского дела, что нормативный правовой акт не соответствует нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, применяет нормы ак­та, имеющего наибольшую юридическую силу.

Статья 22 ГПК РФ определяет подведомственность граждан­ских дел судам. Среди них дела, возникающие из публичных правоотношений (они перечислены в ст. 245 ГПК РФ): по заяв­лениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нор­мативных правовых актов полностью или в части, если рас­смотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов; по заявлениям об оспаривании реше­ний и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государ­ственных и муниципальных служащих; по заявлениям о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граж­дан РФ; иные дела, возникающие из публичных правоотноше­ний и отнесенные федеральным законом к ведению суда. Под­раздел III ГПК РФ называется «Производство по делам, возни­кающим из публичных правоотношений». Таким образом, законодатель не использует традиционно применяемый в рос­сийской науке и в законодательстве термин «дела, возникаю­щие из административных правоотношений». Следует заметить, что термин «публичные правоотношения» в ГПК РФ не опре­деляется.

В соответствии с ч. 2 ст. 253 ГПК РФ суд, установив, что ос­париваемый нормативный правовой акт или его часть противо­речит федеральному закону либо другому нормативному право­вому акту, имеющему большую юридическую силу, признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом време­ни. Прокурор вправе принести представление в суд второй или надзорной инстанции на судебное постановление лишь в слу­чае, если он участвует в деле (ч. 2 ст. 320, ч. 1 ст. 331, ст. 336, ч. 1 ст. 371, ч. 3 ст. 376).

КоАП РФ устанавливает во многих статьях термин «произ­водство по делам об административных правонарушениях». И здесь мы не найдем термина «административное судопроиз­водство». Да и задачи как законодательства об административ­ных правонарушениях (ст. 1.2 КоАП РФ), так и производства по делам об административных правонарушениях (ст. 24.1 КоАП РФ) существенно отличаются от задач судопроизводства и сводятся в основном к всестороннему, полному, объективно­му и своевременному выяснению обстоятельств каждого дела об административном правонарушении, разрешению его в точ­ном соответствии с законом, обеспечению исполнения выне­сенного постановления, а также к выявлению причин и усло­вий, способствующих совершению административных правона­рушений.

Статья 23.1 КоАП РФ устанавливает, что судьи (гарнизон­ных военных судов, районных судов, арбитражных судов, ми­ровые судьи) рассматривают дела об административных право­нарушениях.

Учеными традиционно подчеркивается, что законодатель не определяет содержание и пределы административного судопро­изводства. Можно поставить вопрос о том, что имел в виду за­конодатель в 1993 г., когда принималась Конституция РФ, под термином «административное судопроизводство»? Может быть, это делалось в соответствии с его далеко идущими планами и он уже тогда понимал необходимость судебного рассмотрения административно-правовых споров? Получается, что в 1993 г. предвидели полезность административно-процессуальной фор­мы, которой в России до того времени не существовало. Ана­лизируя специальную литературу, можно констатировать, что «новая» теория административной юстиции и административ­ного судопроизводства в постсоветской России стала склады­ваться лишь лет пять назад, т. е. именно тогда специалисты ак­туализировали эту терминологию.

Следовательно, в начале 90-х гг. прошлого столетия под «ад­министративным судопроизводством» понимали либо произ­водство по делам об административных правонарушениях, либо иной процессуальный институт, определяющий правосудие по административным делам, хотя сам термин «административные дела» вовсе не устанавливался. Точнее говоря, в ст. 126 Консти­туции РФ содержится термин «административные дела, подсуд­ные судам общей юрисдикции». Однако и в данном случае, с нашей точки зрения, под ним понимаются дела об администра­тивных правонарушениях. Хотя в конечном счете весьма труд­но предполагать, что имел в виду законодатель, закрепляя в конституционно-правовых нормах термины «административное судопроизводство» и «административные дела».

Представляется, что российский законодатель 10 лет назад в ст. 118 Конституции РФ назвал административным судопроиз­водством производство по делам об административных право­нарушениях. Но поскольку отраслевое административно-про­цессуальное законодательство не содержало такого термина (и, следовательно, тогда было трудно понять его содержание), можно предположить и то, что законодатель под термином «ад­министративное судопроизводство» имел в виду производство по делам, возникающим из административно-правовых споров (публично-правовых отношений).

Конституционный Суд РФ использует термин «администра­тивное судопроизводство», связывая его с проверкой законно­сти нормативных правовых актов, в том числе конституций и уставов субъектов РФ. В постановлении Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Россий­ской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона «О про­куратуре Российской Федерации» в связи с запросами Государст­венного Собрания — Курултая Республики Башкортостан, Го­сударственного Совета Республики Татарстан и Верховного Су­да Республики Татарстан» воспроизводятся положения приня­тых ранее Конституционным Судом РФ постановлений о том, что проверка актов, определяющих конституционный статус субъектов РФ, может быть осуществлена только в порядке кон­ституционного, а не административного или гражданского, су­допроизводства и что Конституция РФ не допускает проверку судами общей юрисдикции конституций и уставов субъек­тов РФ. Таким образом, административное судопроизводство напрямую связывается только с процессом судебной проверки нормативных правовых актов, т. е. с процедурой оспаривания норм этих актов в суде.

