Фактор государственного и муниципального управления

/. Природа и структура объективных условий

жизнедеятельности общества.

2. Объективная детерминация

государственного и муниципального управления.

3. Состав и развитость субъективного фактора.

4. Организованность субъективного фактора и ее влияние

на государственное и муниципальное управление

Проблема, поставленная в данной главе и обозначенных воп­росах, имеет определяющее значение для формирования, сохра­нения и воспроизводства любого народа. Ибо каждый народ на планете Земля имеет свою природогеографическую нишу, на ко­торой ему приходится осуществлять свою жизнедеятельность. И у него нет иного выбора (если не захватывать и покорять чужие территории), кроме того, чтобы эту нишу осваивать, беречь и на базе ее ресурсов создавать свое производство, свои образ жизни, культуру, мирочувствование и собственное сообщество (систему взаимоотношений между людьми).

Природогеографичвскими условиями в основном объясняются своеобразия цивилизаций, их истоки и длительность существо­вания, характер и содержание обычаев, традиций, религий, способ производства, ментальность и многое другое. Стоит до­бавить или спрогнозировать это, как мы поймем, почему люди экватора мыслят и действуют иначе, чем люди северных широт, почему различны нравы у людей гор и равнин, почему люди мо­рей живут по другому, нежели в глубинах континентов, и т. д. и т. п. Объективные основы и субъективный фактор жизнедея­тельности людей всегда взаимосвязаны и взаимообусловлены, влияют друг на друга и только в своем взаимодействии позволя­ют понять многообразие мира, взаимозависимость и дополни­тельность его частей.

Объективные основы и субъективный фактор государственного и муниципального... 35

Надо отметить, и не только применительно к России, что в последние десятилетия поданной проблеме заинтересованными кругами посеяны обширные иллюзии, будто бы информацион­но-техническая революция, процессы глобализации нивелиру­ют (выравнивают) природогеографические условия и многооб­разие субъективного фактора и ведут к тому, что везде имеются одинаковые предпосылки для организации современного про­изводства и повышения благополучия людей. И препятствием здесь являются всего-то лишь государственные границы и недо­развитость рыночной экономики. Причем авторами такой иде­ологии выступают представители стран, с наиболее благоприят­ными природо-географическими условиями — США, Европы, Японии, Китая и др., — которые сумели создать весьма разви­тый и организованный субъективный фактор.

Между тем даже с учетом имеющихся технологий производ­ства и вновь создаваемых, с учетом нынешних и грядущих фак­торов глобализации и прогнозируемых изменений климата в связи с потеплением влияние природогеографических условий на жизнь людей сохраняются, потому что они являются абсо­лютными, и даже фантасты ничего не могут придумать иного, кроме того, что творится на Земле.

Знание объективных условий жизнедеятельности общества (речь идет о российском обществе) принципиально важно для государственного и муниципального управления при решении буквально каждого вопроса. Начиная со вступления в ВТО, ког­да наши партнеры по переговорам навязывают нам параметры ценообразования сырья, товаров и услуг, принятые у них в теп­лых широтах, вроде того, что при членстве в ВТО в Сибири бу­дут те же жизненные условия, что и на южном побережье Сре­диземного моря, и кончая организацией жилищно-коммуналь­ного хозяйства в самом маленьком городке. Везде имеется своя специфика, с учетом которой только и можно принимать раци­ональные и эффективные управленческие решения.

Между тем по рассматриваемой проблеме среди нашей пра­вящей элиты (разных идеологий, взглядов и подходов) проявля­ется недопонимание ее сути, ведущее к волюнтаризму. Россия географически относится до Урала к Европе, но представляет ее восточную часть, из-за чего изотермы (линии равных темпера­тур) на ее территории совсем другие. Температура в январе в Санкт-Петербурге, Москве и дальше на востоке равна минус

36 Глава 2

10° С, а в Боне, Париже и на юге Альп — 0° С и теплее. Растения же начинают вегетировать при температурах от +5° С весной до +5° С осенью, и благоприятный период на основной части на­шей территории длится не больше 100 дней. Но холод значим не только для растений, но и для человека, его жилья и одежды, производства, коммуникаций, набора товаров и услуг и т. д. На­ши же «лидеры», в том числе и интеллектуальные, считают, что в России жизнедеятельность должна развиваться по стандартам Западной Европы и США. По общим, возможно, да, но по кон­кретным — нет. Разве можно управлять общественными про­цессами, если, например, не принимать во внимание, что в Си­бири, на Дальнем Востоке, Севере природогеографические ус­ловия намного суровее, нежели на остальной территории России.

Ведь и в природе (в среде нашего обитания, а не в окружаю­щей среде, как будто не мы в ней, а она вокруг нас), и в общест­ве, и в самой сущности человека как биосоциальном существе имеются объективные предпосылки (основы, условия), законо­мерности, формы ценностей и другие проявления, которые формировались тысячелетиями, не зависимы от воли и воспри­ятия человека и накладывают определенные ограничения на его деятельность. Поэтому странно слышать и читать о различных умозрительных общественных инновациях, абстрактно действу­ющих в любой среде, которые не соотносятся ни с нашими поч-венно-климатическими условиями, ни с реальным географиче­ским положением, ни с историческими традициями и образом жизни, ни с культурой и религией народов России. Порой кажет­ся, что такие люди вот-вот отдадут приказ переделать сущность человека, которому по разным оценкам от 1,5 до 4,5 млн лет. Вроде того, что «все могут короли». Конечно, развитие человека изменяет его взаимоотношения с объективным, но последнее остается таковым, невзирая на постоянное накопление мощи человека.

Поэтому первейшим условием рациональности и эффектив­ности государственного и муниципального управления являются познание объективного, раскрытие его внутренних зависимостей и механизмов, учет многообразных элементов и закономерностей, построение на основе знаний об объективном содержании соответ­ствующих целей, функций, структур, технологий и принципов госу­дарственного и муниципального управления.

Объективные основы и субъективный фактор государственного и муниципального... 37

Прежде всего в качестве объективных основ государственно­го и муниципального управления следует назвать природогеогра-фические, почвенно-климатические условия или, по словам П.Я.Чаадаева, факт географический. Каждый народ занимает свою территорию (нишу) на земном шаре и природные свойства этой территории (почва, климат, рельеф, водные ресурсы, гео­графическое расположение, недры, воздух и т. д.) диктуют лю­дям отвечающие им технологии производственной деятельности и формы общественной жизни. Не случайно каждая из истори­чески известных цивилизаций, выделенных английским истори­ком и социологом Дж.А.Тойнби (1889-1975) (по поводу чего имеются различные мнения), привязана к определенным при-родогеографическим условиям и в какой-то мере была приспо­соблена именно к ним.

