И местные органы

1. Понятие организационной структуры государственного и муниципального управления. Разделение власти по горизонтали

и вертикали и организация управления.

2. Системообразующие элементы организационной структуры государственного и муниципального управления. Система органов,

подсистема и звенья управления.

3. Вертикальные и горизонтальные взаимосвязи государственных и муниципальных органов. Правовые и организационные характеристики

органов управления

Организационная структура государственного и муниципаль­ного управления — это явление, обусловленное общественно-по­литической природой, социально-функциональной ролью, целя­ми и содержанием государственного управления и местного са­моуправления в обществе. Она заключает в себе определенный состав, организацию и устойчивую взаимосвязь человеческих ресурсов, технических и других средств, выделяемых и затрачи­ваемых обществом на формирование и реализацию управляю­щих воздействий и поддержание жизнедеятельности самого субъекта управления.

Многогранность функций государства, разнообразие его связей с обществом определяют разнонаправленность и разно­характерность организации различных государственных орга­нов и органов местного самоуправления, их подразделений и служащих, разную меру и разные способы их участия в форми­ровании и реализации государственно-управляющих воздей­ствий.

В условиях демократии организационная структура государ­ственного и муниципального управления призвана обеспечи-

126 Глава 6

вать действительность того, что народ является носителем суве­ренитета и единственным источником власти. При конституцион­ном разделении власти по горизонтали — на законодательную, исполнительную и судебную, по вертикали — на федеральную, субъектов Федерации и местного самоуправления, организаци­онная структура вовлекает в управленческие процессы разнооб­разные государственные и муниципальные органы и компонен­ты общественной системы.

Поэтому для организационной структуры определяющим яв­ляется превращение управленческого аппарата в рациональную, динамичную и эффективно функционирующую систему, исполь­зующую современные научные разработки, творческий поиск оптимальных управленческих решений, привлекающую квали­фицированных специалистов по различным областям управле­ния, учитывающую в своей работе общественные потребности.

Создание наиболее эффективной организационной структу­ры государственного и муниципального управления является актуальной проблемой на современном этапе развития Рос­сийской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления.

В соответствии с этим и сформулированы следующие прин­ципы формирования организационных структур.

Принцип целевой ориентации. Развитие любого органа управ­ления, как и его возникновение, базируется на определенных целях деятельности. Умение грамотно определять и устанавли­вать цели развития — наиболее важный и значимый элемент уп­равления. Первичное определение целей и задач органа проис­ходит при его формировании, исходя из его компетенции и сфер ответственности перед государством и населением.

Принцип горизонтального разделения функций. Функции ор­ганов государственного управления и местного самоуправления различны. По горизонтали функции разграничиваются между органами и должностными лицами одного уровня. Спектр воз­можного разделения функций достаточно широк. Так, традици­онная для нашей страны схема разграничения функций предус­матривает деление их на представительные, исполнительные и судебные.

Не менее важно разграничение функций во внутренней струк­туре самих органов управления.

Структурные подразделения, деятельность которых охваты­вает весь комплекс вопросов, отнесенных к ведению государ-

Организационная структура государственного и муниципального управления 127

ства и муниципальных образований, можно определить как структурные подразделения общей компетенции. Прежде всего к ним следует отнести подразделения, осуществляющие функ­ции финансового и экономического планирования, а также раз­личные аналитические и контрольные структурные подразделе­ния.

Другая группа подразделений построена по отраслевому принципу. К их ведению относятся вопросы, связанные с конк­ретными отраслями хозяйства и управления. Их можно опреде­лить как отраслевые структурные подразделения.

Принцип вертикального разделения функций означает, что кроме горизонтальных отношений между структурами управле­ния существует система вертикального взаимодействия.

Принцип комплексности важен при построении структуры и требует исходить прежде всего из целостности, единства той или иной функции. Особенно это важно в том случае, когда ис­полнение функции разнесено по разным структурам или в ходе исполнения данной функции использованы многие струк­туры.

При выборе модели построения организационной структуры учитываются большое число условий, факторов, элементов, включаемых в организацию, и преследуются много управлен­ческих целей. От избранной и созданной модели организацион­ной структуры зависят рациональность и эффективность госу­дарственного и муниципального управления.

В организационных структурах государственного и муници­пального управления используются несколько организацион­ных оснований, формирующих соответствующие типы струк­тур.

В линейной структуре преобладает вертикальная, однона­правленная подчиненность органов, образующая в завершен­ном виде строгую иерархическую пирамиду.

Функциональная структура предполагает создание органов, специально приспособленных к ведению конкретных функций Управления. Это позволяет под каждую из реализуемых функ­ций управления подобрать высокопрофессиональный аппарат специалистов. При этом возникает трудно решаемая проблема межфункциональной координации.

Линейно-функциональная структура обеспечивает соедине­ние достоинств предыдущих исходных структур и способствует

128 Глава 6

формированию органов, принимающих управленческие реше­ния и проводящих их в жизнь, и органов, обеспечивающих их информацией консультативного, статистического, планирую­щего, координационного характера, что повышает эффектив­ность управления.

При дивизиональных структурах деление органов государ­ственного и муниципального управления происходит по видам услуг, группам клиентов или географическим регионам.