Развитие института административного судопроизводства находится во взаимосвязи с проведением судебной реформы. Однако следует отметить «неопределенность этапов» проведе­ния судебной реформы, которая, как известно, началась в 1991 г. и продолжается до настоящего времени. Установлены перспективы проведения этой реформы до 2006 г. Понимая и соглашаясь с тем, что нынешнее государство не может на долж­ном уровне быстро провести судебную реформу, вместе с тем нужно отметить и неопределенность конечных целей реформи­рования судебной власти. Вряд ли судебная реформа должна длиться целые десятилетия.

Судебная статистика Верховного Суда РФ выделяет среди рассмотренных дел уголовные, гражданские и административ­ные дела, причем последние считаются делами об администра­тивных правонарушениях. В некоторых случаях можно наблю­дать путаницу с определением характера дел: иногда говорят, что мировые судьи рассматривают гражданские, уголовные дела и дела об административных правонарушениях; районные су­ды — гражданские, уголовные и административные дела; суды уровня субъекта РФ — гражданские, уголовные и администра­тивные дела; военные суды — гражданские, уголовные, адми­нистративные дела и дела об административных правонаруше­ниях. Однако ни в одном из перечисленных случаев авторы не указывают принципиальных различий понятий «администра­тивные дела» и «дела об административных правонарушениях».

Если строго анализировать ст. 118 Конституции РФ, прихо­дится сделать вывод о том, что именно в Конституции РФ за­ложена идея формирования административного судопроизвод­ства как формы осуществления судебной власти в стране. Если бы законодатель, формулируя содержание ч. 2 ст. 118 Консти­туции РФ, понимал бы под «административным судопроизвод­ством» «производство по делам об административных правона­рушениях», то тогда нужно было бы данную статью дополнить термином «производство по делам об административных право­нарушениях». Думается, законодатель целенаправленно («соз­нательно») сформулировал ч. 2 ст. 118 Конституции РФ таким образом, что под «административным судопроизводством» нуж­но понимать рассмотрение судом дел, возникающих из адми­нистративно-правовых и иных публично-правовых отношений.

Анализируя нормы АПК РФ по распределению подведомст­венности дел арбитражным судам, можно констатировать нали­чие нескольких важнейших положений, относящихся к адми­нистративному судопроизводству.

Во-первых, законодатель в ст. 29 АПК РФ устанавливает подведомственность арбитражным судам экономических споров и иных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений.

Во-вторых, используется термин «административное судо­производство» или «порядок административного судопроизвод­ства».

В-третьих, административное судопроизводство является формой разрешения возникающих из административных и иных публичных правоотношений экономических споров и иных дел, связанных с осуществлением организациями и граж­данами предпринимательской и иной экономической деятель­ности.

В-четвертых, административным судопроизводством зако­нодатель считает рассмотрение арбитражными судами указан­ных споров и иных дел:

а) об оспаривании нормативных правовых актов, затраги­вающих права и законные интересы заявителя в сфере пред­принимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетен­ции арбитражного суда (п. 1 ст. 29, ст. 189—196 АПК РФ);

б) об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов мест­ного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затра­гивающих права и законные интересы заявителя в сфере пред­принимательской и иной экономической деятельности (п. 2 ст. 29, ст. 197-201 АПК РФ);

в) об административных правонарушениях, если федераль­ным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбит­ражного суда (п. 3 ст. 29, ст. 202—211 АПК РФ; ч. 3 п. 3 ст. 23.1 КоАП РФ);

г) о взыскании с организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, обязательных платежей, санкций, если федеральным законом не предусмотрен иной порядок их взыскания (п. 4 ст. 29, ст. 212-216 АПК РФ);

д) другие дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда (п. 5 ст. 29 АПК РФ).

При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных пра­вовых актов, решений и действий (бездействия) государствен­ных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании: 1) осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдель­ных положений, оспариваемых решений и действий (бездейст­вия); 2) определяет их соответствие закону или иному норма­тивному правовому акту; 3) устанавливает наличие полномочий у органа или лица, принявших оспариваемый акт, решение или совершивших действия (бездействие); 4) выявляет, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (п. 4 ст. 200 АПК РФ). Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненорматив­ный правовой акт, решение и действия (бездействие) государ­ственных органов, органов местного самоуправления, иных ор­ганов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной эко­номической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Глава 25 АПК РФ содержит правила рассмотрения дел об административных правонарушениях. Причем законодатель предусмотрел два вида такого административного судопроиз­водства: 1) порядок рассмотрения дел о привлечении к админи­стративной ответственности юридических лиц и индивидуаль­ных предпринимателей в связи с осуществлением ими пред­принимательской и иной экономической деятельности, отнесенных федеральным законом к подведомственности ар­битражных судов; 2) порядок рассмотрения дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к админи­стративной ответственности.