Подцели первого уровня

Федеральные округа: Подцели второго уровня

Субъекты Федерации: Подцели третьего уровня

Муниципальные образования: Подцели высокого уровня

Из схемы видны расчленение целей, их уточнение, конкре­тизация по уровням управления. Причем целеполагание может быть как сверху вниз, так и наоборот. Для демократического го­сударства предпочтительнее последнее.

Цели. Функционшъныая структура. Государственная политика 111

Модель целеполагания первого типа — «сверху — вниз» — ха­рактеризует государственное целевое управление. Генеральную цель формулируют и задают высшие органы власти: Президент, Правительство, Федеральное Собрание.

Модель целеполагания второго типа — «снизу — вверх» — ха­рактеризует государственное управление по результатам, когда разработка цели начинается с муниципальных образований на основе социальных стандартов.

В целом принцип «древа целей» обеспечивает взаимосвязь множества целей разного содержания (экономических, соци­альных, политических, духовных), их согласованность для дос­тижения главной, стратегической цели.

Если генеральная цель общества определяется как создание высокого качества жизни для каждого человека, условий для его свободного развития, то у социальных подсистем более низкого уровня другой главной цели быть не может. Возможны разные методы, сроки, этапы ее достижения.

Общество как сложная социальная система и его генеральная цель:

поддержание целостности и создание условий

прогрессивного развития

Подсистема

Главная цель

Экономическая

Социальная Политическая

Духовная

Экономический рост, повышение производительно­сти труда, снижение издержек производства на осно­ве наукоемких технологий, достижение высокого ка­чества и надежности производства и услуг. Обеспечение высокого качества жизни людей. Средствами политического регулирования поддержа­ние сбалансированного и целостного развития обще­ства, обеспечение национальной безопасности. Развитие духовной сферы науки, культуры, образова­ния, творческого потенциала каждой личности

Формирование «древа целей» происходит по принципу «от общего к частному». На вершине находится главная цель. Она расчленяется на отдельные составляющие — те промежуточные Цели (цели — задачи, цели — средства), от реализации которых за­висит ее достижение. Промежуточные цели, в свою очередь,

112 Глава 5

подразделяются на более частные и т.д. Так достигается макси-мат ьная конкретизация государственной управленческой дея­тельности. Этот принцип, по существу, представляет общую стра­тегию процесса государственного и муниципального управления, возможность придания ему системного характера и образует конкретную систему зависимости, позволяющую определить место и роль каждой цели в процессе ее достижения, разграни­чить их по степени важности при существующих условиях ре­формирования общества.

В целом следует сказать, что в качестве определяющих, глав­ных целей общества, его отдельных подсистем всегда были и есть обеспечение высокого уровня и качества жизни людей, из­менение к лучшему их образа жизни, социального здоровья, ма­териального и духовного благосостояния, создание благоприят­ных условий жизнедеятельности в городе и на селе.

Постановка целей, выдвижение задач выражаются в опреде­ленном управленческом решении, а потому первую, исходную функцию управления называют «функция выработки и принятия управленческого решения».

Выработать и принять управленческое решение означает вы­работать и принять определенное постановление (письменное или устное), в котором перед объектом управления сформули­рована цель и поставлена задача. Зачастую в управленческом ре­шении дается общее направление работы по реализации цели, выполнению задач, предусматриваются обеспечение объекта управления необходимыми материалами, финансовыми и тру­довыми ресурсами, определяются лица, ответственные за вы­полнение решения. Решения принимаются соответствующим субъектом управления — органом, организацией или отдельным руководителем.

К функциям управленческой деятельности относятся также организация, регулирование (контроль сверху, контроль и учет, кадровое обеспечение). Это общие функции государственного управления и управленческой деятельности государственных органов.

Цели. Функциональныая структура. Государственная политика 113

В ходе эволюции человечество сформировало и соответству­ющие этим функциям организационные формы, специальные институты:

принятие решений — государь, диктатор, аристократия, хун­та, парламент;

организация — исполнительная власть, администрация;

регулирование — арбитраж, суды, репрессивные органы;

учет — статистические ведомства, социологические службы, аналитические центры.

В странах с развитым демократическим механизмом первые три института разведены как относительно самостоятельные ветви власти. Их независимость стала одним из основополагаю­щих принципов функционирования большинства реальных по­литических систем и закреплена в соответствующих конститу­циях.

И в разделении властей нетрудно обнаружить реализацию более общего принципа разделения функций государственного управления. Потребность в разделении властей прямо вытекает из различия их политических функций и ориентации на различ­ные критерии эффективности.

