2015-04-23
5003
1. Анализ нормативных правовых актов противодействию коррупции в РФ за 1992-2008 гг.
2. Содержание Федерального закона №273-ФЗ «О противодействии коррупции».
3. Основные направления Национальной стратегии и Национального плана противодействия коррупции на 2010-2011 гг.
1. Анализ нормативных правовых актов противодействию коррупции в РФ за 1992-2008 гг.
В силу известных причин в постсоветской России история законодательства в антикоррупционной области складывалась непросто.
Формирование данного правового пространства берет начало с Указа Президента Российской Федерации от 4 апреля 1992 года № 361 «О борьбе с коррупцией в системе органов государственной службы»[7].
Ценность настоящего Указа заключается в том, что он установил:
а) запретить служащим государственного аппарата:
заниматься предпринимательской деятельностью;
оказывать любое не предусмотренное законом содействие физическим и юридическим лицам с использованием своего служебного положения в осуществлении предпринимательской деятельности и получать за это вознаграждение, услуги и льготы;
выполнять иную оплачиваемую работу на условиях совместительства (кроме научной, преподавательской и творческой деятельности), а также заниматься предпринимательской деятельностью через посредников, а равно быть поверенным у третьих лиц по делам государственного органа, в котором он состоит на службе;
самостоятельно или через представителя принимать участие в управлении акционерными обществами, товариществами с ограниченной ответственностью или иными хозяйствующими субъектами.
Установить для государственных служащих обязательное представление при назначении на руководящую должность декларации о доходах, движимом и недвижимом имуществе, вкладах в банках и ценных бумагах, а также обязательствах финансового характера, при этом непредоставление таких сведений или умышленное предоставление неполной, недостоверной или искаженной информации является основанием для отказа в назначении на должность.
Нарушение указанных требований влечет освобождение от занимаемой должности, иную ответственность в соответствии с действующим законодательством.
Несмотря на важность и своевременность выхода Указа, эффективность его оказалась незначительной, т.к. в обеспечение нормативного акта своевременно не были разработаны механизмы реализации и контроля.
Тем не менее, ключевые принципы Указа легли в основу дальнейшего развития системы правовых актов в отношении регулирования процессов противодействия коррупции на всех властных уровнях в России.
Международные рейтинги показали, что уровень коррупции в России недопустимо высок. Коррупционная составляющая в деятельности государственных структур и должностных лиц достигла колоссальных масштабов и уже исчислялась в огромных дополнительных затратах бизнеса и населения.
Почти 15 лет в России ушло на осознание масштабов угрозы коррупции[8], изменение отношений между властными уровнями и ведомствами, сближение подходов среди политиков и представителей публичного управления, анализ и разработку проектов нормативных документов в сфере противодействия коррупции[9].
Антикоррупционное законодательство получило новое развитие в связи с принятием Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах[10].
Целями реализации административной реформы по направлению преодоления коррупции явились оптимизация функций органов исполнительной власти, включая функции по осуществлению контроля и надзора, и внедрение особых механизмов противодействия коррупции в органах исполнительной власти.
Концепция в качестве неотъемлемых условий достижения своих целей предусматривает решение следующих задач:
- оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти;
- повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти.
В целях оптимизации сферы противодействия коррупции в Концепции[11] предполагаются следующие механизмы и меры:
- создание специальных антикоррупционных механизмов в сферах деятельности государственных органов с повышенным риском коррупции;
- внедрение экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупционность;
- создание методических основ оценки коррупциогенности государственных функций;
- разработку пакета антикоррупционных нормативных правовых актов;
- разработку ведомственных и региональных антикоррупционных программ.
В рамках мероприятий по внедрению экспертизы нормативных правовых актов на коррупциогенность Концепцией установлена необходимость разработки методики первичной и специализированной (предметной) экспертизы действующих нормативных правовых актов и вносимых проектов, проведения их экспертизы, и на основе результатов экспертизы подготовка изменения для внесения в нормативные правовые акты и вносимые проекты. Пакет антикоррупционных нормативных правовых актов должен включать в себя также акты о внесении изменений в уголовное законодательство, а также о ратификации международных антикоррупционных конвенций.
В направлении модернизации системы информационного обеспечения органов исполнительной власти предстояло разработать и внедрить систему мониторинга реализации антикоррупционных программ, которая позволит определять приоритетные направления антикоррупционных мероприятий, оценивать их эффективность и своевременно корректировать антикоррупционные программы. При этом система мониторинга включает в себя:
- изменение уровня коррупции;
- определение структуры коррупции (по органам власти, отраслям экономики и т.п.);
- мониторинг эффективности антикоррупционных мероприятий.