С этой точки зрения Россия с момента возникновения имеет весьма своеобразные объективные условия для государственного и муниципального управления. Она занимает северную равнин­ную часть евразийского субконтинента, омываемую Ледовитым и Тихим океанами, с центром холода в Верховенске. В нынеш­них границах она еще более отдалена на восток и север. Здесь трудно создавать жизнь, сравнимую со странами Средиземно­морья или обеих берегов Атлантики. Времена года, длительность каждого из периодов года, смена тепла и холода, переувлажнен­ность и засуха, другие объективные явления имеют в российс­ких широтах свою цикличность и специфику, не считаться с ко­торыми, значит заранее обрекать управленческие процессы на негативный результат. И хотя есть прогнозы, что климат будет меняться в нашу пользу, но до этого надо дожить, а потом пос­мотреть, что же реально получится. Не все прогнозы и не так, как бы хотелось, сбываются. Но если что-то и изменится, то и это надо будет учитывать в процессах управления.

Ко второму роду объективных основ государственного уп­равления целесообразно отнести естественно-общественные формы, сформировавшиеся вследствие длительного взаимодей­ствия человека и природы. В своих исследованиях русский ис­торик и географ Л.Н.Гумилев (1912—1992) убедительно показал, что ландшафт предопределяет сущность и формы жизнедея­тельности соответствующих этносов¹. Когда какой-либо народ

¹ См.: Гумилев Л.Н. Этносфера: история людей и история природы. М., 1993.

38 Глава 2

тысячелетиями создает свою культуру («вторую», искусствен­ную природу) на определенной территории и добивается гармо­низации природы и своей жизнедеятельности, известного рав­новесного отношения между ними, то тем самым он вырабаты­вает как бы органичные структуры, механизмы и технологии труда, быта и социального общежития, вне соблюдения которых государственное и муниципальное управление приобретает по-сушеству разрушительный характер. Можно, конечно, путем усиленной эксплуатации природы решить проблемы двух—трех поколений, но уже последующие ощутят разорванность связей и начнут расплачиваться за предыдущую самонадеянность. Примеров тому сколько угодно, и на Севере, и на Юге.

География и способ расселения людей, типы градо- и домост­роений, характер и организация поселений, технологии земле­делия и животноводства, виды коммуникаций, способы и прие­мы труда и быта, ценности общежития, традиции, обычаи и менталитет — все это объективные свидетельства того, что соот­ветствующими народами (сообществами людей), их отдельными частями найдены и выверены историей адекватные и адаптаци­онные формы их существования и развития, частного и общест­венного поведения, отражающие своеобразие природы и клима­та, возможности соответствующего производства и потребления.

Отсюда проблемы соотношения мировой и национальной культуры, самобытности, оригинальности и заимствования, иными словами, общего, особенного и единичного. Необходи­мо не только изучать и знать достижения всего человечества, проживающего будь-то на Востоке, Западе или Юге по отноше­нию к нам, но и понимать, что любая культура взросла в своих «координатах» естественно-общественных условий, приспособ­лена именно к ним и при переносе в другую культуру может быть использована лишь с учетом возможностей и способнос­тей нашей культуры к восприятию и впитыванию (ассимиля­ции) иных культурных приобретений, даже самых впечатляю­щих и перспективных. Тем более, что органичная (собственная) культура характеризует действительное состояние жизнедея­тельности людей, а привносимая (заимствуемая) — лишь веро­ятностное, которое может быть как лучшим, так и худшим. В данных вопросах государственное и муниципальное управле­ние должно выверять соответствующие управленческие реше­ния и действия историческими мерками.

Объективные основы и субъективный фактор государственного и муниципального... 39

Все известные нам шараханья из стороны в сторону: то от традиционной самодержавной России сразу к какому-то искус­ственному социализму, то от этого «социализма» к непонятному никому олигархическому строю (опасаемся называть его капи­талистическим), к сожалению, практически не считались с представлениями и ценностями массы людей нужных именно им формах организации жизнедеятельности. Отсюда и соответ­ствующие результаты по всем направлениям: от семейного ук­лада до состояния гражданского общества и государственного аппарата. Вновь — искусственные схемы, постулаты шаблона вместо обращения к потребностям, интересам и воле людей, на­рода в целом.

Третий ряд объективных основ государственного и муници­пального управления составляет культурно-историческое насле­дие, которое создано субъективным фактором (сознанием и де­ятельностью людей) и выступает на сегодня нашей объективной жизненной опорой. Цепь исторического развития непрерывна и на каждый момент времени люди (их сообщества, государства) располагают определенным национальным богатством и осво­енными технологиями различных видов деятельности, которые в совокупности дают известный уровень реальной производи­тельности труда и производительных сил. Технологии сформи­рованы творчеством людей, часто, особенно в промышленности, имеют универсальный характер, но используются, как правило, с учетом природо-географических и естественно-общественных условий соответствующей страны и ее регионов. Многие техно­логии, в частности земледелия, скотоводства, лесного хозяй­ствования и т. д., отрабатывались веками, и в этом смысле они объективнее, первичнее форм собственности и механизмов госу­дарственной и муниципальной власти. Последние менять легче, чем первые, но именно они являются материальным источни­ком и средством производительности труда.

К культурно-историческому наследию относятся также об­щественные формы жизнедеятельности людей, апробирован­ные вековым опытом. В России, к примеру, такие из этих форм, как вече, собор, казачий круг, дума, артель, община, товарище­ство и другие, отличающиеся коллективистским началом, воз­никли, наверное, не случайно, не по усмотрению тех или иных лиц, а являются наиболее приспособленными к нашим приро-догеографическим и естественно-общественным условиям.

40 Глава 2

В противовес Западу массовый индивидуализм, умноженный на эгоизм, у нас гибелен для общества и отдельного человека. До­полнительные трудности, налагаемые на человека суровостью климата, малой производительностью земли, растянутостью коммуникаций и другими обстоятельствами, могут в России преодолеваться лишь при взаимовыручке, взаимоподдержке, сопричастности к миру — сообществу близких, надежных лю­дей. Поэтому история народов России выработала свое пред­ставление об обществе, его формах, о правде как его принципе, о взаимоотношениях человека и общества, о многих других об­щественных ценностях. Причем, речь идет не об идеализации историко-культурного наследия, а всего лишь о его знании, по­нимании и уважении, где возможно, — о рациональном исполь­зовании.

История всегда — факт состоявшийся и объективный. К ней можно относиться субъективно по-разному: восхищаться или отвергать, постигать ее уроки или вообще игнорировать ее тен­денции, но одно очевидно — история не подлежит ни измене­нию, ни отмене. Она состоялась, ушла в прошлое, созидаемым может быть только будущее. Следовательно, к историческому достоянию нельзя подходить с конъюнктурными мерками, вы­рывать те или иные его фрагменты для решения вопросов на злобу дня, давать ему произвольные оценки. Все создаваемое тысячелетиями, из поколения в поколение, при всех ошибках и заблуждениях представляет собой бесценное наследие каждого народа, каждого государства, требующее не только почтитель­ного отношения к себе, но и умелого, разумного включения в процессы построения будущего. Важно научиться выбирать из прошлого необходимый и прочный «строительный материал».

