Содержание охраны земель

В целях осуществления охраны земель российское законодательство использует целый комплекс правовых мер.

Одной из них является закрепление в законе обязанностей лиц, использующих земельные участки, по охране, защите и улучшению качества земли и почвы.

В соответствии со ст. 12 ЗК использование земель должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности земли быть средством производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, основой осуществления хозяйственной и иных видов деятельности. Исходя из этого, ст. 42 Кодекса устанавливает конкретные обязанности собственников земельных участков, и лиц, не являющихся собственниками земельных участков.

Обязанности собственников, владельцев, пользователей и арендаторов земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения более подробно установлены Федеральным законом от 16 июля 1998 г. N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения". В соответствии с ним названные лица обязаны:

- осуществлять производство сельскохозяйственной продукции способами, обеспечивающими воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также исключающими или ограничивающими неблагоприятное воздействие такой деятельности на окружающую природную среду;

- соблюдать стандарты, нормы, нормативы, правила и регламенты проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных и противоэрозионных мероприятий;

- представлять в установленном порядке в соответствующие органы исполнительной власти сведения об использовании агрохимикатов и пестицидов;

- содействовать проведению почвенного, агрохимического, фитосанитарного и эколого-токсикологического обследований земель сельскохозяйственного назначения;

- информировать соответствующие органы исполнительной власти о фактах деградации земель сельскохозяйственного назначения и загрязнения почв на земельных участках, находящихся в их владении или пользовании.

За нарушение установленных законом обязанностей установлена ответственность. Так, уголовная ответственность наступает за отравление, загрязнение или иную порчу земли вредными продуктами хозяйственной или иной деятельности вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекшее причинение вреда здоровью людей или окружающей среде (ст. 254 УК РФ). Административная ответственность в соответствии с КоАП РФ предусмотрена за порчу земель путем самовольного снятия или перемещения плодородного слоя почвы, уничтожения плодородного слоя почвы, порчу земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления; невыполнение или несвоевременное выполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, или по их рекультивации; использование земель не по целевому назначению, невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель (более подробно об этом см. гл. 9).

Использование земельного участка методами, приводящими к существенному снижению почвенного плодородия либо к значительному ухудшению экологической обстановки, может явиться основанием принудительного прекращения права на земельный участок в соответствии со ст. 44, 45 ЗК РФ и ст. 285 ГК РФ.

Перечень мероприятий по охране земель, которые должны осуществлять собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков, содержится в ст. 13 ЗК РФ.

Среди специфических мер, направленных на охрану земель, следует выделить мелиорацию, рекультивацию и консервацию земель.

Отношения в области мелиорации земель регулируются Федеральным законом от 10 января 1996 г. N 4-ФЗ "О мелиорации земель"*(25).

В соответствии с указанным законом мелиорация земель - это коренное улучшение земель путем проведения гидротехнических, культуртехнических, химических, противоэрозионных, агролесомелиоративных, агротехнических и других мелиоративных мероприятий. Мелиорация земель осуществляется в целях повышения продуктивности и устойчивости земледелия, обеспечения гарантированного производства сельскохозяйственной продукции на основе сохранения и повышения плодородия земель, а также создания необходимых условий для вовлечения в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых и малопродуктивных земель и формирования рациональной структуры земельных угодий.

Приоритеты определенных видов мелиорации земель предусматриваются в федеральных и региональных (территориальных) программах в области мелиорации земель в зависимости от природно-климатических особенностей соответствующих территорий и нужд сельского хозяйства. Мелиоративные мероприятия проводятся как на основании указанных программ, так и по заказам собственников, владельцев и пользователей земельных участков.

Мелиорация земель проводится на основе проектов, разработанных в соответствии с технико-экономическими обоснованиями и учитывающих строительные, экологические, санитарные и иные стандарты, нормы и правила. Граждане (физические лица) и юридические лица, которые эксплуатируют мелиоративные системы, отдельно расположенные гидротехнические сооружения и защитные лесные насаждения, обязаны содержать указанные объекты в исправном (надлежащем) состоянии и принимать меры по предупреждению их повреждения.

