Управление землями лесного фонда

Управление правовой охраной и использованием земель лесного фонда строится: 1) на разграничении лесных полномочий органов государственной власти РФ, субъектов РФ, органов местного самоуправления; 2) недопустимости сочетания функций земельного, лесного контроля и землепользования, лесопользования; 3) платы за лесопользование.

Управление землями лесного фонда строится на принципах, обладающих преимущественно теоретическим характером, но проявляющихся, учитываемых порой в судебной и арбитражной практике.

Первым принципом является разграничение полномочий по управлению землями лесного фонда. К ведению органов РФ, например, относятся установление перечня видов (пород) деревьев, кустарников, заготовка древесины которых не допускается; установление правил заготовки и сбора лекарственных растений; установление правил пожарной и санитарной безопасности в лесах и др., предусмотренные в ст. 81 ЛК.

К полномочиям органов субъектов РФ относятся, например, установление порядка заготовки гражданами пищевых лесных ресурсов (дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов), сбора лекарственных растений для собственных нужд и т. д. (ст. 82, 83 и 86ЛК).

К ведению органов местного самоуправления относится осуществление муниципального земельного и лесного контроля в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности и др. (ст. 84 и 98 ЛК).

Недопустимость использования лесов органами государственной власти и органами местного самоуправления как принцип правовой охраны лесов соответствует требованиям ст. 65 Федерального закона "Об охране окружающей среды", где запрещается совмещение функций государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) и функций хозяйственного использования природных ресурсов.

Несовместимость реализации функций государственного управления в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов с осуществлением рубок главного пользования и переработки полученной при этом древесины была признана одним из основных принципов в п. 3 постановления Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. N 1 по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации.

Как собственник, государство владеет, пользуется и распоряжается своим природным имуществом, как суверен, обладатель государственной власти - устанавливает правила земле-, лесо-, природопользования, придает природным и земельным платежам компенсационно-восстановительный, а не фискальный характер.

Государственным органам исполнительной власти принадлежат обширные полномочия в области охраны и использования лесов России, гарантирования прав собственности на него. Основными функциями Федерального агентства лесного хозяйства (созданного вместо ранее действовавшей Федеральной службы лесного хозяйства), находящегося с мая 2008 г. в ведении Министерства сельского хозяйства, например, являются:

обеспечение рационального использования земель лесного фонда, сохранения и усиления средообразующих, защитных, водоохранных, рекреационных и иных полезных природных свойств лесов; предоставление прав пользования участками лесного фонда; обеспечение проведения лесоустройства;

оказание государственных услуг, связанных с предоставлением информации о состоянии участков лесного фонда, организацией выбора участков лесного фонда для разрешенных видов лесопользования; государственный мониторинг лесов;

государственный учет лесного фонда, отнесение в установленном порядке лесов к категориям и группам лесов, к категориям защитности лесов, а также перевод лесов из одной категории лесов или из категории защитности лесов соответственно в другую категорию;

ведение государственного лесного кадастра; рассмотрение ходатайств о переводе лесных земель в нелесные и переводе земель лесного фонда в земли иных категорий и др.

Нынешнее состояние земель лесного фонда и лесов свидетельствует во многих случаях об их неустроенности, разрозненности земельного и лесного управления, неупорядоченности лесоустройства и лесовосстановления, нечеткости закрепления и формулирования права собственности на леса, неосуществлении собственником-государством своих полномочий по защите своего права собственности.

К функциям управления землями лесного фонда прямое отношение имеют имущественные отношения на землях лесного фонда. Рассмотрение проблем реализации права собственности на земли лесного фонда и прав лесопользования предполагает в первую очередь анализ имущественных способов обеспечения этого права. Логика регулирования лесных отношений и понимания леса как совокупности лесной растительности и земли отражаются на реализации прав собственности на них и на обеспечении иных имущественных отношений.

Действующее российское законодательство закрепило регулирование гражданским законодательством отношений в области использования древесины, технического и лекарственного сырья, а также иных лесных ресурсов, добытых в установленном порядке при пользовании лесным фондом; имущественных отношений, возникающих при использовании, охране, защите и воспроизводстве лесов, а также земель лесного фонда, если иное не предусмотрено в ЗК и ЛК.

К правам пользования лесными участками применяются положения гражданского и земельного законодательства РФ, если иное не установлено в ЛК. Таким образом, распространение имущественных отношений и правил на лесные отношения широко осуществлено в ЛК и ЗК.

Серьезной правовой проблемой является увязывание в единое целое леса и земли, превращение их в единую недвижимость, оборот которой регулируется гражданским законодательством. В нормах ЛК, в Земельном кодексе РФ (ст. 101 "Земли лесного фонда"), в других федеральных нормативных правовых актах предусматриваются единство леса и земли, на которой он расположен, необходимость их комплексной охраны, защиты, восстановления и использования.

Напомним, что гражданское законодательство относится согласно ст. 71 Конституции РФ к ведению Российской Федерации, а лесное законодательство согласно ч. 1 ст. 72 к совместному ведению РФ и субъектов РФ.

Применительно к лесу и защите прав на него предполагаются закрепление и развитие гражданско-правовых, имущественных отношений, предусмотренных Конституцией РФ, признаваемых и защищаемых равным образом прав частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности, которые могут распространяться (а могут и не распространяться) на леса и иные природные ресурсы.

Немаловажное значение приобретает практическая защита прав собственности на леса. Из многочисленных казуистических положений ЗК и ЛК, иных актов земельного и лесного законодательства следует, что лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности, а формы собственности на лесные участки в составе земель иных категорий, которые могут быть в частной, муниципальной и государственной собственности, определяются в соответствии с земельным законодательством.