Целесообразно подчеркнуть (и это должно стать основанием для всех последующих размышлений), что условно выделенные здесь природогеографические, естественно-общественные и культурно-исторические условия и наследуемые нами ныне их результаты в жизни выступают во взаимосвязи друг с другом как комплексное явление, внутри и в пределах которого только и может формироваться и реализовываться государственное и му­ниципальное управление. Это очень сложное явление с трудом поддается познанию, поскольку в нем во взаимодействии нахо­дится множество разнокачественных (по природе) элементов. Практически все науки заняты исследованием природогеогра-

Объективные основы и субъективный фактор государственного и муниципального.; 41

фических, естественно-общественных и культурно-историчес­ких условий жизнедеятельности системы «природа—общест­во—человек», но их узкая специализация (порой со своим уни­кальным языком) часто не позволяет получать необходимое комплексное знание. Недостаток знаний наблюдается букваль­но на каждом шагу. Еще большие трудности стоят на пути осво­ения названных объективных условий государственным и муни­ципальным управлением. Ведь существует сложный механизм опосредованных связей, через который объективное отражает­ся, закрепляется и реализуется в субъективности государствен­ного и муниципального управления, и нельзя управлять, если мы хоть чуть-чуть не знаем и не используем таких опосредован­ных связей, вводящих объективное в субъективное.

Осветить все многообразие взаимодействия объективного и субъективного в государственном и муниципальном управлении в предлагаемом кратком сюжете невозможно. Поэтому здесь многое представлено схематически в виде определенной логи­ческой конструкции, которая в каждом управленческом реше­нии и действии должна наполняться конкретным содержанием, исходящим из своеобразного сочетания природогеографическо-го, естественно-общественного и культурно-исторического в со­ответствующем месте и времени (в тундре или на берегу Охот­ского моря, в долинах Кавказа или на просторах Сибири).

Прежде всего результирующим названных объективных усло­вий выступает производственная база со своей технологией, спе­циализацией и кооперацией в рамках территории определенно­го сообщества людей (государства, его составной части, города, административного района, населенного пункта). Эта база явля­ется продуктом творческой, созидательной деятельности людей, опредмечиванием их замыслов, знаний и труда. Но по отноше­нию к целям, функциям и структуре государственного и муни­ципального управления она может и должна рассматриваться как объективная данность. Каждый раз надо учитывать ее состо­яние, потенциал, пригодность к решению тех или иных задач, возможности обновления и многое другое, в том числе и капита-

42 Глава 2

ловложения (инвестиции) предыдущих поколений в течение всего периода ее существования. Рациональность государствен­ного и муниципального управления начинается с момента уме­лого, экономичного и социально-эффективного использования той производственной базы общества, которой оно располагает в каждый исторический момент.

Можно по-разному оценивать производственную базу в це­лом и ее отдельные элементы, но реально она представляет собой единственную материальную (техногенную) основу существова­ния общества, и здесь долг государственного и муниципального управления однозначен.

Сегодня производственная база России разрушена почти на половину. В нынешнее положение ее привели не войны, не зем­летрясения и не иные стихийные бедствия, а действия конкрет­ных руководителей, которые возглавляли перестройку и так на­зываемую демократизацию. Последняя не имела никакого по­нятия о подлинной демократизации — об установлении власти народа в интересах народа.

В качестве объективного источника и детерминанты государ­ственного и муниципального управления особо следует выде­лить систему экономических отношений (экономический базис общества). Данная система соединяет производственную базу с человеческим потенциалом и обеспечивает воспроизводство материальных продуктов, а также социальных и иных услуг, не­обходимых для поддержания жизнедеятельности общества и каждого отдельного человека. Истории известны различные формы собственности, в границах, принципах и нормативах ко­торых осуществлялись экономические процессы. Основными среди них признают государственную и частную собственность, между которыми (в силу многогранности общественных связей) имеются смешанные или комбинированные формы собствен­ности (муниципальная, кооперативная, акционерная, общест­венных объединений, групповая-и т. д.).

В последние два столетия в теории, политике и практике ве­дется постоянная дискуссия о достоинствах и преимуществах той или иной формы собственности в решении экономических и социальных проблем. Суть ее в приоритетах либо интересов «частного», «отдельного человека», либо общества в целом и их роли в повышении производительности труда и росте нацио­нального богатства. Все согласны с тем, что каждому человеку

Объективные основы и субъективный фактор государственного и муниципального... 43

нужна собственность как основа для свободной жизнедеятель­ности его и его семьи. Проблемы возникают, когда речь идет об источниках (способах) приобретения собственности, ее объемах, о соотнесении с потребностями, а также целями и общественны­ми результатами ее использования. Вообще, как показывает опыт, в любой форме собственности главное состоит в управле­нии ею, в том, как предоставляемые ею возможности реально влияют на развитие человека, состояние общества и сохранение природы. Каждая форма собственности имеет присущее ей «по­ле» своего потенциала, обусловленное уровнем, структурой производственной базы и применяемых в ней технологий.

Поэтому государство как выразитель всеобщих потребно­стей, интересов, целей и форма общества не может относиться избирательно к какой-либо одной форме собственности. Для него все формы собственности в равной степени важны, и оно должно для всех них создавать одинаковые экономические ус­ловия, позволяющие из форм собственности каждой при сво­бодной конкуренции сполна выявлять свой созидательный по­тенциал. Если современный рынок — это система общеприз­нанных и обязательных правил экономического поведения всех его участников, то прежде всего государство призвано беспоко­иться о создании таких правил и обеспечении их практической реализации. Но, создавая и поддерживая упорядоченность эко­номических процессов, государство в данном аспекте всегда связано с закономерностями экономической деятельности и свои правила (нормы) может формулировать только таким об­разом, чтобы они соответствовали познанным закономерно­стям. Иначе неизбежно противоречие между государственным управлением и интересами участников экономических процес­сов, ведущее к снижению динамики и эффективности послед­них.

Реальная жизнь — лучшее доказательство любых теоретиче­ских поступков. Обобщая 200-летнюю историю США, страны классического свободного предпринимательства, американ­ский историк А.Шлезингер-младший (р. 1917) пришел к следу­ющим принципиальным выводам: «...традиция государственно­го вмешательства в экономику — традиция столь не истинно американская и имеет столь не глубокие корни в национальной истории, будучи неразрывно связанной с именами наших вели­чайших государственных деятелей и отражая американский дух

44 Глава 2

и национальный характер, как и соперничающая с ней тради­ция неограниченной свободы личного интереса и частного предпринимательства»¹.