В последнее время большое значение придается созданию новых организационных структур на программно-целевом осно­вании, в соответствии с которым в основу организационной структуры закладываются цель и комплексная программа. Это способствует интеграции интеллектуальных, природных, про­изводственных, информационных и иных ресурсов.

Существуют и такие виды структур: проектная структура -временная структура, создаваемая из самых квалифицирован­ных сотрудников для решения конкретной задачи; матричная структура, предполагающая, что сотрудники, подчиняясь руко­водителям проектов, продолжают выполнять указания руково­дителей функциональных отделов, в которых они работают по­стоянно.

Важной стороной деятельности государственного и муници­пального управления является замена закрытых, слабо связан­ных с внешней средой, структур открытыми, более гибкими, подвижными, активно взаимодействующими со структурами гражданского общества, населением, учитывающими требова­ния, предъявляемые социальными институтами к государству. Речь идет о наполнении традиционных функций новым содер­жанием, об усилении самоуправленческих направлений в дея­тельности органов государственной и муниципальной власти.

В качестве системообразующего элемента организационной структуры государственного и муниципального управления выступает орган, связанный с формированием и реализацией управляющих воздействий, причем, как в целом, в единстве их составных проявлений, так и по отдельным проявлениям: целе-полагание, организация и регулирование.

Орган государства, орган государственной власти (слова — си­нонимы), орган местного самоуправления представляют собой единичную структуру власти, формально созданную для осуще­ствления закрепленных за ней целей и функций.

Организационная структура государственного и муниципального управления 129

В государстве органы законодательной и исполнительной власти в совокупности представляют собой наиболее объемную и сложную часть аппарата управления, сосредоточивающую в себе практически всю управленческую информацию и важней­шие средства государственного принуждения. Такое их положе­ние объективно обусловлено тем, что эти органы призваны ока­зывать управляющие воздействия на общественные процессы, сознание, поведение и деятельность людей.

В частности, исполнительная власть должна иметь вертикаль, обеспечивающую прохождение, дифференциацию и конкрети­зацию управленческой информации, особенно директивной, обязательной, начиная с принятой на самой верхней точке влас­ти, по всей иерархии исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, доведение ее до ис­полнителя и подчинение его поведения соответствующим тре­бованиям (нормам).

Разделение власти государства на законодательную, исполни­тельную и судебную, из которых каждая ветвь имеет свои органи­зационные структуры, не означает, что представительные органы государственной власти и органы местного самоуправления сов­сем не участвуют в государственном управлении и не влияют на органы исполнительной власти. Их взаимозависимость проявля­ется через механизмы сдержек и противовесов. Представитель­ные органы во многом направляют деятельность исполнитель­ных органов посредством бюджета, а также финансового, кре­дитного, налогового и иного регулирования. Принимая законы или иные нормативные правовые акты, представительные орга­ны формируют правовые основы общественной жизни и созда­ют нормативную базу для деятельности органов исполнитель­ной власти.

То же относится и к судебной системе, поскольку суды могут в порядке обжалования приостанавливать или отменять управ­ленческие решения, а по обращениям граждан — выносить свои акты, отличающиеся или даже противоречащие управленчес­ким решениям. Право надзора за законностью управленческих решений закреплено за прокуратурой. В правовом государстве, как следует из Конституции РФ, весьма обширен объем судеб­ной защиты и высок авторитет управленческих актов судов.

Итак, под организационной структурой государственного и муниципального управления, действующей в соответствии с

130 Глава 6

разделением власти и по горизонтали, и по вертикали, следует понимать не только совокупность органов исполнительной власти, традиционно занимающихся исключительно управле­нием, но и систему всех государственно организационных свя­зей, влияющих на управление в целом.

Эта структура охватывает управление различными проявле­ниями, отношениями, зависимостями практически всех орга­нов государственной власти и местного самоуправления, кото­рые в той или другой степени соучаствуют в формировании и реализации государственных и муниципальных управляющих воздействий.

Как построить организационную структуру государственного и муниципального управления? Прежде всего необходимо опре­делить и развивать системообразующие ее элементы. Также сле­дует учитывать внешние условия и факторы, находящиеся как бы вне государственного и муниципального управления. Особое значение принадлежит комплексу объективных условий.

Субъект управления (аппарат) не должен воспроизводить в себе все элементы и взаимосвязи системы управляемые объек­тов. Достаточно выделить актуальные управляемые объекты и обеспечить воздействие на их управляющие параметры. Если это сделано и государство берет на себя функции управления те­ми или иными общественными процессами, то оно в организа-. ционной структуре своего управления обязано предусмотреть необходимые взаимосвязи с данными процессами.

Традиционно по объектному основанию в организационной структуре государственного и муниципального управления раз­личают «блоки» органов, занятых: а) экономическими процес­сами и прежде всего рыночными отношениями; б) социально-культурным развитием; в) административно-политическими процессами. В этом аспекте все зависит от структуры управлен­ческих потребностей управляемых объектов, человеческих ре­сурсов жизнеобеспечения, информационного обеспечения го­сударственного и муниципального управления, демократизма государственного и муниципального управления.

