Правовой режим земель лесного фонда

Отдельную категорию земель составляют земли лесного фонда, к которым относятся: лесные земли (земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления, - вырубки, гари, редины, прогалины др.) и предназначенные для ведения лесного хозяйства нелесные земли (просеки, дороги, болота и др.).

Эти земли занимают более половины территории страны и составляют более 1104 млн. гектаров, что обусловливает их значение для экологии и выработки древесины, объясняет особенности правового режима их использования и охраны.

Использование и охрана земель лесного фонда и режим их охраны регулируются в ст. 101 и др. ЗК и ЛК от 4 декабря 2006 г. В них предусматриваются разграничение земельных и лесных отношений и многие связанные с ними земельные и природоохранные требования.

Современное понимание земель лесного фонда, леса и лесное законодательство сложились не сразу и имеют длительную историю развития. Странам с развитой рыночной экономикой не чуждо осуществление государственного управления землями лесного фонда, лесами, закрепление их за государством. В Европе не более половины лесных земель находится в частной собственности: доля общественных земель варьируется от 15 процентов в Исландии до 99 в Турции. В Канаде общественные леса составляют 94 процента, в США - 39 процентов.

При этом размежевание собственности и управления в федерациях следующее: в Канаде федерации принадлежит около 1/10, а провинциям - около 9/10 лесов, находящихся в собственности государства; в США на долю федеральных приходится 2/3 государственных лесов, а на долю штатов и местных общественных образований около 1/3 лесов.

Во многих странах идет приобретение государством, властями частновладельческих лесов, могущих иметь природоохранные, заповедные функции. На характере управления и форм собственности сказываются исторические (время освоения, завоевания), социальные, политические факторы, тенденции к объявлению важнейших природных ресурсов и всей окружающей среды общенациональным благом, предметом публичного регулирования.

В ЗК и ЛК устанавливаются современные основы охраны и использования земель лесного фонда, расположенных на них и на землях иных категорий лесов, обусловленные развитием общественных и экономических отношений в России в ХХI в.

Важным для уяснения категории земель лесного фонда, правовой охраны лесов и лесопользования является понятие леса, которое становится базовым, основным для земельного и лесного законодательства. В ЛК предусматривается, что использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляется исходя из понятия леса как об экологической системе или как о природном ресурсе.

С этим же тесно связана ст. 6 "Земли, на которых располагаются леса" ЛК, в которой предусматривается, что леса располагаются на землях лесного фонда и землях иных категорий, а использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются в соответствии с целевым назначением земель, на которых эти леса располагаются.

Подразделение земель на категории по целевому назначению земель, отнесение их к категориям, перевод их из одной категории в другую и определение земель лесного фонда предусматриваются в ЗК, в Федеральном законе "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую".

В ЛК осуществляется "привязка" лесов к землям, на которых они расположены, и в отличие от лесного законодательства предыдущих лет регулирование использования и охраны лесов осуществляется в зависимости от целевого назначения, использования и охраны этих земель, которые в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 1 ЗК рассматриваются как часть природы, природный ресурс и одновременно как недвижимое имущество, объект права собственности и иных прав на землю.

Весьма показательно и следующее решение законодателя (вытекающее из предыдущего теоретического подхода): границы земель, на которых располагаются леса, определяются в соответствии: 1) с земельным законодательством, 2) лесным законодательством, 3) законодательством о градостроительной деятельности.

Главным актом градостроительного законодательства является Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г.*(142)

Лесной участок - это земельный участок, границы которого определяются в соответствии с Федеральным законом от 18 июня 2001 г. "О землеустройстве" и постановлением Правительства РФ о порядке проведения лесоустройства.

Предлагаемое в ЛК понятие леса не противоречит в принципе давнему научному и правовому представлению о лесе как о единстве земли, лесной и другой растительности, животного мира и иных компонентов окружающей природной среды, имеющих важное экологическое, социальное и экономическое значение.

Лесное законодательство, участвующее в регулировании охраны и использовании земель лесного фонда, теоретически регулирует лесные отношения.

Согласно ст. 129 ГК природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о природных ресурсах. Имущественные отношения, связанные с оборотом лесных участков и лесных насаждений, регулируются гражданским законодательством, а также ЗК, если иное не установлено ЛК, другими федеральными законами.