В России до сих пор нет элементарного понимания того, что любая экономическая деятельность осуществляется на террито­рии государства с использованием ее ресурсов и с участием тру­доспособной части населения (граждан), и поэтому она должна осуществляться по правилам, установленным законодатель­ством, и в интересах общества, формой которого выступает го­сударство. Взамен этого представления о бизнесе таковы: он во­лен делать то, что ему угодно и, разумеется, только к выгоде собственников капитала.

Наряду и совместно с экономикой важное значение в роли детерминанты государственного и муниципального управления принадлежит социальной сфере общества, состоящей из специ­фических социальных интересов, социальных отношений в уз­ком смысле слова, социальной инфраструктуры. Социальные интересы — это интересы сохранения, самообеспечения и вос­производства человеческой жизни, более всего они выражаются в общении, быту, потреблении социальных услуг. Социальные от­ношения в научной литературе сводятся к отношениям по обе­спечению жизненными средствами, воспроизводству социаль­ных и природных данных человека, приобщению к производству, адаптации совокупного человека к существующей или изменяю­щейся системе общественных отношений. Под социальной инфраструктурой понимается совокупность материально-веще­ственных элементов, создающих условия для удовлетворения социальных интересов людей. Это набор структур по оказанию социальных услуг, начиная с родильного дома и кончая местом панихиды. Функционально здесь актуальна каждая структура, ибо виды социальных услуг не взаимозаменяемы.

За тысячелетнюю историю социальная жизнь людей вырабо­тала определенные формы, закономерности, традиции, даже стереотипы, которые ее поддерживают и воспроизводят в соот­ветствующих объективных условиях и более конкретно — на ос­нове имеющейся производственной базы и системы экономи­ческих отношений. Отсюда существуют сильные зависимости между экономической деятельностью и социальное жизнью об-

¹ См.: Шлезингер-младший А. Циклы американской истории. М, 1992. С. 367.

Объективные основы и субъективный фактор государственного и муниципального... 45

щества, многогранные прямые и обратные связи между ними. В общем и целом социальные потребности людей приспосабли­ваются к экономическим возможностям общества, иначе исто­рическая жизнь могла бы не состояться. Часто социальные пот­ребности удовлетворяются лишь в ограниченных масштабах (частично), что придает социальной жизни обедненный и од­носторонний характер, сказывающийся на самочувствии и раз­витии человека.

По идее и теоретическим рассуждениям либералов, социаль­ная жизнь должна иметь свободный характер, развиваться в ес­тественных и имманентных формах в соответствии со своими закономерностями. С этим можно согласиться, но только в том смысле (и в границах), что социальная жизнь имеет свои объек­тивные основания и должна складываться с учетом потребнос­тей и интересов людей. За пределами названного социальная жизнь формируется сознательно, является управляемой и спо­собна приобретать необходимые уровень, состав и структуру лишь при поддержке государства. Ведь для общества важны не отдельные элементы (или составные) социальной сферы, даже если они и хорошего качества, а их системные образования, обеспечивающие равноправие людей в доступе к социальным услугам по всей территории страны (системы образования, здравоохранения, социального обеспечения, отдыха, физичес­кой культуры и спорта, информации, духовного развития чело­века и т. д.). Современное государство несет ответственность пе­ред обществом за состояние и темпы развития его социальной сферы. Тем самым оно призвано постоянно ориентироваться на происходящее в социальной жизни, знать исторически и наци­онально выверенное (традиционное), различать объективное и субъективное, вырабатывать и реализовывать свои управляю­щие воздействия на основе социальных потребностей и интере­сов людей и в целях их удовлетворения.

Тем более, что государство (не путать с госаппаратом) в со­ответствии с Конституцией РФ (ст. 2) взяло на себя обязаннос­ти по признанию, соблюдению и защите прав и свобод челове­ка и гражданина. Взяло, но на практике госаппарат стремится от этих обязанностей избавиться и возложить их на самого че­ловека.

Объективная детерминация государственного и муници­пального управления идет также от духовной культуры общества,

46 Глава 2

имеющей как бы два среза: субъективный, связанный с тем, что духовность есть проявление субъективного фактора (сознания и деятельности людей), и объективный, отражающий материаль­ное закрепление духовного, превращение его в историческое наследие. Речь идет об объективном, исторически закреплен­ном в духовной культуре общества.

Каждый народ выработал, сохранил и усвоил свою систему духовных ценностей — религиозных, мировоззренческих (фило­софских), идеологических, этических, художественных, педаго­гических и других, к которым государственное и муниципаль­ное управление должно относиться как к объективным фактам. Порой эти ценности бывают консервативными, идеалистичес­кими, мифологическими, противоречащими целям современ­ного государственного и муниципального управления. Но в них может обнаруживаться немало умозрительного, ограниченного, приспособленного лишь к конкретной национальной самобыт­ности. Есть в духовной культуре и заимствованное, которое не­достаточно ассимилировалось и рассматривается людьми как нечто чуждое, искусственно навязанное. Государственному и му­ниципальному управлению со всем приходится считаться, пос­кольку объективно-духовное: а) формирует человека с опреде­ленными духовными ориентациями, ценностями и запросами, сказывающимися на типе участника управленческих процессов; б) создает духовную атмосферу, в которой вырабатываются и ре­ализуются соответствующие управляющие воздействия; в) дела­ет понятным язык управленческих решений и действий, что спо­собствует их осуществляемое™.

Вне знания и учета объективно духовного государственное и муниципальное управление может отклоняться от представле­ний людей о должном, о правде жизни, не восприниматься и не поддерживаться ими, встречать с их стороны пассивное и актив­ное сопротивление. Нередко подобное ведет к противопостав­лению государства и общества.

Источником и постоянным импульсом объективизации го­сударственного и муниципального управления служит рожден­ный духовной культурой общества научно-технический прогресс. Этот прогресс осуществляется в сложнейшей системе: «наука — техника — производство — природа — общество — человек», где каждый элемент, во-первых, приобретает смысл и реализуется лишь в общественном отношении, при удовлетворении им оп-

Объективные основы и субъективный фактор государственного и муниципального... 47

ределенной общественной потребности или при выполнении общественной функции и, во-вторых, неразрывно сочленен с человеком, создается и преобразовывается благодаря его интел­лектуальной физической активности.

Научно-техническое развитие вызывает изменения во всех сферах жизнедеятельности людей, серьезно корректирует влия­ние объективных условий на решение общественных проблем. Оно открывает новые возможности перед людьми, использова­ние которых всецело зависит от людей их общественной орга­низации. Как свидетельствует история, одни и те же научно-тех­нические открытия в разных странах дают существенно разные социальные и экологические результаты, и, главным образом, по причине того, что не везде государственное и муниципальное управление (да и менеджмент) осознает характер и потенциал научно-технических новаций. Анахронизм и инертность управ­ления способствуют отставанию от многих стран.