Организационная структура государственного и муниципального управления 131

Не менее важное значение имеет комплекс взаимосвязанных элементов, к которым относят: цели, задачи и их реализацию; мотивацию, информационные потоки, контроль, поощрение и наказание, имеющие решающее значение для обеспечения вы­полнения целей организации. Единая организационная система выступает как внутренняя согласованность между всеми эле­ментами организации управления.

Для совершенствования организационной структуры управ­ления и для контроля за эффективностью производимых ре­форм, модернизаций и иных перемен используются различные методы: экспертный (оценка и заключение специалистов); сравнений и аналогий (в том числе с органами аналогичного профиля в зарубежных странах, а также с частными, негосудар­ственными учреждениями, более эффективно работающими); организационного моделирования.

Нарастает потребность в мобильных интеллектуальных орга­низациях, деятельность которых соответствует прогрессивным изменениям в самом характере работ, происшедшим за послед­ние десятилетия.

Под системой государственных и муниципальных органов, реа­лизующих управленческие функции, понимается совокупность ее федеральных, региональных (в том числе субъектов Федера­ции) и местных органов власти. Органы местного самоуправле­ния не относятся к органам государственной власти, но состав­ляют один из элементов государственного устройства, обладают властными полномочиями, которые не носят государственного характера и, в отличие от государственно-властных полномо­чий, не осуществляются от имени Российской Федерации.

Существующая между органами государственной власти тес­ная организационно-правовая взаимосвязь характеризуется тем, что одни органы избираются или формируются другими органа­ми. Одни из них руководят другими, последние подотчетны и ответственны, подконтрольны и подчинены первым. Органы государственной власти и органы местного самоуправления по многим вопросам находятся в координационных отношениях.

Отдельные составные части (совокупности органов) систе­мы государственных и муниципальных органов, реализующих Управленческие функции, сами образуют свои системы органов, являясь тем самым подсистемами (государственных органов и муниципатьных органов) этой единой системы.

132 Глава 6

В соответствии с ч. 1 ст. 77 Конституции РФ система органов государственной власти субъектов Федерации: республик, кра­ев, областей, городов федерального значения, автономной об­ласти, автономных округов создается ими самостоятельно, но в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, закрепленными в Федераль­ном законе РФ от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих прин­ципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с последующими изменениями и до­полнениями).

Систему органов местного государственного управления составляют государственные органы, организованные по терри­ториальному или функционально-отраслевому признакам, осу­ществляющие управленческую деятельность посредством структурных подразделений в административных границах конкретной территории. К ним относятся территориальные орга­ны юстиции, внутренних дел, финансовые, сельского хозяйства, архитектуры и градостроительства, по управлению государствен­ным имуществом, по промышленности, торговле, земельным ре­сурсам и землеустройству, транспорту и связи, образованию, здравоохранению, культуре и др.

Административно-территориальное устройство, географи­ческие и климатические условия, национальные особенности жителей также оказывают влияние на распределение управлен­ческих функций между органами, которые могут быть как са­мостоятельными юридическими лицами, так и подчиненными структурными подразделениями вышестоящего органа управле­ния.

Под структурой государственного или муниципального орга­на понимаются его внутреннее устройство, порядок расположе­ния его звеньев, подразделений, их соотношение, подчиненные выполняемым функциям, объему полномочий и компетенции, исходящим из обшей компетенции и предмета ведения данного органа. Организационная структура органа может быть простой (прокуратура района, отдел жилищно-коммунального хозяй­ства) или сложной (двухуровневая структура парламента). Чем выше положение органа в вертикальной иерархии, тем, как пра­вило, сложнее его структура. Она находит свое отражение в

Организационная структура государственного и муниципального управления 133

штатном расписании, где детализируются полное наименова­ние структурных подразделений, учрежденных должностей с их классификацией и предусмотренным обеспечением. В состав каждого органа входят лица, являющиеся непосредственными носителями и исполнителями властных полномочий, а также лица, обеспечивающие исполнение полномочий таких лиц и полномочий собственно органов.

При создании (преобразовании) органа необходимо видеть его положение в организационной структуре государственного и муниципального управления и руководствоваться существую­щими классификациями органов, особенно тех, которые реали­зуют функции исполнительной власти.

В научной литературе указывается несколько критериев, на основе которых может проводиться классификация государ­ственных органов:

территориальный масштаб компетенции, исходя из которого органы делятся на федеральные (центральные), субъектов Фе­дерации, их местные органы, а также на органы местного само­управления;

соподчиненность органов между собой, вследствие чего сре­ди них различают вышестоящие и нижестоящие;

порядок образования органов, по которому они подразделя­ются на образуемые (вышестоящим органом в рамках его ком­петенции) и избираемые (либо населением, либо представи­тельным органом);

характер и содержание компетенции, что ведет к разделению на органы общей, отраслевой и межотраслевой (функциональ­ной) компетенции;

порядок разрешения вопросов компетенции, служащей ос­нованием для выделения органов коллегиального управления и органов единоличного управления.