Понимание леса как природного объекта подчеркивает его неразрывную не только биологическую, но и правовую связь с земельным участком, оборот которого должен регулироваться земельным и гражданским законодательством. Из вышесказанного следует обоснование права собственности на лесные участки и возможность предоставления их в пользование, что составляет концепцию использования и охраны земель лесного фонда.

Лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности, в составе земель иных категорий формы собственности определяются в соответствии с земельным законодательством. Однако формы собственности на лесные участки в составе земель различных категорий, указанных в ЗК, являются различными и определяются в главах ЗК, а также в федеральных законах об особо охраняемых природных территориях, о недрах, об образовании, об обороне, о мелиорации земель, вВК и других нормативных правовых актах РФ и субъектов РФ, регулирующих в соответствии с ЗК земельные отношения*(143).

До последнего времени право государственной федеральной собственности на леса было приоритетным, поддерживаемым судебной практикой. В пункте 2 постановления Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. по делу о проверке конституционностиЛесного кодекса Российской Федерации предусматривалось, что лесной фонд - ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества (в условиях возрастания глобального экологического значения лесов России и выполнения ею соответствующих международных обязательств), а также рационального использования этого природного ресурса в интересах РФ и ее субъектов - представляет собой публичное достояние многонационального народа России и как таковой является федеральной собственностью особо рода и имеет специальный правовой режим.

Большое внимание уделяется в земельном и лесном праве предоставлению гражданам, юридическим лицам лесных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в порядке, предусмотренном в ГК и в ЗК, если иное не предусматривается в ЛК, а также договорам аренды, арендной плате, аукционам по продаже права на заключение договора аренды лесного участка либо права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений.

Наряду с правом собственности предусматриваются право постоянного (бессрочного) пользования лесными участками, право ограниченного пользования чужими лесными участками (сервитут), право аренды лесных участков, а также право безвозмездного срочного пользования лесными участками по основаниям и в порядке, предусмотренным гражданским и земельным законодательством, если иное не предусмотрено в ЛК.

Основания и порядок возникновения и прекращения указанных прав на объекты гражданских прав (лесные участки) предусматриваются в гл. 17 "Право собственности и другие вещные права на землю", гл. 34 "Аренда", гл. 36 "Безвозмездное пользование" и других ГК.

В ЗК предусматриваются основания и порядок возникновения прав на землю, основания и порядок прекращения и ограничения прав на землю. В случае несовпадения требований общего - гражданского законодательства, регулирующего в соответствии с ч. 1 ст. 2 ГК имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, и требований специального - земельного, лесного законодательства, регулирующего отношения по использованию и охране земель, лесов как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, приоритет согласно общепризнанным принципам права должен отдаваться специальному, т.е. земельному, лесному законодательству.

Договор аренды является наиболее распространенным в мире способом осуществления права пользования землями лесного фонда и лесами. При сдаче земель лесного фонда и лесов в аренду ключевыми вопросами становятся: 1) порядок сдачи лесов в аренду; 2) сроки действия договоров аренды; 3) площади сдаваемых в аренду лесных участков; 4) учет экологии и интересов местного населения; 5) лесные платежи и лесной доход; 6) стимулы для повышения качества ведения лесного хозяйства; 7) контроль, аудит арендаторской деятельности; 8) возможность предупреждения и пресечения лесонарушений арендаторов, невыполнения ими условий договора.

Из прав на земли лесного фонда и на леса следует закрепление видов использования лесов как предпринимательской деятельности - заготовки древесины, пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных растений, заготовки живицы и сбора иных недревесных лесных ресурсов, ведения охотничьего хозяйства, создания лесных плантаций и их эксплуатации, использования лесов для переработки древесины и иных лесных ресурсов.

В то же время для собственных нужд допустимы заготовка гражданами древесины (отопления, возведения строений), заготовка и сбор гражданами недревесных лесных ресурсов для собственных нужд (бересты, мха, камыша, елок), любительской и спортивной охоты в соответствии с ЛК и ФЗ о животном мире, для сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных, пчеловодства.

Конституционное право каждого на благоприятную среду (ст. 42 Конституции РФ) предполагает права на пребывание в лесах, на заготовку и сбор пищевых и иных недревесных лесных ресурсов, лекарственных растений, на иные виды лесопользования.