/. Сущность управляемых объектов.
2. Свойства и организация управляемых объектов.
3. Социальный механизм формирования и реализации государственного
управления
Россия, вступая в XXI в., переживает сложный период формирования правовых, экономических, социальных основ демократического общества. Объективные условия, в которых придется действовать человеку, диктуют новые формы мышления, поведения. В этой ситуации предстоит усовершенствовать методы государственного участия в экономике, гарантировать законные права хозяйствующих субъектов, ускорить социальное и духовное развитие, одним словом,активизировать субъективный фактор.
Люди могут жить только среди людей, т.е. в обществе. Именно здесь проявляются их личные интересы, потребности, цели. Любые решаемые в обществе проблемы не могут быть претворены в жизнь без управления, помимо управления, вопреки управлению.
В научной литературе зафиксировано несколько представлений об управляемых объектах государственного управления. Долгое время существовало мнение, будто государство призвано управлять всеми общественными процессами, определять сознание, поведение и деятельность людей. В итоге такой подход привел к известному тоталитаризму. После краха тоталитарных режимов в начале 90-х гг. окончательно отвергнуто огосударствление общества, превратившее человека в «винтик»
86 Глава 4
партийно-государственной машины. Однако и обратные этому суждения так называемых неолибералов вообще оставляют государство без управляемых объектов.
Сегодня складывается концепция сильного, а точнее действенного, стимулирующего, эффективного, но ограниченного правом и соблюдением общечеловеческих ценностей, государства. Развитие современного общества невозможно без регулирующей роли государства. Но такое регулирование не должно стеснять естественные процессы саморегулирования и саморазвития общества.
Государственное управление состоит в урегулировании и упорядочении жизнедеятельности и отношений личности, коллектива, государства и общества, установлении их рациональных взаимосвязей путем применения государственной власти.
Государственное управление воздействует на все стороны воспроизводства и сферы деятельности. В производственных отношениях оно во главу угла ставит формы собственности, регулируя их таким образом, чтобы все субъекты хозяйствования находились в равных условиях. В сфере распределения не допускается чрезмерная монополизация отдельными лицами или группами решающих средств производства, так как она приводит к поляризации богатства и бедности, подавлению личности.
Государственное управление реализуется в определенной среде: природной, экономической, социальной, международной и т.д. Органы государства, должностные лица, государственные служащие, осуществляя управление, должны учитывать все эти факторы и в той или иной степени воздействовать на них. Государственное управление — это управление не вещами, а прежде всего людьми. Действующим лицом в управлении всегда выступает человек.
Между тем наряду с человеком объектами государственного управления признаются территория, природа и ее ресурсы, средства и орудия труда, техника и другие вещественные элементы.
Субъекты и объекты управления — качественно разные управленческие явления. Они различаются:
во-первых, по характеру и видам общественных отношений, в системе которых действует каждый человек. Везде проявляются различные потребности, интересы и цели людей, а соответственно, возникают разные результаты от участия;
Общественные процессы как объекты государственного и муниципального... 87
во-вторых, по характеру и видам деятельности, поскольку для конкретного вида деятельности необходимы определенные знания, навыки, профессиональная подготовка, опыт, средства и орудия труда;
в-третьих, по социальным ролям, выполняемым человеком, которые представляют собой сочетание индивидуального и общественного, благодаря чему личные способности и интересы человека находят общественное восприятие, поддержку и признание.
Государственное управление необходимо рассматривать комплексно, как целенаправленное воздействие органов государства, его учреждений и служащих на различные сферы жизни общества, поведение индивидов и их коллективов. Это — единый цикл регулирования государством различных отношений в обществе путем применения государственной власти и использования прямых и обратных связей субъекта и объекта управления.
Воздействие управляющего субъекта (органа государства, должностного лица и т. д.) на объект — установление его прямых связей с объектом. Такое воздействие может быть постоянным, эпизодическим или временным, активным (даже силовым), мягким («управлением дирижера»), внешне незаметным. Для хорошо отлаженного управления характерно последнее.
В качестве управляемых со стороны государства выступают те общественные отношения, виды деятельности и социальные роли, которые непосредственно связаны с воспроизводством материальных и духовных продуктов и социальных условий жизнедеятельности людей. Цель такого государственного управления — создание управляемыми объектами потребительских ценностей, способных удовлетворять разнообразные частные и общественные потребности, поддержание и укрепление всей системы связей человека с обществом и природой.
В современных условиях важно не принижать роль государства, уповая на то, что рынок сделает все сам, не ослаблять его функции, а укреплять, повышать его эффективность в соответствии с принципами общечеловеческих ценностей.