Законодательная власть служит прежде всего в качестве орга­на, артикулирующего и агрегирующего волю и интересы опреде­ленных социальных групп, формулирующего социально и идео­логически ориентированные цели. В демократическом обществе она соизмеряет свои действия с мнением избирателей, которое и является для нее основным критерием эффективности. Перед исполнительной властью стоит иная задача — обеспечить реали­зацию общественной воли. О ее эффективности судят по степе­ни достижения поставленной цели и оптимальности затрачен­ных для этого усилий и средств, социальной цене содеянного. Критерий эффективности правоохранительных органов — пра­вопорядок, соответствие закону, справедливость.

Востребуются и различные типы людей, исполняющих опре­деленные должности. Чтобы хорошо выполнять обязанности депутата, важно быть коммуникабельным, внушать доверие лю­дям, уметь проникнуться их интересами и отстаивать свою точ­ку зрения. В итоге депутат почти неизбежно оказывается идео­логически сориентированным, что находит организационное выражение в формировании в парламентах депутатских групп, фракций, блоков. Чиновник же должен прежде всего хорошо

114 Глава 5

знать свой участок работы и быть профессиональным управлен­цем. От судьи требуются знание законов и развитое чувство справедливости. Проявление идеологических пристрастий, формирование политических группировок в работе как админи­страции, так и правоохранительных органов, вряд ли уместно¹.

Особо следует сказать о функции учета и формирования аде­кватного представления о ситуации, необходимого при осущест­влении всех остальных функций управления. Вне правильного и своевременного учета решающих факторов управления, без зна­ния и понимания того, что происходит в обществе и в самих структурах власти, невозможны принятие грамотного решения, оптимальная организация его исполнения, эффективный конт­роль.

Главное, ради чего осуществляется учет, — выявление истин­ного положения дел и прогноз последствий управленческого ре­шения или действия. Критерий же истины — практика, которая подтверждает или опровергает выводы аналитиков. Отсюда же — требования к их профессиональной подготовке.

Так же, как в структурах исполнительной и судебной властей, здесь противопоказаны идеологические пристрастия и полити­ческая ангажированность. Более того, в отличие о государствен­ного чиновника трех перечисленных ветвей, аналитик-технолог в своей исследовательской деятельности должен быть свободен от пристрастия по отношению не только к партиям или отдельным личностям, но и к самому государству, к его решениям и законам. Иначе он будет искать не истину, а обоснование установленного порядка. Значит, лучше, чтобы аналитик чиновником не был.

Последнее обстоятельство упускает из виду значительная часть руководителей, привычно предпочитающая пользоваться услугами «лично преданных», «идейно близких» либо просто за­висимых консультантов. Заметно и стремление органов государ­ственного управления опереться на аналитическую поддержку собственных чиновников. Отсюда — неизбежные просчеты в оценке ситуации и прогнозировании событий.

Опыт западной демократии подсказывает, что больший эф­фект можно получить, используя независимые аналитические структуры. Речь идет о возрастании роли науки в государствен­ном и муниципальном управлении, выполняющей экспертные

¹ См.: Шабров О. Политическое управление. М., 1997. С. 134.

Цели. Функционеыьныая структура. Государственная политика 11 5

и аналитические функции, предлагающей варианты прогнозов, моделей, проектов, управленческих решений. Выбор того или иного варианта остается за субъектом управления.

Таким образом, если цели государственного и муниципаль­ного управления отвечают на вопрос, что делать, то функции — как делать, как строить управленческий цикл, управленческую деятельность. Однако подобной классификации функций уп­равления недостаточно. Нередко государственные и муници­пальные органы добросовестно выполняют названные функ­ции, а в жизни от всей управленческой суеты изменений не про­исходит.

Необходимо вычленение функций государственного управ­ления, которые раскрывают и характеризуют взаимосвязи госу­дарства как целостного субъекта управления. К ним относятся функции внутренние и внешние, общие и специфические.

Функции государственного управления и управленческие функции государственных органов (внешние и внутренние, об­щие и специфические) в совокупности и взаимодействии друг с другом образуют сложную, многоуровневую функциональную структуру государственного управления. Эта структура обеспе­чивает как управленческую взаимосвязь государства — субъекта управления и общественной системы, так и его внутреннюю сохранность и динамичность как управляющей системы. «Кар­касом», несущей конструкцией функциональной структуры го­сударственного управления выступают функции государствен­ного управления, вокруг которых и для которых формируются управленческие функции государственных органов. В итоге каждая функция государственного управления осуществляется посредством определенного комплекса управленческих функ­ций государственных органов, расчлененных в вертикальном и горизонтальном отношениях.