По источнику финансирования иногда различают органы бюджетные и экономически самостоятельные (за счет отчисле­ний от управляемых объектов). Представляется, что органы го­сударственного управления (в широком смысле), связанные с властью, должны быть только бюджетными, хотя и сохранять определенную стимулирующую зависимость, обусловленную качеством управления.

Орган исполнительной власти выступает как организация, которая, являясь частью аппарата управления, имеет свою

134 Г.шва 6

структуру, территориальный масштаб деятельности, компетен­цию, образуется в порядке, установленном нормативным пра­вовым актом, использует определенные полномочия, формы, методы работы, и призвана в порядке исполнительной и распо­рядительной деятельности осуществлять управление соответ­ствующими отношениями в экономической, социально-куль­турной и административно-политической сферах жизнедеятель­ности населения.

Признаки, перечисленные в данном определении, позволя­ют выразить сущность органов исполнительной власти как под­системы органов государства, реализующих управленческие функции, и отличить их от других подсистем — представитель­ных, законодательных, судебных органов.

Каждый орган исполнительной власти имеет внутреннюю структуру, территориальный масштаб деятельности и компетен­цию. Внутренняя структура органа исполнительной власти включает в себя руководителя и его заместителей, коллегиаль­ный орган управления и работников аппарата (структурные и другие подразделения). Руководитель устанавливает полномо­чия своих заместителей и распределяет обязанности между ни­ми, утверждает структуру, положения о структурных подразделе­ниях и штатное расписание аппарата в пределах установленной численности работников и фонда оплаты труда.

Коллегиальный орган (коллегия, совет) оказывает сущест­венное влияние на деятельность органа исполнительной власти. Коллегии создаются во всех министерствах, ведомствах, других органах управления. Коллегия рассматривает основные вопро­сы деятельности органа исполнительной власти. Ее решения проводятся в жизнь, как правило, приказами руководителя. Ре­шения эти носят рекомендательный характер, но, будучи объяв­ленными актами руководителя органа (например, указом Пре­зидента решение Совета безопасности), императивны.

Территориальный масштаб деятельности органа исполни­тельной власти связан с федеративным устройством Российской Федерации и означает пределы территории, на которую распро­страняется действие его актов управления.

Административная правоспособность и дееспособность ор­ганов исполнительной власти возникает одновременно с их об­разованием и определением компетенции, а прекращается в связи с их упразднением. Компетенция органов исполнитель-

Организационная структура государственного и муниципального управления 135

ной власти Федерации и ее субъектов по реализации их целей, задач, функций, полномочий и ответственности находит свое выражение и закрепление в соответствующих законах, указах, постановлениях, положениях и других нормативных актах.

Органы исполнительной власти специально созданы для то­го, чтобы осуществлять подзаконную организационно-управ­ленческую, исполнительно-распорядительную деятельность. Это вытекает из принципа разделения власти.

Организация и деятельность органов исполнительной власти характеризуются рядом принципов, представляющих собой об­щие положения, основополагающие требования, важнейшие из которых закреплены в Конституции РФ. Это принципы: верхо­венства закона (ст. 4, 15); народовластия (ст. 3); разделения и вза­имосдерживания властей (ст. 10 и 11); законности (ст. 15); глас­ности (ст. 15); приоритета и гарантированности прав личности; федеративного устройства государства (ст. 5); централизации; плановости в деятельности органов исполнительной власти.

К принципам организации и деятельности органов исполни­тельной власти можно отнести и некоторые другие принципы, в частности, научности, учета национальных особенностей, объ­ектов государственно-управленческой деятельности, сочетания коллегиальности с единоначалием, межотраслевых, отраслевых и территориальных начал в управлении.

С учетом территориального масштаба деятельности органы ис­полнительной власти могут быть разных уровней: федерального, субъектов Федерации — республик, краев, областей, городов фе­дерального значения (Москва, Санкт-Петербург), автономной области и автономных округов, муниципального управления. Территориальный признак обусловлен федеративным государ­ственным устройством и административно-территориальным делением Российской Федерации. На всю территорию России свою деятельность распространяют: Правительство РФ, феде­ральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства¹ и иные федеральные органы исполнительной власти, которые могут возникнуть в будущем. Органы исполнительной власти субъектов Федерации осуществляют свою деятельность

См.: Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре фе­деральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства Рос­сийской Федерации. 2004. №11. Ст. 945.

136 Глава 6

соответственно в пределах своей территории, т.е. части террито­рии России.

Создание федеральных органов исполнительной власти, их реорганизация и ликвидация осуществляются Президентом РФ, по предложению Председателя Правительства РФ и в иных слу­чаях, предусмотренных федеральным законодательством.

Организационно-правовыми формами органов исполни­тельной власти в субъектах Федерации могут быть: правитель­ства (советы министров, мэрии, администрации); министерства; комитеты; департаменты; главные управления, управления, от­делы и иные органы.

В зависимости от объема и характера компетенции органы исполнительной власти подразделяются на: а) органы общей компетенции, осуществляющие руководство на подведомствен­ной территории всеми или подавляющим большинством отрас­лей управления и сфер деятельности (президентуры, правитель­ства, главы администраций, губернаторы субъектов Федерации); б) органы отраслевой компетенции, на которые возложено руко­водство отдельными отраслями управления или сферами дея­тельности (министерство, структурное подразделение админист­рации); в) органы межотраслевой компетенции, которые ведают специальными вопросами управления, имеющими межотрасле­вое значение (государственный комитет, федеральная комиссия, аналогичные органы субъектов Федерации).