Управляемые объекты — центр приложения массовых усилий общества, поскольку именно ими создается все необходимое Для жизни людей: пища, одежда, жилье, социальные услуги, духовная продукция. В общественных отношениях, в различных видах деятельности и многообразных социальных ролях государ-
88 Глава 4
ство управляет только теми взаимосвязями, которые имеют значение для всего общества, относятся к реализации всеобщих потребностей, интересов и целей. Государство часто ограничивается лишь взаимодействием с управляющими структурами экономических, социальных и духовных объектов, упорядочивая их внешние связи, обеспечивая соблюдение общих для них правил поведения.
Анализ управляемых объектов создает концептуальные предпосылки для понимания и оценки многих проблем государственного управления.
Управляемые объекты пользуются приоритетом перед субъектом государственного управления, так как воспроизводство материальных и духовных продуктов и социальных условий является первичным и главным для жизнедеятельности людей. Управляемые объекты напрямую воспринимают естественно-природные и общественно-исторические условия и закономерности и в соответствии с ними выстраивают технологии своей деятельности.
Управляемые объекты рационально и эффективно функционируют лишь в адекватных им организационных формах. Каждый вид кооперированной деятельности, а также коллективное выполнение социальных ролей требуют своей организации; определенные формы организационного выражения, институали-зации получают и различные виды общественных отношений. Самое сложное в данном аспекте для управляемых объектов заключается в выборе таких организационных форм, которые бы создавали условия для полной реализации возможностей, заложенных в соответствующих общественных отношениях, видах деятельности и социальных ролях. Надо постоянно отслеживать зависимости между содержанием и формой и не позволять форме тормозить реализацию обновляемого (развивающегося) содержания.
Управляемые объекты связаны с потреблением и производством общественных ценностей, нуждаются в своевременном и возможно полном юридическом определении порядка формирования, общественного статуса, процедур общественной подотчетности и контроля. Если рассматривать функционирование управляемых объектов в перспективе, то их правовая прояс-ненность и устойчивость являются важным источником их собственного успеха.
Общественные процессы как объекты государственного и муниципеиьного... 89
Исходя из вышесказанного, следует сделать вывод, что разграничение субъектов и объектов государственного управления и, соответственно, их четкая структурно-функциональная характеристика приобретают важный методологический аспект.
Человек в управляемых объектах мыслит, рассуждает, ориентируется, выражает и осуществляет свое представление о вещах и общественных ценностях, поступает в соответствии со своими целями, мотивами, установками и т.д. Исходя прежде всего из человеческой сущности управляемых объектов, можно выделить следующие их свойства.
Первое свойство управляемых объектов — самоактивность, т. е. их способность к самодвижению на основе внутренних (собственных) побудительных причин. Самодвижение — естественное состояние и условие жизнедеятельности человека как социального существа, групп (коллективов) людей и общества как человеческих образований. Самоактивность управляемых объектов реализуется в различных формах: в преобразовании окружающих условий и взаимосвязей в соответствии с представлениями их компонентов; в установлении с ними активного взаимодействия, ведущего к равновесию отношений; в приспособлении к складывающейся ситуации.
Второе свойство связано с тем, что самоактивность людей в управляемых объектах всегда отличается целенаправленным характером, ориентацией на конкретные предметы, явления, отношения, результаты. Свойство целеполагания управляемых объектов создает основания для анализа и классификации их в зависимости от преследуемых целей, соотношения таких целей с реальными объективными возможностями, выработки механизмов влияния на формирование целей, структурализации целей и согласования их с целями субъекта государственного управления и всего общества.
Третье свойство управляемых объектов можно обозначить как их адаптивность (приспособляемость) к условиям и факторам природного и социального бытия. Адаптивность свидетельствует о способностях человека (коллектива) в бесчисленных
90 Глава 4
жизненных проявлениях отражать природную и общественную среду обитания и по принципу обратной связи воспринимать ее влияние таким образом, чтобы сохранять и развивать себя.
К четвертому свойству управляемых объектов относится их способность к самоуправлению (сознательному саморегулированию) своей жизнедеятельностью и своим развитием. Самоуправление в деятельности людей и их объединений (социальных общностей) осуществляется в основном вследствие осознания объективной действительности при определенном социально-психологическом приспособлении к ней.
Пятое свойство управляемых объектов — зависимость от объективных условий и факторов общественной жизнедеятельности и воспроизводство их в своем функционировании и организации.
Комплекс перечисленных свойств управляемых объектов определяет меру управляющих воздействий со стороны государства.
Управляемая общественная жизнедеятельность, как совокупность управляемых объектов, образует сложную систему, состоящую из разных людей, занятых в производственных, социальных, духовных и других процессах. В центре ее находится всегда человек. Поэтому управляющие воздействия, осуществляемые каким бы то ни было государственным органом, должны обязательно доходить до человека и вызывать соответствующий отклик в его сознании, поведении и деятельности.