На характер и конфигурацию функциональной структуры го­сударственного управления влияют многие обстоятельства: уро­вень самоуправления управляемых объектов, развитость местно­го самоуправления, форма государственного устройства, форма правления, свойства самого государства — его демократизм, со­циальная направленность, правовое оформление и т.д. Поэтому существуют реальные трудности в поддержании в функциональ­ной структуре государственного управления рациональности и эффективности, с одной стороны, гибкости и адаптационное™

116 Глава 5

к изменяющимся целям — с другой. Особенно сложно обеспечи­вать рациональность и эффективность.

Необходимо, чтобы каждая функция государственного управления получила надлежащую реализацию посредством управленческих функций государственных органов, т.е. имела чет­кую и быструю вертикальную «проходимость» управляющих воздействий со стороны любых вышестоящих органов и особен­но Президента РФ. Причем речь идет о такой «проходимости», при которой бы управляющие воздействия, рожденные цент­ральными, федеральными государственными органами, не де­формировались при движении вниз, а надлежаще дифференци­ровались и конкретизировались. Отсюда актуальность вертикали исполнительной власти, правового регулирования, законности, профессиональной подготовки государственных служащих, их клятвы при поступлении на государственную службу и многих других моментов. Важное значение при «работе» с функцио­нальной структурой государственного управления имеет сис­темно-функциональный метод (подход), соблюдение правил и требований которого позволяет упорядочить познавательный, информационный, правовой и практический процессы в госу­дарственном и муниципальном управлении. Иначе происходит деформация системы и эффект управленческого воздействия снижается. Для этого необходимо:

организовывать и проводить научные исследования по раз­работке функциональных структур управления процессами жизнедеятельности общества на государственном, региональ­ном и муниципальном уровнях;

разрабатывать комплексные проекты организационной струк­туры, реализующей функции системного управления;

организовывать и проводить преобразования существующих организаций и учреждений, а также создавать отсутствующие, что позволяет реализовать весь комплекс функций системного го­сударственного и муниципального управления.

Организационной формой целеполагания являются комплекс­ные целевые программы и проекты, которые позволяют опреде-

Цели. Функциональныая структура. Государственная политика 117

лить иерархию целей с учетом имеющихся ресурсов, выделить приоритетные из них и направить их реализацию на достиже­ние генеральной цели. Все это находит выражение в государ­ственной политике, политическом курсе, который воплощает в жизнь система государственного и муниципального управле­ния.

Речь идет о главном механизме реализации стратегических целей. Как никогда раньше, актуальна современная доктрина обшественного развития, которая определяет стратегию управле­ния общественными переменами, обретает форму объединяю­щей идеологии, консолидирует общество.

Выработка доктрины общественного развития и механизма ее реализации требуют усиления внимания государства к науч­ным исследованиям прежде всего в области теории и практики управления, активного использования научных достижений в практической работе органов государственного управления. Сегодня следует признать, что управленческая наука все еще выключена из механизма нормального функционирования об­щества.

Одним словом, без современной доктрины общественного развития, из которой следует тот или иной политический курс, не может быть выверенной государственной политики. Эта мысль нашла отражение в недавнем Послании Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации (2004 г.).

Такая ситуация представляет большую опасность для целост­ности России и требует адекватного решения. Одно из них — оп­тимизация структур и механизмов федерального, регионального и муниципального управления. Именно управленческие рычаги (в ряду антикризисных) приобретают приоритетное значение. Управленческие инновации, современные технологии управле­ния в цивилизованном мире давно воспринимаются как основ­ной источник прогресса, особенно в периоды кризисов и обнов­ления общественных систем. Обычно выдвигаются различного рода смелые управленческие проекты, программы, социальные технологии возрождения и развития, в том числе и региональ­ные.

Острота накопившихся региональных проблем в России тре­бует, как в центре, так и на местах, принципиально нового под­хода (управленческого в том числе) к их решению, современной Управленческой концепции развития территорий. В ее основу,

118 Глава 5

на наш взгляд, следует положить общие принципы государ­ственной политики (программы, проекты) регионального воз­рождения, ее формирования и реализации в различных сферах общественной жизни (экономической, социальной, экологичес­кой, научно-технической, самоуправленческой, духовно-куль­турной и т.п.)- Направления политики (проекты, программы) должны быть подкреплены не только правовыми, но и финансо­во-экономическими, структурными, научно-техническими ры­чагами обеспечения.