Строительство на мелиорируемых и мелиорированных землях объектов и проведение других работ, не предназначенных для мелиорации земель, не должны ухудшать водного, воздушного и питательного режимов почв на этих землях, а также препятствовать эксплуатации мелиоративных систем, отдельно расположенных гидротехнических сооружений и защитных лесных насаждений. Сооружение и эксплуатация на таких землях линий связи, электропередач, трубопроводов, дорог и других объектов должны осуществляться по согласованию со специально уполномоченными государственными органами в области мелиорации земель.

Одним из способов восстановления нарушенных земель и вовлечения их в хозяйственный оборот является рекультивация земель.

Рекультивации подлежат земли, нарушенные:

- при разработке месторождений полезных ископаемых открытым или подземным способом, а также добыче торфа;

- прокладке трубопроводов, проведении строительных, мелиоративных, лесозаготовительных, геологоразведочных, испытательных, эксплуатационных, проектно-изыскательских и иных работ, связанных с нарушением почвенного покрова;

- ликвидации промышленных, военных, гражданских и иных объектов и сооружений;

- складировании и захоронении промышленных, бытовых и других отходов;

- строительстве, эксплуатации и консервации подземных объектов и коммуникаций (шахтные выработки, хранилища, метрополитен, канализационные сооружения и др.);

- ликвидации последствий загрязнения земель, если по условиям их восстановления требуется снятие верхнего плодородного слоя почвы;

- проведении войсковых учений за пределами специально отведенных для этих целей полигонов.

В процессе рекультивации производятся работы по снятию, транспортировке и при необходимости складированию плодородного слоя почвы, выравниванию поверхности, террасированию откосов отвалов (терриконов) и бортов карьеров, засыпке шахтных провалов, водоотводных и других канав, химической мелиорации токсичных пород; ликвидации промышленных площадок, транспортных коммуникаций, электрических сетей и других объектов, надобность в которых миновала, очистке рекультивируемой территории от производственных отходов. При необходимости приобретается плодородный слой почвы, высаживаются саженцы; если рекультивированные земли передаются в сельскохозяйственное или лесохозяйственное использование, то принимаются меры по восстановлению их плодородия, вносятся необходимые удобрения.

Порядок проведения рекультивации земель определен постановлением Правительства РФ от 23 февраля 1994 г. N 140 "О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы"*(26) и Основными положениями о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы, утвержденными приказом Минприроды России и Роскомзема от 22 декабря 1995 г. Они определяют порядок: выдачи разрешений на проведение внутрихозяйственных работ, связанных с нарушением почвенного покрова; приемки и передачи рекультивированных земель, учета нарушенных земель, а также осуществления контроля за рекультивацией земель, особенности применения ответственности за невыполнение обязанностей по рекультивации.

Условия приведения нарушенных земель в состояние, пригодное для последующего использования, а также порядок снятия, хранения и дальнейшего применения плодородного слоя почвы устанавливаются органами, предоставляющими земельные участки в пользование и дающими разрешение на проведение работ, связанных с нарушением почвенного покрова, на основе проектов рекультивации, получивших положительное заключение государственной экологической экспертизы.

Деградированные и загрязненные токсичными отходами земли подлежат консервации. Консервация представляет временное исключение указанных земель из хозяйственного оборота для предотвращения развития и устранения процессов деградации почв, восстановления их плодородия и реабилитации загрязненных территорий.

Положение о порядке консервации земель с изъятием их из оборота утверждено постановлением Правительства РФ от 2 октября 2002 г. N 830*(27). Этим Положением определены:

- виды земель, консервация которых допускается;

- перечень лиц и государственных органов, по инициативе которых осуществляется консервация земель;

- порядок подготовки и содержание предложений о консервации земель;

- органы государственной власти и органы местного самоуправления, которые принимают решения о консервации земель в пределах своей компетенции;

- содержание проекта землеустройства, который составляется на основании принятого решения о консервации земель.

Земельные участки, в отношении которых принято решение об их консервации, изымаются из оборота, но сохраняются за собственниками (землевладельцами, землепользователями, арендаторами) этих земельных участков; в случаях, установленных законодательством, они могут быть переведены в земли запаса.