В начале XXI в. научно-технический прогресс привел к масштабной информационно-технологической революции, ко­торая управляющим параметром для очень многих процессов выдвинула компьютер, обладающий памятью и быстротой об­работки информации весьма выше человеческой. Информаци­онные сети (паутина) практически охватили весь мир и позво­ляют на многие расстояния и мгновенно передавать большие объемы управленческой информации. Все это создает новые ус­ловия и факторы, определяющие жизнедеятельность органов государственного управления и местного самоуправления.

Таким образом, объективизация государственного и муни­ципального управления идет от комплекса источников, детер­минант и импульсов по линиям: природогеографических, поч-венно-климатических условий; естественно-общественных форм обеспечения людей; культурно-исторического наследия; производственной базы, системы экономических отношений; традиций и структуры социальной жизни; объективного в ду­ховной культуре; научно-технического прогресса и другим, ко­торые могут быть обнаружены при более глубоком раскрытии данной проблемы. Освоение этого комплекса зависит от разви­тости и организованности субъективного фактора и от его связи с государственным и муниципальным управлением.

48 Глава 2

Состав и развитость субъективного фактора в государственном и муниципальном управлении заслуживают всяческого внима­ния, поскольку среди разных руководителей распространено мнение, будто люди могут все, надо только их заставить сделать это. Отсюда непрерывные взывания к силе, диктатуре, «закручи­ванию гаек», прессингу и прочему. В результате вершатся раз­ные революции, реформы, преобразования, людям постоянно навязывают чуждые им идеалы и ценности, будь то колхозы или фермерство и т. д. и которые часто не приспособлены к объек­тивным условиям их существования, характеру и результатам предшествовавшей истории. Безусловно, человек, сообщество людей могут очень многое, но для этого они должны осознавать значение дела и быть подготовлены к нему.

В силу массы условий и факторов, частично известных, а час­тично — нет, не только разные люди, но и разные народы имеют свое мирочувствование, миропонимание, свою способность к определенному мышлению и поведению, к определенным (из­бранным) видам деятельности. Скажем, немало людей просто физически не в состоянии выдержать перегрузки при высшем пилотаже самолета, и это не их вина. Как при одной и той же температуре одним почему-то холодно, а другим — жарко. Вслед­ствие длительного исторического развития, географического положения, почвенно-климатических условий, определенного (традиционного) образа жизни и т. д. разные народы выработа­ли свои навыки, умения, обычаи, правила социального обще­жития, семейные взаимоотношения и многое-многое другое, с чем субъектам любого вида управления нельзя не считаться. Все это, конечно, меняется, обновляется, но надо знать, в каком направлении и как идут соответствующие процессы и к чему они подвели на день принятия управленческого решения.

Обращение к субъективному фактору в теории государ­ственного и муниципального управления имеет двоякий смысл. Во-первых, государственное и муниципальное управление само составляет часть субъективного фактора и тем самым во многом определяется его состоянием, зависит от его потенциала; во-вто­рых, место, роль и другие проявления государственного и муни-

Объективные основы и субъективный фактор государственного и муниципального... 49

ципального управления в свою очередь также зависят от уровня развития и организованности субъективного фактора. Без ори­ентации на субъективный фактор и на его влияние на управлен­ческие процессы трудно понять практически любой вопрос го­сударственного и муниципального управления. Например, по­чему даже в условиях глобализации в одних странах имеет место быстрое экономическое развитие, а в других — нет?

Субъективный фактор олицетворяет собой (что важно подче­ркнуть) сознание в действии, определенное слияние мысли­тельного и практического процессов. Именно воплощение со­знания в деятельности, его «материализации», объективное за­крепление и представление позволяют судить о содержании, возможностях и силе сознания. Даже библейское «и сказан Бог: да будет свет. И стал свет» и так многократно (см. Бытие, гл. 1, п. 3—29) говорит о связи сознания и его практического результа­та, слова и дела. Между тем наблюдаются, особенно в интелли-гентствующих кругах, разрыв между мышлением и практикой, упование лишь на слово и его магические свойства. Говорится много, да мало реально делается.

Оба связанных между собой элемента субъективного факто­ра — сознание и деятельность — имеют многогранный характер и сложную структуру. Они исследуются в философской, социо­логической и психологической науках, и сказанное здесь явля­ется лишь выводом из них, и то применительно к запросам тео­рии государственного и муниципального управления. Сознание отличается разными уровнями — общественное, обыденное, массовое, коллективное, индивидуальное, выступает во многих формах — мифологическое, религиозное, научное, художествен­ное, историческое и т. д., имеет разные социально-психологи­ческие параметры.

Определяющими для государственного и муниципального управления, которое имеет дело с самыми разными людьми, являются противоречивость, неустойчивость, пластичность и разнообразие сознания. В этом — источник многих проблем. Люди с разным сознанием действуют в иерархии государствен­ных и муниципальных органов и должностей. Одни и те же ре­шения они интерпретируют различно, исходя из собственного понимания. Тоже относится к управляемым объектам и услови­ям их функционирования. Люди, занятые в управляемых объек­тах, естественно руководствуются своим сознанием, которое

50 Глава 2

может весьма отличаться от того, в соответствии с которым принимались те или иные управленческие решения. В резуль­тате и государственное, и муниципальное управление, и его уп­равляющие воздействия, и их восприятия управляемыми объектами состоят из множества разнокачественных элементов сознания, создающих сложнейшие условия для управленческих процессов. Отсюда имеют место неопределенность, вероят­ность как в содержании управленческих решений, его толкова­нии и аудентичности понимания, так и в надежности его реали­зации.

Деятельность — многомерное явление, выражающее в сово­купности способность человека (сообществ людей) физически и интеллектуально производить (создавать, творить) необходимые ему продукты и условия его жизнедеятельности. Она служит мо­ментом перехода, «превращения» сознания в материальность, вследствие чего сформированные в сознании идеи, сюжеты, представления, образы, логические конструкции (проекты), ин­тересы, замысли и т. д. приобретают соответствующую предмет­ность, превращаются в реальность, пригодную для потребления. В то же время это — способ реатизации сущности человека и ме­ханизм его взаимодействия с другими людьми (обмен деятель­ностью), основной канал его социализации. Деятельность — единственный способ создания людьми материальных и духов­ных продуктов и социальных условий своей жизни, определяю­щий фактор развития сознания как отдельного человека, так и общественного сознания, непременное, неотъемлемое и глав­ное основание личности. Только говорящий человек еше не че­ловек, надо чтобы он делал дело, важное для других, поскольку все взаимозависимы.