Конечно, деление всех форм управления по любым основани­ям условно, так как они тесно взаимосвязаны, переплетены меж­ду собой. Но эти формы различаются по своему юридическому значению. Эффективность управленческой деятельности в нема­лой степени зависит от умелого сочетания форм управления.

Правовые основы реализации исполнительной власти за­креплены в Конституции РФ, Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Рос­сийской Федерации», федеральных законах от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъ­ектов Российской Федерации» и от 6 октября 1999 г. № 183-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (предста­вительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с последующими измене-

Организационная структура государственного и муниципального управления 137

ниями и дополнениями), ряде указов Президента и постановле­ний Правительства РФ, а также в конституциях (уставах) и зако­нах субъектов Федерации. Практическая реализация требова­ний этих нормативных правовых актов составляет наиболее объемную часть работы органов власти.

В законодательстве (и прежде всего в названных норматив­ных правовых актах) для раскрытия сущности организации го­сударственного управления используются термины «система» и «структура» органов власти.

Так, в целях формирования эффективной системы и структу­ры федеральных органов исполнительной власти, в соответ­ствии со ст. 112 Конституции РФ и Федеральным конституци­онным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правитель­стве Российской Федерации» Президент РФ постановил:

«1. Установить, что в систему федеральных органов исполни­тельной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства».

Под структурой федеральных органов исполнительной влас­ти, как это следует из Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполни­тельной власти», понимаются их состав и деление по основным функциям, направлениям деятельности и организационно-пра­вовым формам (федеральных министерств, федеральных служб, федеральных агентств и т.д.). Примерная структура органов крае­вой, областной администрации определена постановлением Правительства РФ от 27 мая 1993 г.

При определении структуры федеральных и региональных субъектов управления важно обеспечить их правильный (опти­мальный) выбор, четкое взаимодействие, чтобы исключить в системе управления работу на «холостом» ходу, параллелизм и дублирование в осуществлении одних и тех же функций.

Система органов исполнительной власти субъектов Федера­ции устанавливается ими самостоятельно, но с учетом принято­го деления федеральных органов исполнительной власти на блоки (подсистемы) и внутриблочные комплексы. Это — одно из условий обеспечения теснейшего взаимодействия федераль­ных и региональных исполнительных органов.

Эффективность управления в любой сфере и на любом уров­не зависит, конечно, от соответствия управленческих структур заданным функциям. Поэтому прежде чем создавать управлен-

138 Глава 6

ческие структуры, определяются их функции и имеющиеся ре­сурсы. Затем под эти функции создается структура управления и осуществляется их персональное, кадровое наполнение. Аппа­рат управления и механизм его функционирования должны в полной мере соответствовать избранной экономической моде­ли, социально-культурным и политическим интересам граждан, государственных и негосударственных организаций.

В Конституции РФ (ст. 71—73) содержатся указания, по ка­ким направлениям и вопросам осуществляется деятельность федеральных органов исполнительной власти, по каким они функционируют совместно с аналогичными органами субъекта Федерации, а также какова компетенция субъектов управления.

Для различных подсистем и звеньев государственного управ­ления и местного самоуправления вертикальное и горизонталь­ное подчинение неравнозначны. Такие специфические структу­ры, как управление внутренних дел, территориальные органы налоговой службы и некоторые другие, имеют федеральное под­чинение. Частично вопрос двойного подчинения находит свое разрешение в договорах о разграничении предметов ведения и полномочий, которые по конституции могут заключать между собой федеральные органы исполнительной власти и субъектов Федерации. Однако в целом вопросы двойного подчинения звеньев и систем управления не отрегулированы ни в законода­тельстве, ни в науке.

Как известно, Президент РФ Указом от 13 мая 2000 г. создал семь федеральных округов. Теперь полномочные представители Президента РФ назначаются в федеральные округа и наделяют­ся значительно более широкими полномочиями. Они должны информировать Президента РФ о состоянии дел в регионах, вхо­дящих в соответствующий федеральный округ, вносить предло­жения о кадровых назначениях, координировать взаимодей­ствие федеральных органов исполнительной власти на террито­рии федерального округа, осуществлять контрольные функции.

Наряду с этим в целях совершенствования федерализма и ук­репления вертикали власти в стране Президент РФ внес в Госу-

Организационная структура государственного и муниципального управления 139

дарственную Думу пакет законопроектов, которые направлены на обеспечение единства и законности деятельности органов го­сударственной власти всех уровней и местного самоуправления.

Однако многие вопросы организационно-правового харак­тера еще недостаточно регламентируются законодательством. Это касается прежде всего форм и методов взаимодействия фе­деральных, региональных и муниципальных исполнительных органов, четкого разграничения их функций, полномочий и от­ветственности за результаты своей деятельности, без чего труд­но решать проблемные вопросы, возникающие в процессе госу­дарственно-управленческой деятельности.