В 2006 году российскими законодателями были ратифицированы два важнейших международных правовых акта: Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г.[12] и Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г.[13]
В развитие состоявшейся ратификации 5 февраля 2007 г. Президентом России был подписан Указ № 129 «Об образовании межведомственной рабочей группы для подготовки предложений по реализации в законодательстве Российской Федерации положений Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г.».
В основу данного Указа положены требования о представлении предложений по внесению в законодательство Российской Федерации изменений, необходимых для реализации положений указанных международных Конвенций. Эти требования, прежде всего, касаются разработки пакета базовых законов в сфере противодействия коррупции и внесения изменений в действующее законодательство в части соответствия ратифицированным международным нормам.
Указом Президента Российской Федерации от 19 мая 2008 г. №815 «О мерах по противодействию коррупции» был образован Совет[14] при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции и для решения текущих вопросов деятельности Совета – президиум Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции.
Основными задачами Совета определены:
- подготовка предложений Президенту Российской Федерации, касающихся выработки и реализации государственной политики в области противодействия коррупции;
- координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований по реализации государственной политики в области противодействия коррупции;
- контроль за реализацией мероприятий, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции.
Национальный план противодействия коррупции был утвержден Президентом Российской Федерации 31 июля 2008 г.[15] Данный План уточнил и закрепил основные меры антикоррупционной политики в России. Четыре раздела Плана раскрывают меры по соответствующим направлениям.
Ключевое место отведено разделу I Меры по законодательному обеспечению противодействия коррупции, который, являясь основным, посвящен вопросам развития антикоррупционного законодательства. Разделом предусмотрены подготовка и внесение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона «О противодействии коррупции».
Разделом II Меры по совершенствованию государственного управления в целях предупреждения коррупции предусмотрен комплекс мер, направленных на улучшение государственного управления в социально-экономической сфере, и реализации системы мер, направленных на совершенствование функционирования государственного аппарата.
Раздел III направлен на повышение профессионального уровня управленческих кадров, который предусматривает введение учебных антикоррупционных программ, изучение правовых и морально-этических аспектов управленческой деятельности в государственных образовательных учреждениях высшего и послевузовского профессионального образования.
Разделом IV Первоочередные меры по реализации настоящего Национального плана предусмотрены ответственные и сроки выполнения конкретных мероприятий.
В приложении к Национальному плану противодействия коррупции представлен перечень первоочередных проектов законодательных актов Российской Федерации, которые необходимо принять для его реализации.
2. Содержание Федерального закона №273-ФЗ «О противодействии коррупции»
После продолжительных и разносторонних дискуссий и обсуждений был принят и 25 декабря 2008 г. вступил в силу Федеральный закон № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»[16]. Впервые в законодательстве России появилось официальное определение коррупции, сформулированное в ст. 1 данного Закона: «коррупция: а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или третьих лиц, либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами; б) совершение деяний, указанных в подпункте «а» настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица».
Вызывает сожаление то, что дефиницией «коррупция» раскрывается не социально- правовой, а уголовно-правовой смысл данного термина. А ведь для правоприменительной практики и минимизации порочного явления в обществе точное определение коррупции представляется весьма важным. Разнообразие коррупционных противоправных деяний в нашей стране многограннее и сложнее. Они имеют не только уголовную направленность, но и касаются различных сфер жизни и деятельности: социальной, финансово-экономической, политической, публичного управления и др. Видимо, снизить уровень коррупции пока не представляется возможным, в том числе и по причине несовершенного определения коррупции.
В Законе дается определение еще одному термину: «противодействие коррупции – деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:
а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);
б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);
в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений».
Законом предусмотрены следующие меры по профилактике коррупции:
1) формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению;
2) антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов;
3) предъявление в установленном законом порядке квалифицированных требований к гражданам, претендующим на замещение государственных и муниципальных должностей и должностей государственной или муниципальной службы, а также проверка в установленном порядке сведений, предоставляемых указанными гражданами;
4) установление в качестве основания для увольнения лица, замещающего должность государственной или муниципальной службы, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, с замещаемой должности государственной или муниципальной службы или для применения в отношении его иных мер юридической ответственности непредставления им сведений либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также предоставления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;
5) внедрение в практику кадровой работы федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления правила, в соответствии с которым длительное, безупречное и эффективное использование государственным или муниципальным служащим своих должностных обязанностей должно в обязательном порядке учитываться при назначении его на вышестоящую должность, присвоении ему воинского или специального звания, классного чина, дипломатического ранга или при его поощрении;
6) развитие институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции.