Программы многообразны по характеру, целям, объему, вре­мени и другим признакам.

Общегосударственные — это программы достижения крупных общенациональных целей, которые зачастую охватывают все сферы общественной жизни (производственной, непроизвод­ственной, финансовой, налоговой, социальной, духовной, меж­дународной).

Функциональные программы являются многоотраслевыми. Они ориентированы на решение крупных проблем развития группы отраслей или на выполнение общенациональной задачи усиления ряда отраслей (развитие, например, топливно-энерге­тической базы, атомной энергетики, оборонного или строи­тельного комплекса и т.п.).

Региональные и муниципальные программы разрабатываются в целях преобразования и возрождения регионов и муниципаль­ных образований.

В комплексной программе должны содержаться ответы на вопросы:

Какова главная цель программы?

Кто, каким путем и в какие сроки будет ее реализовывать?

Какие ресурсы требуются для реализации программы и ка­ковы источники их поступлений?

Кто, где, когда и как именно будет использовать результаты реализованной комплексной программы?

Здесь важны сочетание общего, особенного и отдельного, а также баланс интересов: государственных, региональных, ведом­ственных, местных.

Общими чертами всех программ, независимо от их содержа­ния, объема и т.д., являются:

направленность на конечный государственный результат, под­чинение всех мероприятий и действий, осуществляемых в рам-

Цели. Функциональные^ структура. Государственная политика 119

ках программы, конечной цели (социальной, хозяйственной, политической, научно-технической и т.д.);

наличие в программе системы показателей, которые носят не только количественный, но и качественный характер, пос­кольку далеко не все запрограммированные социальные цели и конечные результаты могут быть выражены количественно, поддаются стоимостной оценке;

объединение в определенных организационных рамках под общим руководством и управлением всех организаций, исполни­телей, независимо от их ведомственной и территориальной при­надлежности от самого начала до окончания работ;

четкое распределение прав, обязанностей и ответственности между всеми организациями, исполнителями; ориентация ис­полнителей и особенно руководителей всех уровней на резуль­таты, конечный и промежуточные, являющиеся средством, эта­пом, звеном в достижении конечной цели;

строгая и четкая координация и увязка функций организаций, звеньев как различных уровней (по вертикати), так и одного уровня (по горизонтали);

гибкая система управления, максимально отвечающая осо­бенностям программы и приближенная к исполнителям.

Еще одна особенность программ, быть может, не всех, но на­роднохозяйственных, общегосударственных обязательно — их межотраслевой, межведомственный характер, позволяющий пре­одолеть местничество, ведомственность. Преодоление ведом­ственности — дело сложное и длительное. Здесь важно прежде всего выработать рациональные формы взаимосвязей, а также систему ограничителей, не позволяющих отрасли обосабли­ваться или разрастаться без меры. Один из эффективных огра­ничителей — территориальные проекты и программы, в основе которых лежат отработка горизонтальных связей, учет интере­сов как административных единиц (областей, городов и т.д.), так и различных отраслей, имеющих объекты на данной терри­тории.

Программно-целевой подход выражает диалектическое един­ство компонентов социальной системы, подчиненность, согла­сованность частей с целым.

Один из вариантов программно-целевого подхода — мульти­пликационный (умножающий, увеличивающий) подход к управ­лению. Суть его состоит в том, что эффект, полученный в ре-

120 Глава 5

зультате одного нововведения в технике и технологии, производ­стве, управлении и т.д., в силу системности общества, производ­ства при соответствующей организационной работе вызывает цепную реакцию и, распространяясь по всей системе, увеличи­вает ее продуктивность. Мультипликационный эффект являет­ся системным, интегральным, превышающим действие ново­введения в какой-либо одной части. Этот подход применим не только в производстве, но и социальной жизни, культуре, госу­дарственном устройстве и управлении. Особенно велика роль в этом местного самоуправления.

Программно-целевой подход историчен, конкретен. Приня­тию программы предшествует длительная и сложная подготовка.

На подготовительной стадии осуществляется выбор общест­венной проблемы, решаемой программой, очерчиваются воз­можные границы, масштабы проблемы. В результате в органы управления представляется проблемная записка, на основе ко­торой принимается решение о предварительной разработке программы.