Вместе с тем человек — существо коллективистское, он объединен с другими в процессах производства и социального общежития. Различные социальные роли обусловливают объединение людей в многообразные коллективы, причем один и тот же человек может состоять во многих из них. Сами коллективы интегрируются в более широкие и сложные общности: социальные общности (классы, социальные слои и сословия, профессиональные группы), территориальные общности (населенные пункты, районы, города, области, республики и т.д.), общественные объединения (партии, общественные организации и т.д.), производственные комплексы и т.д.
В любом современном обществе существуют разные коллективы: естественно сложившиеся, формализованные, требующие регистрации в государственных органах, объединения устойчивые, постоянные и временные, преходящие, многочисленные
Общественные процессы как объекты государственного и муниципального... 91
(массовые) и имеющие очень небольшой состав, общегосударственные и местные и т.д.
Самый крупный коллектив в стране — это общество. Существует множество общественных, творческих, спортивных и иных объединений. Особое место занимают общества религиозные, которые не относятся к общественным объединениям, объединения, извлекающие прибыль (акционерные общества), разного рода артели, кооперативы и т.д. Специфика тех или иных объединений оказывает прямое воздействие на особенности государственного управления по отношению к ним.
Отношения между государством и коллективом определяются многими обстоятельствами, в частности, характером формирования коллектива, его природой, социальным характером, значением в общественной жизни, позицией по отношению к государственной власти и т. д.
Отношения государства с предпринимательскими союзами, профсоюзами, крестьянскими союзами не одинаковы. Хотя их правовое положение однотипно: все они — общественные объединения, но предпринимательские союзы являются скорее советниками государства, его органов прежде всего по вопросам экономической политики. Иногда предпринимательские союзы выступают и как группы давления, что обычно имеет место в кризисных ситуациях. В России крупные предприниматели нередко ставили условия правительству. Если предпринимательские союзы выходят за пределы закона и круга деятельности, допустимой для общественных объединений, органы государственной власти принимают в отношении них соответствующие ограничительные меры.
Среди общественных объединений важнейшее место занимают политические партии, целью которых в отличие от других общественных объединений является борьба за государственную власть (в современных условиях преимущественно мирными средствами, используя выборы). Партии стремятся создать свое правительство или ввести в него своих представителей, оказывают давление на государственную власть.
Государство как часть общества играет особую роль в обществе, оно отчуждается от него, приобретая собственное бытие и тенденции развития. Ни в прошлом, ни тем более в современных условиях невозможно представить реальное общество, которое существовало бы без государственного регулирования.
92 Глава 4
Сочетание саморегулирования общества и государственного регулирования находит отражение в специфике конституционных норм, относящейся ко многим сторонам общественного строя.
В течение последних двух десятилетий роль государства в обществе пересматривается. Речь идет об извлечении уроков из тоталитарного и авторитарного прошлого многих стран, в том числе развивающихся, когда на государство возлагапись чрезмерные надежды, и об уточнении концепций государства всеобщего благоденствия, когда на него в капиталистической Европе возлагались такие социапьные тяготы, которых не выдерживала экономика1.
Необходимо обратить внимание, что в управляемой общественной системе, в ее компонентно-структурном отношении проявляются три основных уровня управляемых объектов:
человек — в проявлениях его сознания, поведения, трудовой и общественной деятельности, в своей целостной социально-продуктивной активности;
коллективы и объединения людей, выступающие в качестве первичной формы общения и совместной деятельности;
общество в целом, его социальные образования, отношения, связи и процессы, возникающие в нем вследствие общественной активности людей и их объединений2.
Условно можно сказать, что в первом уровне управляемых объектов реализуются социальные роли, во втором — виды деятельности, в третьем — формы общественных отношений. Различные уровни управляемой системы находятся во взаимосвязи, в постоянном взаимодействии, в зависимости друг от друга.
В соответствии с основными сферами общества и указанными критериями управляемые объекты подразделяются на следующие видовые группы: экономические, социальные и духовные. В известном смысле управляемыми являются и политические объекты, но здесь существуют свои тонкости, поскольку политические отношения, явления и процессы выступают, с одной стороны, управляемыми государством, а с другой — управляющими самим государством. Необходимо уметь проводить грань в политической деятельности и различать ее аспекты.
1 См.: Чиркин BE. Государственное управление. М., 2003. С. 115.
2 См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 1997. С. 83.