После завершения мероприятий по предотвращению деградации земель, восстановлению плодородия почв и загрязненных территорий уполномоченные органы на основании специальных обследований подготавливают предложения о дальнейшем использовании восстановленных земель и направляют их федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления, принявшим решение о консервации земель.

Статья 13 ЗК РФ регламентирует основные направления деятельности государства по стимулированию и осуществлению охраны земель.

Разработка федеральных, региональных и местных программ охраны земель является одним из таких направлений.

Так, Правительством РФ 20 февраля 2006 г. утверждена Федеральная целевая программа "Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006-2010 годы и на период до 2012 года", которой предусматривается направление средств федерального бюджета на строительство и реконструкцию мелиоративных и водохозяйственных объектов, субсидии на проведение агрохимических мероприятий, проведение мониторинга плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения, создание картографической основы систем земледелия и землеустройства.

Региональные программы аналогичного наименования приняты во многих субъектах Российской Федерации (например, Республике Хакасия, Читинской области). Законом Владимирской области от 4 мая 2008 г. N 60-ОЗ (ред. от 23.09.2008) утвержденаЦелевая программа "Воспроизводство плодородия почв Владимирской области на 2008-2012 годы".

Субъекты Российской Федерации оказывают сельскохозяйственным товаропроизводителям помощь в осуществлении мероприятий по охране и повышению плодородия земель. Например, постановлением Правительства Республики Башкортостан от 1 апреля 2008 N 99 утвержден порядок предоставления в 2008 г. субсидий из бюджета республики на повышение плодородия почв (на химическую обработку кормовых угодий (сенокосов и пастбищ) для дальнейшего использования под посевы сельскохозяйственных культур и агрохимическую мелиорацию почв).

На муниципальном уровне также принимаются соответствующие программы, устанавливаются льготы по плате за землю для лиц, осуществляющих мероприятия по улучшению состояния земель (например, решением Думы Тюменского муниципального района утверждены коэффициенты, применяемые для определения размера арендной платы за пользование земельными участками, находящимися в собственности Тюменского муниципального района, и земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена; при этом понижающий коэффициент установлен за земли, арендуемые физическими лицами, в отношении земельных участков, затапливаемых паводковыми или грунтовыми водами, для освоения которых необходимо проведение значительных объемов работ по улучшению земельного участка (работы по водопонижению и по отсыпке грунта, в связи с необходимостью осушения и подъема уровня земельного участка, а также работы по расчистке и рекультивации земли).

В целях охраны земель используются все предусмотренные земельным законодательством направления государственного регулирования:

1) мониторинг земель, который позволяет своевременно выявить изменение состояния земель, оценить эти изменения, разработать прогнозы и рекомендации по предупреждению и устранению негативных процессов.

По сельскохозяйственным землям в соответствии с утвержденными постановлением Правительства РФ от 1 марта 2001 г. N 154 Правилами государственного учета показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения производится сбор и обобщение информации, полученной при проведении почвенных, агрохимических, фитосанитарных и эколого-токсикологических обследований таких земель;

2) земельный контроль, осуществляемый в соответствии с утвержденным постановлением Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. N 689 Положением специально уполномоченными органами и их должностными лицами (подробнее о порядке осуществления такого контроля см. гл. 8).

Государственные инспекторы по использованию и охране земель проводят плановые и внеплановые проверки, обследуют земельные участки, дают предписания об устранении обнаруженных нарушений, составляют протоколы о нарушениях земельного законодательства и направляют их соответствующим должностным лицам для привлечения виновных лиц к ответственности;

3) землеустройство как комплекс мероприятий, в том числе по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны. Землеустройство проводится в обязательном порядке в случаях выявления нарушенных земель, а также земель, подверженных водной и ветровой эрозии, селям, подтоплению, заболачиванию, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, загрязнению отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражению и другим негативным воздействиям; проведения мероприятий по восстановлению и консервации земель, рекультивации нарушенных земель, защите земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий.

Более подробно указанные направления будут рассмотрены в последующих главах.