На психологическом уровне деятельность рассматривается в системе: «сознание — деятельность — объективный мир», когда раскрываются сложные механизмы отражения потребностей в сознании человека, выработки целей и мотивов поведения, формирования установок как факторов стабилизации деятель­ности, обеспечения ее устойчивости и непрерывности.

На социологическом уровне исследуются общественный и частный характер деятельности, ее обусловленность социаль­ными факторами, роль общественных отношений в развитии деятельности, преобразования в деятельности в процессе исто­рического развития и иные аспекты.

Объективные основы и субъективный фактор государственного и муниципального... 51

На праксеологическом и эргономическом уровнях внимание сосредотачивается на конкретных приемах, способах, навыках, формах деятельности, на связи человека с орудиями и средства­ми труда, принципах коллективно организованной деятельнос­ти, механизмах овладения человеком современной техникой, технологией, информацией и т. д.

Все уровни и аспекты человеческой деятельности важны для органов государственного и муниципального управления, пос­кольку их главный общественный смысл состоит в активизации и организации деятельности. К сожатению, в российской исто­рии почти всегда вопросы рациональности, совершенства и эф­фективности деятельности находились на низком уровне. Здесь проявляется какой-то никем не раскрытый парадокс: за послед­ние два века Россия произвела огромную интеллектуальную продукцию. Созданы уникальные механизмы, конструкции, технологии, по многим показателям опережающие зарубежные аналоги. Но все это в единичных образцах, для узкого круга по­требителей. От отдельных «высоких» технологий и современных механизмов и конструкций нет продвижения к массовому осво­ению и тиражированию. В сельском хозяйстве, промышленнос­ти, сфере услуг, образовании, здравоохранении, даже в самом государственном и муниципальном управлении преобладают технические средства, технологии, приемы и формы деятель­ности, отстающие от передовых стран на много лет. Установка импортных компьютеров здесь мало что меняет, ибо не они яв­ляются здесь главными. Господствует рутинная деятельность, ориентированная на мускульную силу человека, особенно в уп­равляемых объектах. Естественно, что состояние деятельности в стране не создает предпосылок для роста благосостояния людей и цивилизованного (как принято говорить) обустройства жизни (жилье, транспорт, услуги и т. д.).

Можно констатировать следующие посылки для понимания многих процессов в области государственного и муниципально­го управления:

субъективный фактор в своем составе содержит элементы различного уровня развития, ориентации и потенциала, по-раз­ному соотносящиеся и взаимодействующие между собой (это совокупность самых многообразных проявлений сознания и дея­тельности миллионов людей);

52 Глава 2

развитие субъективного фактора — сложный процесс, в кото­ром все элементы и свойства преобразовываются неравномерно, при противоречивом подчас влиянии друг на друга; они по-разному и в неодинаковой мере отражают объективную действитель­ность, по-разному поддаются ее влиянию и столь же различны их собственная устойчивость, самостоятельность, способность к изменениям (одни элементы более адаптивны, другие наоборот, более консервативны);

различные элементы и свойства субъективного фактора с разной силой, целенаправленностью и рациональностью влия­ют на объективную действительность (мера соотношения созна­тельности и стихийности в них различна); последствия влияния их на объективную действительность также многообразны — от конструктивных, созидательных до негативных, разрушитель­ных;

за последние 15 лет субъективный фактор страны подвергся значительным разрушениям, многое потерял в своем сознании и деятельности, по многим параметрам (здоровье, образование, жизненные мотивы) стал слабее, инертнее, во многом дезорга­низована его системность.

Развитие общественного сознания и одновременная его дифференциация (по формам, содержанию, освоению индиви­дуальным сознанием и т. д.), усложнение общественной дея­тельности в целом и в связи с этим углубление специализации индивидуальной (подчас коллективной) деятельности опреде­ляют остроту вопроса о рациональном сочленении единичных и коллективных элементов сознания и деятельности. Существует предел специализации деятельности, за которым она теряет вся­кий интерес для человека. Многие отрицательные моменты имеет чрезмерная «специализация» («сужение») сознания. Не случайно современная жизнь создала проблему освоения «сты­ков» наук. «Специализация» сознания и деятельность отдельной личности — проблема не только психологическая, но и социаль­но-психологическая, даже физиологическая, основывающаяся на комплексности и многогранности человека. Вместе с тем специализация производства, а на его основе и определенная «специализация» (профессионализация) сознания и деятель­ности), — объективный факт, предполагающий умелое, эффек­тивное кооперирование единичных, «специализированных» проявлений субъективного фактора.

Объективные основы и субъективный фактор государственного и муниципального... 53

Для государственного и муниципального управления имеют значение все процессы, свойства и возможности субъективного фактора. Здесь обнаруживаются самые жесткие коррелятивные зависимости, которые либо способствуют управленческим про­цессам, либо их тормозят, деформируют и разрушают. В наш менталитет глубоко вошел ложный стереотип: мол то, что было замыслено или решено в государственном и муниципальном управлении, непременно должно получиться на практике. На самом деле не все так просто и однозначно, и многое зависит от того, насколько, к примеру, регулятивные элементы субъектив­ного фактора государственного и муниципального управления совпадают, поддерживают развитие обшества.

Прежде всего речь идет о соотношении интересов и целей субъективного фактора и интересов и целей, реализуемых госу­дарственным и муниципальным управлением. Сложная струк­тура субъективного фактора приводит к тому, что часто индиви­дуальные, а также и групповые (коллективные) интересы и цели весьма отличаются от всеобщих интересов и целей, объективно стоящих в поле зрения государственного и муниципального уп­равления. Возможна и обратная ситуация, при которой эгоизм и некомпетентность власть предержащих превращает интересы и цели государственного и муниципального управления в нечто противоречащее всеобщим интересам и целям субъективного фактора. Необходима подлинно демократическая организация государственного и муниципального управления, обеспечиваю­щая согласованность, взаиморазвитие и актуальность интересов и целей субъективного фактора государственного и муници­пального управления.

Важное значение принадлежит «наложению» и взаимодей­ствию социальных норм, которые признаны субъективным фак­тором, с одной стороны, и которыми руководствуется государ­ственное и муниципальное управление, с другой. Ведь субъек­тивный фактор исторически сформировался и поддерживается многообразной совокупностью религиозных, моральных, эсте­тических, правовых и других норм, традициями и обычаями. Государственное и муниципальное управление по замыслу должно формироваться и реализовываться в соответствии с ду­хом и буквой законов, которые, в свою очередь, должны отве­чать представлениям о праве. Часто между различными соци­альными нормами, в том числе и законами, существуют проти-

54 Глава 2

воречия, и люди сами делают среди них выбор; поведение, смо­делированное в социальной норме, и реальное поведение тоже весьма различаются; результаты, предполагаемые от следования социальным нормам, и полученные на практике не совпадают. Часто дают о себе знать так называемые двойные стандарты: для субъектов управления — одни, а для управляемых объектов — другие.