Законом определены основные направления деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции, которые состоят из 21 пункта.
Основными направлениями деятельности государственных органов власти РФ по противодействию коррупции являются следующие:
- принятие законодательных, административных и иных мер по противодействию коррупции на государственной и муниципальной службе;
- совершенствование системы и структуры государственных органов власти с целью сокращения их избыточных функций в экономике;
- создание механизмов общественного контроля за деятельностью органов государственного управления;
- укрепления международного сотрудничества в области противодействия коррупции и розыска, конфискации и репатриации имущества полученного коррупционным путем и находящего за рубежом.
Закон обязал государственных и муниципальных служащих представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений.
Кроме того, в Законе даны следующие определения:
1) конфликт интересов на государственной и муниципальной службе – ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) государственного или муниципального служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства;
2) личная заинтересованность государственного или муниципального служащего, которая влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей – возможность получения государственным или муниципальным служащим при исполнении должностных (служебных) обязанностей доходов в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или третьих лиц.
Обозначена норма об уголовной, административной, гражданско-правовой и дисциплинарной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации для граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства за совершение коррупционных правонарушений. Ответственность в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации предписана и для юридических лиц.
В конце 2008 года приняты еще три Федеральных закона антикоррупционной направленности, обеспечивших дальнейшую реализацию Национального плана противодействия коррупции в целях развития, систематизации правовых средств и уточнения правоприменения:
- Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. №274-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О противодействии коррупции»[17] (Закон устанавливает дополнительные антикоррупционные требования и ограничения, накладываемые на судью; члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации; Председателя Счетной палаты, заместителя Председателя Счетной палаты и аудиторов Счетной палаты; члена Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и члена избирательной комиссии субъекта Российской Федерации; служащего Центрального банка России);
- Федеральный конституционный закон от 25 декабря 2008 г. №5-ФКЗ «О внесении изменений в статью 10 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»[18] (Закон устанавливает новацию о том, что сведения о являющихся объектами налогообложения доходах, ценных бумагах и ином имуществе, принадлежащем на праве собственности и обязательствах имущественного характера, отныне должны предоставляться членам Правительства не только в отношении самих себя, но и в отношении самих себя, но и в отношении своих супругов и несовершеннолетних детей);
- Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. №280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции»[19] (Закон устанавливает ограничения, запреты и обязанности, связанные с прохождением службы в милиции, в органах и учреждения прокуратуры, органах внутренних дел, таможенных органах, судебных приставов, военной службе; Требования по защите сведений о федеральной службе безопасности и к сотрудникам органов федеральной службы безопасности. Кроме этого, Закон вносит изменения в Гражданский, Трудовой, Уголовно-процессуальный, Административный кодексы Российской Федерации, федеральные законы «О государственной гражданской службе Российской Федерации», «О муниципальной службе в Российской Федерации»).
3. Основные направления Национальной стратегии и Национального плана противодействия коррупции на 2010-2011 годы.
В целях консолидации усилий федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, Органов государственной власти субъектов Российской Федерации, Органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц, направленных на противодействие коррупции. Указом Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 года №460 утверждена Национальная стратегия противодействия коррупции и принят в новой редакции Национальный план противодействия коррупции на 2010-2011[20].
Национальная стратегия противодействия коррупции (далее по тексту - Стратегия) состоит из пяти разделов.
В разделе I Общие положения констатируется, что в России создана законодательная база противодействия коррупции, приняты соответствующие организационные меры по предупреждению коррупции и активизирована деятельность правоохранительных органов по борьбе с ней.
В то же время, коррупция по-прежнему серьезно затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов, препятствует проведению социальных преобразований и модернизации национальной экономики, вызывает в российском обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности Российской Федерации.
В разделе II Цель и задачи Национальной стратегии противодействия коррупции в качестве цели установлено искоренение причин и условий, порождающих коррупцию в российском обществе.
Для достижения цели Стратегии последовательно должны быть решены и решаются следующие задачи:
а) формирование соответствующих потребностям времени законодательных и организационных основ противодействия коррупции;
б) организация исполнения законодательных актов и управленческих решений в области противодействия коррупции, создание условий, затрудняющих возможность коррупционного поведения и обеспечивающих снижение уровня коррупции;
в) обеспечение выполнения членами общества норм антикоррупционного поведения, включая применение в необходимых случаях мер принуждения в соответствии с законодательными актами Российской Федерации.