Ранее отмечалось, что в качестве системообразующего эле­мента организационной структуры государственного и муници­пального управления выступает орган, связанный с формирова­нием и реализацией управляющих воздействий, причем как в целом, в единстве их составных проявлений, так и по отдельным проявлениям: целеполагание, организация и регулирование.

В научной литературе понятие «орган» рассматривается как часть более широкого понятия «организация». Последняя предполагает коллектив людей, объединенных общими целями деятельности для решения поставленных задач. Орган предста­ет как конкретная разновидность организации, причем, в отли­чие от нее органом может быть как одно должностное лицо, так и организованная группа должностных лиц. Поэтому можно сказать, что каждый государственный и муниципальный орган является составной частью организационной структуры управ­ления.

В связи с тем, что этими органами вырабатываются и реали­зуются властно-управленческие решения, их необходимо отли­чить от тех организационных структур государства, в которых создаются материальные, социальные и духовные продукты:

от государственных учреждений (связаны, как правило, с оказанием социальных и духовных услуг);

от государственных предприятий (осуществляют экономи­ческую деятельность на базе государственной собственности);

от государственных организаций (обычно выполняют орга­низационные функции в различных социальных сферах).

В научной литературе выделяют специфические признаки, от­личающие государственные органы от других организаций: оп­ределение конституционно-правового статуса органа; наличие у

140 Глава 6

него государственно-властных полномочий; законодательные особенности создания; порядок деятельности в присущих ему организационно-правовых формах; наличие определенной компетенции, включающей в себя предметы ведения и полно­мочия в отношении этих предметов ведения в соответствующей сфере государственной деятельности.

Государственные органы образуются для осуществления го­сударственной власти и реализации функций государственного управления.

Социальное предназначение их властно-управленческой дея­тельности в основном сводится к следующим функциям:

регулятивной, связанной с принятием нормативных актов, правил поведения людей;

организаторской, обеспечивающей исполнение принимае­мых решений;

охранительной, заключающейся в обеспечении правопоряд­ка, безопасности граждан, защите их прав и свобод.

Эти функции лежат в основе соответствующих видов государ­ственной деятельности — нормотворческой, организаторской (исполнительной, распорядительной), правоохранительной.

Наиболее существенный признак государственных органов — наличие государственно-властных полномочий. Вместе с другими этот признак позволяет провести четкое разграничение между государственными органами, являющимися носителями госу­дарственной власти, государственными учреждениями, органи­зациями, предприятиями, а также негосударственными органа­ми и организациями.

Государственно-властные полномочия выражаются в компе­тенции государственных органов и практически реализуются в принимаемых ими властно-управленческих решениях.

Они закрепляются в издаваемых государственными органа­ми от имени государства юридически обязательных норматив­ных и индивидуальных правовых актах. Государственные органы совершают иные действия, имеющие юридическое значение, например, выдают документы, удостоверяют юридические фак­ты, регистрируют общественные объединения, лицензируют виды деятельности и т.д.

Органами общей компетенции называются органы, осущест­вляющие государственное управление на федеральном или ре­гиональном уровнях в отношении всех объектов управления со-

Организационная структура государственного и муниципального управления 141

ответственно на территории Федерации или ее субъекта, неза­висимо от их организационно-правовой формы и формы собственности, по всем направлениям (функциям) управленче­ской деятельности.

Отраслевое управление, по общему правилу, относится к веде­нию федеральных агентств, а в субъектах Федерации — соответ­ствующих органов исполнительной власти. Кроме федеральных агентств, например, по промышленности, по сельскому хозяй­ству, железнодорожного транспорта, связи и другим, отраслевой характер может преобладать в управленческой деятельности не­которых отделов, управлений, департаментов и других органов регионального управления.

Для отраслевого управления характерны вертикальные право­отношения, т.е. отношения подчиненности или подведомствен­ности между органами управления и объектами управления.

При отраслевом управлении субъекты управления вправе осуществлять все управленческие функции в отношении под­ведомственных объектов(прогнозирование, планирование,ор­ганизацию, руководство, регулирование, координацию, конт­роль и др.).

Кроме отраслевого управления, субъекты управления (на­пример, федеральные министерства) осуществляют и межотрас­левое управление не только относительно находящихся в их ве­дении служб и агентств, но и в отношении организационно не подчиненных им федеральных органов исполнительной власти. Федер&тьное министерство осуществляет межотраслевое управ­ление путем координации деятельности этих органов только в ■случаях, установленных федеральными законами, указами Пре­зидента РФ и постановлениями Правительства РФ и касающих­ся сферы деятельности министерства. Для этого министерство наделено надведомственными полномочиями по отношению к объектам, не входящим в систему данного министерства. На­пример, Министерство здравоохранения и социального разви­тия РФ наделено такими полномочиями в отношении тех феде­ральных министерств, федеральных служб и федеральных: агентств, в подчинении которых находятся соответствующие уч-, реждения и организации здравоохранения и социальной защиты. Под межотраслевым (межведомственным или функциональ-ным) управлением понимается исполнительная и распоряди­тельная деятельность, осуществляемая органами государствен-

142 Глава 6

ного управления, наделенными надведомственными полномо­чиями по отношению к организационно не подчиненным им управляемым объектам, в ходе которой обеспечиваются согла­сованность и единство действий этих объектов управления при решении общегосударственных или межотраслевых задач.