Поэтому государственное и муниципальное управление призвано исходить из реального состояния нормативной урегу-лированности субъективного фактора, объективно оценивать место и роль различных видов социальных норм и лишь на этой основе вырабатывать и осуществлять свои управляющие воз­действия.

Следует, наконец, принимать во внимание связанность моти­вов и стимулов поведения людей в личной и общественной жиз­ни и, соответственно, в процессах государственного и муници­пального управления. Весьма часто «должное» и «сущее» в пове­дении и деятельности людей дистанцируются далеко друг от друга. Проповедуется и утверждается одно, делается совсем дру­гое, и это другое получает свою мотивацию в сознании многих людей. Несовпадение мотивов и стимулов приводит к тому, что стимулы, особенно содержащиеся в государственном и муници­пальном управлении, не срабатывают. Вроде бы давно проблема стимулов исследуется, но до сих пор в государственном и муни­ципальном управлении система стимулов не представлена в ре­ально действующем виде. Из-за этого реализуемость государ­ственного и муниципального управления желает лучшего. По­вышение лишь зарплат срабатывает на короткое время и мало влияет на эффективность управления.

Вырисовывается сложная система элементов субъективного фактора: «потребности — интересы — цели — воля — нормы — мотивы (установки) — стимулы», в рамках которой формируется и реализуется государственное и муниципальное управление. Развитость и организованность этой системы во многом опреде­ляют возможности государственного и муниципального управ­ления и характер его взаимоотношений с обществом.

Объективные основы и субъективный фактор государственного и муниципального... 55

Вопросы о месте и роли, возможностях и объектах, потенциа­ле и пределах государственного и муниципального управления нельзя рассматривать абстрактно, из самих себя, сугубо умозри­тельно. Они обусловлены, причем в весьма существенных мо­ментах, организованностью субъективного фактора, возникаю­щей под влиянием многих общественных усилий. Организован­ность (как и дезорганизованность) создается объективными и субъективными источниками, импульсами и механизмами, в результате чего многое здесь определяется состоянием общест­венных связей и, в конечном счете, сознанием, поведением и деятельностью каждого отдельно взятого человека.

Следует признать, что в обществе, несмотря на обилие орга­низационных структур, всяких органов и организаций, при­званных упорядочивать общественные процессы, дают о себе знать стихийные, анархические, хаотичные механизмы как объек­тивного, так и субъективного свойства. Природные катаклиз­мы, технологические аварии, пожары от молний, эпидемии и эпизоотии выводят неожиданно и помимо воли людей некото­рые процессы из состояния равновесия, а в локальных масшта­бах порой их совсем разрушают. Видимо, чернобыльская катаст­рофа и землетрясение в Армении немало повлияли на судьбу СССР. Деструкция общественных связей часто идет из-за субъ­ективистских умозрений и мнений: нетерпимого, раскольного, злоумышленного сознания, антиобщественного и преступного поведения, бессознательной и разрушительной деятельности. Кстати, динамика преступности: при ослаблении борьбы с ней и определенном росте ее удельного веса она приобретает органи­зованный характер и начинает диктовать обществу свои условия и волю. Значит, субъективная негативная стихийность имеет из­вестные пределы, перейдя которые она становится организован­ной, но с целями, противоположными общественным.

Стихийные механизмы, как объективные, так и субъектив­ные, могут приносить и позитивные результаты (счастливая слу­чайность), сказывающиеся на общественном развитии. Важно постоянно отслеживать характер, направления и объем действия стихийных механизмов и на основе соответствующих

56 Глава 2

знаний выстраивать государственное и муниципальное управ­ление.

Большое место в организации субъективного фактора при­надлежит менеджменту, общественному управлению и обществен­ному самоуправлению. Эти виды управления связаны между собой тем, что их субъектом выступает непосредственно само общество, но различаются они по уровню и характеру организованности. В общественном самоуправлении проявляет себя общественная самодеятельность людей, опирающаяся на соответствующие об­щественные институты. Это: семья, собственность, мораль, право (в социологическом смысле), традиции, обычаи, иные регуляторы, используемые людьми при реализации своего ста­туса свободной личности (в отличие от статуса гражданина). В общественном управлении задействованы специальные об­щественные организационные структуры, создаваемые для осу­ществления определенных целей: общественные объединения, партии, религиозные организации, органы территориального общественного самоуправления и т. д. Статус таких структур ре­гулируется законодательством, а сами они имеют сложную орга­низацию, во многом выступают организационной основой того, что именуется «гражданским обществом».

Менеджмент организует активность субъективного фактора, главным образом, в экономической и социальной сферах, хотя он может трактоваться и шире. В системе рыночных отноше­ний, как вид управления, он играет большую роль.

При развитой демократии и состоявшихся общественных институтах и структурах определяющую роль в организации субъективного фактора призваны играть общественные самоуп­равление и управление, между которыми порой трудно провести четкую грань, а также менеджмент. Но даже в странах с устойчи­вой историей (без войн и революций) и относимых к передовым общественной саморегуляции явно недостаточно для придания субъективному фактору необходимой организованности. Более того, довольно часто плюрализм форм общественной саморегу­ляции приводит к возникновению между ними противоречий, конкуренции, борьбы за доминирование. Вместо организации субъективного фактора вокруг согласованных, общих интересов и целей в нем самом наблюдаются напряженность, конфликты, изнурительные столкновения. В результате силы субъективного фактора уходят не на созидание, а на выяснение «отношений»

Объективные основы и субъективный фактор государственного и муниципального... 57

между различными общественными, в том числе политически­ми, институтами и структурами.

В любом обществе существуют проблемы консолидации и интеграции субъективного фактора, решаемые посредством выдвижения определенных идей и создания обеспечивающих их институтов и структур. Таких идей можно выделить несколько.

Исторически первыми были идеи сохранения и укрепления родоплеменных отношений, которые и сейчас кое-где выполня­ют свои функции. Позднее эти идеи преобразовались в нацио-натьные (в частности, и в виде самоопределения наций), при­ведшие и приводящие к становлению так называемых нацио­нальных государств. «Так называемых» потому, что практически нет государств с мононациональным составом. Национальные идеи имеют как позитивный, так и негативный смысл, а глав­ное, — серьезные ограничения, поскольку нередко нарушают принцип равноправия наций. Кроме того, придание какому-ли­бо государству односторонне национального признака обычно ущемляет права и свободы представителей других наций (нацио­нальных меньшинств). Поэтому консолидирующие функции национальных идей весьма относительны и требуют (в полити­ческом плане) очень осторожного и ответственного обращения.