На предварительной стадии глубоко анализируется состояние дел, подготавливается техническое задание по разработке про­граммы. Здесь точно очерчивается общественная потребность, удовлетворить которую обычными методами, без программы, невозможно; определяется главная цель и совокупность круп­ных подцелей, устанавливаются целевые нормативы и варианты укрупненных мероприятий по достижению целей, потребные ресурсы, ориентировочные сроки и ответственные исполните­ли. На этой стадии осуществляются прогнозные расчеты — це­левые и эстраполяционные, определяются границы и структура программы, составляется программа работ по организации раз­работки и реализации программы, обсуждается возможная сис­тема управления программой.

После предварительной работы разрабатывается целевая программа.

Разработка программы ведется поэтапно.

На первом этапе, как правило, осуществляется целевая раз­работка (структуризация исходной цели, построение «древа це­лей»). В результате получается конфигурация комплекса функ­ционально выраженных подцелей программы с оценками отно­сительной важности каждой подцели и количественно выра­женными целевыми нормативами, разрабатываются варианты

Цели. Функциона.1ьныия структура. Государственная политика 121

комплексов объективно выраженных целей; при этом цели оформляются в виде функционально и объективно выраженных потребностей, которые удовлетворяются в случае достижения основной цели.

Технология разработки комплексных программ включает:

определение цели;

определение возможных альтернатив;

выделение ресурсов, необходимых для достижения цели;

проектирование и создание системы управления и организа­ции комплекса;

создание механизма функционирования и управления комп­лексом.

Программно-целевое государственное управление содержит стадии:

познавательную, информационную — изучение ситуации, нас­тоящего и будущего состояния системы, выявление проблем, ресурсов и перспектив (это предцелевая стадия);

целевую — формулирование главной цели, ее расчленение на подцели, строительство «древа целей»;

практически-стратегическую — выработка стратегии реализа­ции цели, разработка и описание мероприятий, средств и путей достижения цели;

организационную — создание системы как совокупности ор­ганизаций, необходимых для достижения цели, реализация программы, формирование органа управления, подбор кадров, обучение;

реализационно-практическую — осуществление программы, организация дела;

результирующую — подведение итогов.

Ответственной и трудной задачей является сравнение альтер­натив и выбор наилучшего варианта. В решение этой задачи при условии полной или частичной сравнимости альтернатив разли­чают два подхода. Первый — сравнение по конечным результа­там. Этот подход внешне заманчив, но практически трудно реа­лизуем. Второй — сравнение на базе ресурсов. Ресурсный подход Достаточно рационален и часто используется на практике.

При выборе альтернатив в условиях большой неопределен­ности во избежание ошибок иногда идут параллельными путя­ми к достижению одной цели. Правда, это дорогостоящее дело. Однако бывают программы, предусматривающие достижение

122 Глава 5

целей настолько важных для общества (скажем, оборонные программы), что последнее вынуждено идти на дополнитель­ные затраты.

Поиск альтернатив, их оценка и выбор — область управления, творческой работы руководителя. Системный подход, в том числе и такие его формы, как комплексная целевая программа, создает широкие возможности для применения математических методов и электронно-вычислительной техники. В то же время нельзя недооценивать формальные методы и средства.

Целевую программу можно представить в виде системы мат­риц, по горизонтали которых располагаются исполнительские организации, а по вертикали — поставленная цель или этапы ее достижения. На основе теории матричного исчисления можно анализировать и синтезировать состояние дел, принимать раци­ональные решения относительно сроков и ресурсов (трудовых, материальных, финансовых, интеллектуальных, администра­тивных и др.).

Разрабатываются директивный (на весь срок реализации программы) и календарные (по видам отдельных работ и срокам их выполнения) сетевые графики. В календарных графиках программа в целом и ее крупные блоки, выделенные в матри­цах, расчленяются на частичные мероприятия и операции, ко­торые осуществляются исполнительскими группами и отдель­ными исполнителями пооперационным планам. Результаты ре­ализации сетевых графиков на основе теории графиков и сетей могут быть обработаны на ЭВМ с точки зрения опять-таки сро­ков и расходов. Эти результаты регулярно сообщаются выше­стоящим органам, руководству программы и исполнительским организациям, которые в случае необходимости корригируют процесс реализации программы.

Сегодня программно-целевой метод управления распростра­нен во всем мире и во многом стал определяющим среди других методов. В нем объединяются различные функции управления: информационная, познавательная, прогностическая, стратеги­ческая и др. Все они получают организационное и финансовое обеспечение.

Взаимосвязь цели, средства и результатов определяет вектор направленности государственного и муниципального управле­ния:

Цели. Функциональныая структура. Государственная политика 123

А. Управление по целям (целевое)

Стратегическая цель

государственного