В отличие от отраслевого управления, представляющего со­бой совокупность вертикальных правоотношений, при межот­раслевом (функциональном) управлении имеют место гори­зонтальные отношения, т.е. отношения субъектов и объектов управления, организационно не подчиненных друг другу. Меж­отраслевая исполнительная и распорядительная деятельность возложена в значительной мере на федеральные службы, кото­рые осуществляют специальные функции в области обороны, государственной безопасности, борьбы с преступностью, обще­ственной безопасности. Разумеется, эти органы осуществляют, как правило, на коллегиальной основе межотраслевую коорди­нацию не только по вопросам, отнесенным к их ведению, но и функции по контролю и надзору в установленной сфере деятель­ности.

В новой системе и структуре органов исполнительной влас­ти определено, что федеральное агентство осуществляет в уста­новленной сфере деятельности функции по оказанию государ­ственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Последние возложены на соответствующие государственные службы.

В субъектах Федерации межотраслевое управление осущест­вляют их соответствующие органы исполнительной власти.

Границы действия (сфера управления) органов межотрасле­вого управления значительно шире, чем органов отраслевого управления, так как их деятельность функциональна и распро­страняется на все или несколько отраслей управления. При этом в современных условиях круг вопросов, по которым необ­ходима координация (согласование) деятельности отраслевых органов, непрерывно расширяется. Это объясняется тем, что н; ■ яду с государственным сектором экономики развиваются •• «лщипальный, частный и другие секторы, породившие мно­жество новых объектов управления.

Кроме отраслевого и межотраслевого, выделяется также ре­гиональное управление. Понятие «регион» дано в Основных по-

Организационная структура государственного и муницигиыьного управления 143

ложениях региональной политики в Российской Федерации, ут­вержденных Указом Президента РФ 1996 г. № 803. Под регио­ном понимается часть территории Российской Федерации, об-ладаюшая общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий. Границы региона мо­гут совпадать, но могут и не совпадать с границами субъектов Федерации. Регион может объединять территорию нескольких субъектов Федерации. Отсюда следует, что под региональным уп­равлением надо понимать исполнительную и распорядительную деятельность, осуществляемую органами власти субъектов Фе­дерации в пределах территории субъекта (или региона), а не де­ятельность федеральных органов исполнительной власти и об­разуемых ими территориальных органов.

Разумеется, отраслевое, межотраслевое и региональное уп­равления не изолированы друг от друга, ибо сочетаются, допол­няют друг друга при реализации федеральных и региональных программ и выполнении органами исполнительной власти сво­их функций в соответствующих сферах административного ре­формирования.

Так, в соответствии с Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной ре­формы в 2003—2004 годах» — должно быть ограничено вмеша­тельство органов государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращено избы­точное государственное регулирование, дублирование функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти, намечено развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики.

Правильное определение места, роли и компетенции минис­терства, службы, агентства в период формирования и развития рыночных отношений — серьезная проблема. Например, ми­нистерствам экономического блока предстоит освободиться от функций директивного управления в отношении рыночных структур и перейти к роли государственных регуляторов, выра­батывающих политику формирования конкурентной среды и соответствующей инфраструктуры на том рынке, который они «курируют».

Новые методы управления все более осуществляются посред­ством кредитов, налогообложения, сертифицирования товаров (работ, услуг), через политику цен, лицензирование предприни-

144 Глава 6

мательской деятельности, недопущение (ограничение) моно­польного положения отдельных предпринимателей на рынке и недобросовестной конкуренции.

Одним из необходимых условий эффективного действия структур государственного и муниципального управления являет­ся создание единой системы правового регулирования их статусов.

Речь идет о деятельности государства по организации госуда­рственных и муниципальных органов и установлению правил их функционирования. Такими правилами являются: организаци­онное разделение функций, касающихся регулирования эконо­мической деятельности, надзора и контроля, управления госу­дарственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам.

Предметом правового регулирования статуса органа управле­ния выступают государственно-правовые и муниципально-пра-вовые отношения, поведение и деятельность людей, связанные с обеспечением формирования и реализации государственных и муниципальных управляющих воздействий. Соответственно этому предмету, исходя из многообразия методов правового ре­гулирования, используются те его приемы, средства, способы, структуры и смыслы норм, которые придают правовому статусу органов (а в них — государственным и муниципальным долж­ностям) и процессам их функционирования определенность, целенаправленность и последовательность.

Основополагающее значение в правовом и организацион­ном регулировании органа управления принадлежит конститу­ции, правовым актам конституционного уровня (законам, ука­зам и т.д.).