В истории всегда большую объединительную роль выполня­ли религиозные идеи и обеспечивающие их организации (церк­ви). В современных условиях принадлежность к той или иной ре­лигии является частным делом человека, в результате чего многие общества превратились в поликонфессиональные, в которых раз­ные люди свободно исповедуют различные верования. Тем самым религиозные идеи в организации субъективного фактора встреча­ются с жесткими пределами, вытекающими из свободы совести любой личности. Признавая это, большинство посчитало целесо­образным провозгласить светский характер своих государств.

Большие надежды в свое время (да и сейчас) возлагали на объединительные возможности социальных идей, в том числе социалистических и коммунистических. Предполагалось, что пролетарию, рабочему, крестьянину, одним словом — тружени­ку, нечего делить, что во всех странах они имеют идентичные интересы, способные их объединить чуть ли не в мировом масштабе. В какой-то мере данные идеи воплощались в истори­ческой практике: I и II Интернационалы, Социалистический интернационат, Коммунистический интернационал и т. д. Одна-

58 Глава 2

ко в целом события XX в. не оправдали надежд, возлагавшихся на социальные идеи, хотя многое конструктивное из них вошло в жизнь и существенно преобразовало общества. Как и в отно­шении других идей, было выявлено, что социальные идеи имеют определенное «поле» позитивного действия, выход за пределы которого приводил к разрушению органичных взаимосвязей между различными (в социальном плане) людьми. Ведь общест­ву, урегулированному справедливым законом, нужны все классы, социальные слои и сословия, профессиональные группы, прида­ющие ему посредством сотрудничества комплексный характер.

Вообще, когда речь заходит о субъективном факторе в Рос­сии, надо прекратить схоластические споры, противопоставле­ния на тему «что лучше — государство или общество, управление или самоуправление», а заняться эмпирическим измерением ре­ального состояния тех или иных процессов. Практической отда­чей от такого состояния является конкретная жизнь, легко фик­сируемая множеством критериев и показателей. На их основе и можно судить о целесообразности управления со стороны госу­дарственных и муниципальных органов.

В условиях, когда организованность субъективного фактора за счет собственных сугубо общественных сил не вполне отвеча­ет содержанию и актуальности проблем, стоящих перед людьми в наши дни, сохраняют и скорее всего укрепляют свое значение идеи государственности, которые как бы впитывают в себя дру­гие консолидирующие идеи и организуют общество во всей его целостности и многообразии. Именно государство, выражая всеобщие потребности, интересы и цели, представляя и законо­дательно закрепляя всеобщую волю, может и должно посред­ством своих управляющих воздействий ограничивать «поле» и ослаблять действие негативных стихийных механизмов, поддер­живать и развивать общественную саморегуляцию.

Государство несвободно в определении своего места и роли, своих функций и поведения в общественной жизнедеятельно­сти людей. Оно, как уже отмечалось, связано обществом. И ес­ли в последнем деструктивные элементы выходят за пределы до­пустимого, если общественные связи разорваны или находятся в состоянии конфронтации, если общественные институты и структуры сами не справляются со своими задачами и т. п., то государство в интересах сохранения общества вправе и обязано использовать весь потенциал своего аппарата, в том числе его

Объективные основы и субъективный фактор государственного и муниципального... 59

возможности принуждения. Ибо только в условиях спокой­ствия, безопасности людей, целесообразного труда возможно развитие общества и решение любых его проблем.

Осознание объективных основ и субъективного фактора го­сударственного и муниципального управления имеет не только общетеоретический смысл, раскрывающий «среду» формирова­ния и реализации соответствующих управляемых воздействий, но и практический. Каждый раз в каждом государственном или муниципальном органе, когда разрабатываются, принимаются и исполняются управленческие решения, а также совершаются управленческие действия, необходимо прежде всего уяснить и достоверно оценить те конкретные, порой уникальные, объек­тивные условия и потенциал субъективного фактора, в рамках и с использованием которых осуществляются управленчес. we процессы. Это - одна из аксиом государственного и муници­пального управления.

Контрольные вопросы и задания

1. Что такое объективные основы государственного и муни­
ципального управления и в чем их управленческий смысл?

2. Структура объективных основ государственного и муни­
ципального управления. Дайте примеры из своих мест.

3. Состав субъективного фактора; взаимозависимости и раз­
витость его элементов.

4. Роль государственного и муниципального управления в
организации субъективного фактора.

Рекомендуемая литература

Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. 2-е изд., доп. М., 2004.

Гумилев Л.Н. Этносфера: история людей и история природы. М., 1993. С. 97-157.

Поршев А.П. Почему Россия не Америка. Книга для тех, кто остается здесь. М., 1999. С. 9—27.

О Атаманчук Г.В. © Ульянова А.Я.

Глава 3

Структура государственного и муниципального управления.

Сравнительный анализ

целеполагающих, функциональных

и организационных элементов. Общее

и особенное в разных странах мира

/. Система и структура государственного и муниципального

управления.

2. Особенности построения государственного и муниципального управления в унитарном и федеративном государствах, в

парламентской и президентской республиках. 3. Сравнительный анализ организации государственного и

муниципального управления в разных странах.

4. Особенности формирования правового статуса и процедур

функционирования органов государственного и муниципального

управления в зарубежных государствах

Функционирование системы государственного и муници­пального управления — сознательное, целенаправленное воз­действие государственной власти и местного самоуправления на общество для реализации своих целей, задач и функций. Это воздействие осуществляется законодательной, исполнитель­ной, распорядительной и судебной работой государственных органов и органов местного самоуправления, в основе которой находится профессиональная деятельность по осуществлению их полномочий.

Сущность общественной роли системы государственного и муниципального управления состоит в том, что, отражая, хотя бы формально, общую волю граждан, управление оказывает це-леполагающее, организующее, регулирующее влияние на обще­ство. Поэтому важно выделить аспекты, определяющие степень реализации данной системой своих общественных функций.

Структура государственного и муниципального управления. Сравнительный анализ... 61

Главный из них — насколько система государственного и муни­ципального управления воплощает в себе общие потребности, интересы, цели и волю граждан; как она, практически управляя общественными процессами, обеспечивает развитие общества.

Организующая роль системы государственного и муници­пального управления в жизни общества при решении основных вопросов общественного развития реализуется через функции правового государства, отличительные черты которого — демо­кратизм, целостность, рациональность и эффективность.

В целом разнообразные функции по поддержанию жизнедея­тельности общества в той или иной степени реализуются через систему и аппарат государственного и муниципального управ­ления.

Взаимозависимость уровня управления и состояния общества предполагает объединение в логическую целостность трех мо­ментов: 1) государства как системно организованного субъекта управления; 2) общественной жизнедеятельности людей, вос­принимающей управляющие воздействия и реагирующей на них; 3) самих управляющих воздействий, образующих активные взаимосвязи государства и общества. Речь идет о