Основными принципами Стратегии противодействия коррупции, представленными в разделе III, являются:
а) признание коррупции одной из системных угроз безопасности Российской Федерации;
б) использование в противодействии коррупции системы мер, включающей в себя меры по предупреждению коррупции, по уголовному преследованию лиц, совершивших коррупционные преступления, и по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных деяний, при ведущей роли на современном этапе мер по предупреждению коррупции;
в) стабильность основных элементов системы мер по противодействию коррупции, закрепленных в Федеральном законе «О противодействии коррупции»;
г) конкретизация антикоррупционных положений федеральных законов, Национальной стратегии противодействия коррупции, национального плана противодействия коррупции на соответствующий период в правовых актах федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и в муниципальных правовых актах.
В разделе IV Стратегии соответственно определены основные направления ее реализации.
В данном разделе содержится 21 направление реализации Национальной стратегии противодействия коррупции, основными из которых являются следующие:
- развитие правовых основ противодействия коррупции, в том числе участия в этой работе институтов гражданского общества;
- совершенствование механизмов государственных и муниципальных закупок, в том числе расширения практики проведения аукционов в электронной форме и создания федеральной контрактной системы;
- совершенствование организации государственной и муниципальной службы, усиление профилактики коррупционных и иных правонарушений;
- проведение антикоррупционной экспертизы НПА и проектов НПА и повышение их результативности;
- усиление деятельности правоохранительных органов, судов по делам, связанных с коррупцией;
- повышение эффективности участия в международном сотрудничестве в антикоррупционной сфере.
Анализ реализации основных положений Национальной стратегии противодействия коррупции свидетельствует, что в недостаточной мере выполняются ряд таких направлений:
- слабая роль институтов гражданского общества, СМИ в противодействии коррупции;
- медленно продолжается работа по устранению коррупционных факторов, препятствующих привлечению инвестиций, особенно в регионы РФ;
- отсутствует системность в проведении исследований о состоянии коррупции и эффективности мер по борьбе с ней, как в стране в целом, так и в отдельных регионах;
- подготовка специалистов в сфере организации противодействия коррупции;
- не создана система правового просвещения населения, как в целом в РФ, так и в регионах.
В разделе V Стратегии соответственно определен механизм ее реализации. Устанавливается, что Национальная стратегия противодействия коррупции реализуется федеральными органами государственной власти, иными государственными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, институтами гражданского общества, организациями и физическими лицами:
а) при формировании и исполнении бюджетов всех уровней;
б) путем решения кадровых вопросов;
в) в ходе осуществления права законодательной инициативы и принятия законодательных (нормативных правовых) актов Российской Федерации и муниципальных правовых актов;
г) путем оперативного приведения:
правовых актов федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов – в соответствие с требованиями федеральных законов по вопросам противодействия коррупции;
правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации – в соответствие с требованиями федеральных законов и нормативных правовых актов федеральных государственных органов по вопросам противодействия коррупции;
муниципальных правовых актов – в соответствие с требованиями федеральных законов, нормативных правовых актов федеральных государственных органов и нормативных правовых актов государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции;
д) в ходе контроля за исполнением законодательства Российской Федерации и выполнением мероприятий, предусмотренных национальным планом противодействия коррупции на соответствующий период, планами федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по противодействию коррупции;
е) путем обеспечения неотвратимости ответственности за коррупционные правонарушения и объективного применения законодательства Российской Федерации;
ж) путем оказания содействия средствам массовой информации в широком и объективном освещении положении дел в области противодействия коррупции;
з) путем активного вовлечения в работу по противодействию коррупции политических партий, общественных объединений и других институтов гражданского общества.
Национальным планом противодействия коррупции на 2010-2011 годы уточняются задачи и даются поручения по его реализации федеральным органам государственной власти.
Указ Президента РФ от 13 марта 2012 №297 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2012-2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента РФ по вопросам противодействия коррупции».
Указом Президента РФ утвержден Национальный план противодействия коррупции на 2012-2013 годы, даны поручения руководителям федеральных органов исполнительной власти по усилению работы по профилактике коррупционных нарушений, рекомендовать Верховному Суду РФ изучить практику применения судами законодательства РФ о противодействии коррупции, рекомендации судам по применению уголовного законодательства РФ в части, касающейся коррупционных преступлений и административной коррупционных преступлений и административной ответственности юридических лиц за коррупционные правонарушения. Предложить Общественной Палате РФ разработать проект ФЗ об общественном контроле за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Внести в Указ Президента РФ от 21 сентября 2009 года №1065 «О проверке достоверности и полноты сведений, предоставляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими и соблюдение федеральными государственными служащими требований к служебному поведению» следующие дополнения:
- государственный служащий может представить уточненные сведения в течении трех месяцев после окончания срока.