Структура регулирования правового статуса должна прида­вать каждому органу государственного и муниципального управ­ления ту правовую форму, которая соответствует его сущности и предназначению и обеспечивает его эффективную реализацию. Исходя из этого она включает в себя:

законодательное регулирование наиболее типичных элемен­тов правовых и организационных характеристик органов госу­дарственного управления, причем на федеральном уровне, -общие начала, основные принципы, подходы, методологичес­кие основы. Конкретное же регулирование многих элементов государственного управления перемещено на уровень субъектов Федерации;

Организационная структура государственного и муниципального управления 145

нормативное определение ряда элементов статуса органов государственного управления и местного самоуправления по­средством актов районного и городского территориального уп­равления и местного самоуправления;

внутриподсистемное нормативное регулирование управлен­ческих процессов, осуществляемое органами исполнительной власти обшей и специальной компетенции;

самоуправленческое регулирование в рамках небольших тер­риторий, где можно непосредственно выразить волю населения;

правоохранительное регулирование управленческих процес­сов, идущее по линии контрольных и правоохранительных орга­нов, призванное гарантировать и защищать права и свободы людей, установленные принципы и институты государственно­го и муниципального управления.

В правовом регулировании статуса органов государственно­го и муниципального управления важная роль отводится нор­мам как материальным, т.е. описывающим, фиксирующим и закрепляющим его элементы, так и процессуальным, раскрыва­ющим порядок, процедуры, стадии и формы применения дан­ных элементов в управленческой практике, а также правовым механизмам, обеспечивающим их реальное и эффективное про­явление в жизни. Это — регламенты функционирования государ­ственных и муниципальных органов, правила и стандарты уп­равленческой деятельности, различные социальные и информа­ционные технологии управления.

В государственных и муниципальных органах многие право­вые формы являются юридически корректными только в случае их принятия посредством установленных организационных форм. Строгие организационные процедуры действуют в соответствии с регламентами при принятии правовых актов представительными органами государственной власти и местного самоуправления.

Следует отметить, что если в вопросах о вертикальной сопод-чиненности федеральных органов исполнительной власти и ор­ганов исполнительной власти субъектов Федерации существуют «сходящиеся» позиции и даже определенные законоположения, то о соподчиненности первых и вторых с местным самоуправле­нием, муниципальным управлением, т. е. с его исполнительны­ми органами, высказаны разные точки зрения.

Как отмечается в литературе, местное самоуправление (в лю­бых его формах) есть явление демократии, форма народовлас-

146 Глава 6

тия (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ) и его необходимо развивать в системе демократии и с позиций обеспечения принадлежности власти народу.

Кроме того, местное самоуправление олицетворяет собой пограничное явление между государством и обществом, соеди­няющее их между собой. В нем имеет место сочленение общест­венных форм (в организации) и властных полномочий (в юри­дической силе управленческих решений). Местное самоуправ­ление относится к ряду управленческих структур, призванных целенаправлять, организовывать и регулировать общественную жизнедеятельность, являясь средством реализации инициативы и самодеятельности, воплощения творческой энергии и ответ­ственности населения по месту жительства. К тому же оно — од­на из форм реализации прав и свобод человека и гражданина.

В организационной структуре государственного и муници­пального управления местное самоуправление выступает в виде особой подсистемы со своими объектами управления, компетен­цией, формами организации, материально-финансовым обеспе­чением, технологией деятельности персонала и другими элемен­тами. Эта подсистема связана «снизу» с населением — носителем и источником власти и по отношению к вышестоящим уров­ням, а «сверху» — с органами государственной власти субъектов Федерации и в целом Федерации. Благодаря этому сохраняется системность государственного и муниципального управления.

Различные подходы наблюдаются также в вопросе оценки организационных связей между представительными органами государственной власти и органов местного самоуправления и соответствующими — по горизонтали — исполнительными орга­нами. В демократическом, правовом государстве отсутствуют отношения власти и подчинения в организационном отноше­нии между представительными органами. Все ограничено пра­вовыми отношениями, при которых нижестоящий орган обязан соблюдать законный правовой акт вышестоящего.

Контрольные вопросы и задания

1. Что представляет собой организационная структура госуда­
рственного и муниципального управления с точки зрения власти?

2. Каковы системообразующие элементы организационной
структуры государственного и муниципального управления?

Организационная структура государственного и муниципсшъного управления 147

3. Раскройте вертикальные и горизонтальные взаимосвязи
государственных и муниципальных органов.

4. Дайте правовые и организационные характеристики орга­
нов управления.

Рекомендуемое законодательство

Конституция Российской Федерации. М., 1993.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об об­щих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 183-ФЗ «Об об­щих принципах организации законодательных (представитель­ных) и исполнительных органов государственной власти субъ­ектов Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005.

Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти // Со­брание законодательства Российской Федерации. 2004. № 11. Ст. 945.

Указ Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы струк­туры федеральных органов исполнительной власти» // Собра­ние законодательства Российской Федерации. 2004.

Рекомендуемая литература

Административное право. Учебник. М., 2003.

Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козло­ва, Л.Л. Попова. М., 1999.

Гибсон Джеймс Л. и др. Организация: поведение, структура, процессы. М., 2000.

Исполнительная власть в Российской Федерации: Проблема Развития. М., 1998.

Прокошин В.А. Право, власть и жизнеобеспечение человека: основы новейшей камералистики. М., 2000.

Прокошин В.А. Юридическая аналитика: управленческое право в жизни человека и общества. М., 2004.

© Прокошин В.А.

Глава 7