Система органов и должностных лиц местного самоуправления

Конституция РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» говорят о структуре органов местного самоуправления, но не о системе органов и должностных лиц местногосамоуправления.

Под структурой Федеральный закон понимает перечень органов местного самоуправления, формируемых в конкретном муниципальном образовании.

Статья 34 Федерального закона, как мы уже знаем, определяет: структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Из определения следует, что закон по сути дела не делает различия между органами местного самоуправления и должностными лицами местногосамоуправления. Это можно понять: функционально и те и другие являются органами местного самоуправления, наделёнными собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В действительности круг задач местного самоуправления выглядит гораздо шире: наряду с вопросами местного значения, иной деятельностью, определяемой Федеральным законом 131-ФЗ как «вопросы, не отнесённые к вопросам местного значения» (глава 3), органам местного самоуправления приходится исполнять отдельные государственные полномочия, переданные им в соответствии с федеральными законами, представлять и защищать интересы муниципального образования и его населения и т.д.

Вот почему, определяя круг основных задач (вопросы местного значения), Федеральный закон оставляет муниципальным образованиям, их населению пространство как для формирования необходимой муниципальному образованию (с учётом его масштабов) организационной структуры, так и для самоопределения по кругу решаемых задач – при условии, что дополнительно принимаемые публичные обязательства реализуются местным самоуправлением самостоятельно, под свою ответственность и за счёт собственных ресурсов.

Как следует из законодательного определения (см. выше), структура органов местного самоуправления объединяет в себе и собственно органы местного самоуправления, и выборных должностных лиц местного самоуправления.

Профессор С.А. Авакьян и его коллеги предлагают рассматривать органы местного самоуправления в качестве коллективных субъектов муниципальных правоотношений, а должностное лицо – в качестве индивида, наделённого правовыми актами соответствующими должностными полномочиями по решению вопросов обеспечения жизнедеятельности муниципального образования[7].

Не определяя системы органов и должностных лиц местного самоуправления как понятия, закон отдаёт решение этой задачи науке. В науке же этот вопрос пока что проработан явно недостаточно. Д.Б. Сергеев отождествляет структуру и организационную систему муниципального образования[8], что, на наш взгляд, можно рассматривать лишь как достаточно грубое приближение к сути вопроса.

В поисках более точного ответа обратимся к вопросу, который мы исследовали при изучении темы № 2 – Система местного самоуправления. Эту систему предлагалось понимать как совокупность организационных форм и способов решения населением самостоятельно и непосредственно, а также через органы местного самоуправления вопросов местного значения [9].

Напомним: совокупность организационных форм местного самоуправления включает в себя:

а) формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления;

б) осуществление местного самоуправления органами и должностными лицами местного самоуправления в пределах установленных для них законом и уставом муниципального образования полномочий;

в) участие населения в местном самоуправлении.

Сопоставление терминов позволяет прийти к выводу о том, что система органов и должностных лиц местного самоуправления входит в систему местного самоуправления в качестве её составной части.

В чём же состоит основное назначение органов и должностных лиц местного самоуправления как системы? Ответ на эти вопросы имеет немаловажное значения для понимания того, что собой представляет местное самоуправление в нашей стране как деятельный механизм, как социальная технология.

Система органов и должностных лиц, образно говоря, «вдыхает жизнь» в местное самоуправление, превращает его из идеи, правовой конструкции в энергично функционирующий организм, находящийся в состоянии постоянного движения и развития. Система органов и должностных лиц составляет, таким образом, один из базовых элементов организационной основы местного самоуправления и местного самоуправления в целом.

Пропуская через себя соответствующие положения законодательства, система органов и должностных лиц запускает правовые и все иные механизмы осуществления местного самоуправления. Тем самым эта система сама становится основным механизмом местного самоуправления.

Система органов и должностных лиц местного самоуправления представляет собой в каждом муниципальном образовании целостный организм. Признаками единства этой системы являются:

а) общие и специфические задачи, решение которых обязаны обеспечивать органы и должностные лица местного самоуправления конкретного муниципального образования;

б) единство подходов к формированию структуры органов и должностных лиц местного самоуправления данного муниципального образования в целях эффективного решения вопросов местного значения;

в) разграничение предметов ведения, функций и полномочий между органами и должностными лицами местного самоуправления;

г) взаимодействие, комплементарность (взаимное дополнение) и взаимная зависимость элементов системы при решении совокупности вопросов местного значения, находящихся в ведении данного муниципального образования;

д) единство подходов к кадровому обеспечению системы органов и должностных лиц местного самоуправления;

е) подотчётность и подконтрольность органов и должностных лиц местного самоуправления населению муниципального образования.