Общественные процессы как объекты государственного и муниципального... 93
Демократическое государство регулирует экономические отношения прежде всего путем принятия соответствующих нормативно-правовых норм. Оно устанавливает равноправие и защиту всех форм собственности, обеспечивая свободу предпринимательской деятельности, охраняет свободу конкуренции, запрещает монополистическую деятельность, захват рынка и установление монопольных цен. Такие положения закреплены в Конституции РФ, других законах и подзаконных актах.
В большинстве экономически управляемых объектов осуществлено непосредственное соединение рабочей силы (человека) и средств производства. В них потребляются природные ресурсы, средства производства, рабочая сила, причем независимо от форм собственности, и одновременно создаются новые продукты производственного и непроизводственного назначения.
На эти объекты влияют природная среда, состав и качество природных ресурсов, уровень развития производительных сил, научно-технический прогресс, тип общественных отношений и их уровень, степень трудовой, социальной и интеллектуальной развитости человека и другие моменты. Состояние и продуктивность экономических управляемых объектов характеризуют в главном уровень развития общества и возможности государственного управления в нем.
В России среди ученых-экономистов продолжаются споры по вопросу о промышленной политике. Одни уверены, что все расставит по своим местам рынок. Другие придерживаются противоположной точки зрения. Есть сторонники проведения пассивной промышленной политики, есть желающие активно воздействовать на производство. Первые считают, что экономическая политика государства должна быть социально направленной и «ломка» не должна приводить к ухудшению материального положения населения. Вторые всякую перестройку связывают с временными издержками, советуют признать приоритетные направления в экономике (космос, наука и др.) и всячески поддерживать их, создавая им лучшие условия для выживания в рынке. Эти отрасли затем поднимут остальные. Осуществить поддержку приоритетных отраслей можно путем налоговой политики, субсидий, введения повышенных пошлин на аншюгичную зарубежную продукцию.
Как показывает зарубежный опыт, государственное управление распространяется и на социальные отношения в обществе.
94 Глава 4
Российское государство тоже проводит определенную социальную политику, в связи с чем утвердилось его понимание как социального.
Социальные управляемые объекты (объекты, как принято говорить, социальных услуг либо социального обслуживания) осуществляют деятельность, направленную на сохранение жизни и здоровья человека, его физическое развитие, организацию дошкольного и специального трудового воспитания, на создание жилищных, коммунальных, торговых и бытовых условий, обеспечение коммуникациями и поддержание других важных взаимосвязей, в которых выражается процесс воспроизводства и общения человека. В совокупности они образуют сложную и очень важную сферу (подсистему) общества, в рамках которой происходят как потребление материальных и социальных продуктов и условий, так одновременно и историческое воссоздание человека.
Социальные управляемые объекты тесно связаны с экономическими управляемыми объектами, основываются на продуктах (результатах) их активности и потреблении последних. Вместе с тем их деятельность имеет и самостоятельное проявление, заключающееся в оказании разного рода жизненно необходимых услуг.
Разрешая экономические забастовки работников, государство запрещает политические забастовки, всеобщие забастовки, забастовки солидарности, забастовки определенных категорий государственных служащих и т.д. Одновременно государство ограничивает права предпринимателей, запрещая им массовые увольнения в случае забастовок, частичные увольнения без согласия профсоюза, произвольное закрытие предприятий.
Государство регулирует другие формы протеста и давления различных социальных слоев и групп, устанавливая порядок проведения собраний, митингов, пикетов, демонстраций, запрещая их проведение в определенных местах. При нарушениях порядка органы государства применяют силу, разгоняя незаконные демонстрации.
К духовным управляемым объектам относятся те организационно представленные проявления активности личности, коллективов, общностей людей, посредством которых осуществляются как духовно-теоретическая деятельность — выработка идей и взглядов, мировоззренческих представлений, эстетических и
Общественные процессы как объекты государственного и муниципального... 95
этических ценностей и т.д., так и духовно-практическая — освоение выработанных духовных продуктов сознанием (особенно массовым) людей, повышение их образовательного и культурного уровня, использование духовных идеалов, норм, ценностей в повседневной жизни.
Духовная жизнь — многогранный и специфический объект государственного управления. Процесс производства и потребления духовных продуктов по своей сути есть процесс свободный, творческий, открытый для каждого человека. Данный процесс, включающий в себя духовное производство, распределение духовных продуктов (в том числе и навязывание некоторых из них посредством массовой информации), их потребление, формирование и развитие сознания общества и отдельного человека и т.д., осуществляется в определенных организационных формах, на базе определенных материально-финансовых средств и специально (профессионально) выделенными и подготовленными группами людей.
Наличие политических управляемых объектов обусловлено несколькими причинами.
Во-первых, сфера политики и сфера государственного управления не совпадают полностью, не накладываются одна на другую: политические интересы реализуются не только через государственное управление, они так же, как и государственное управление, заняты решением не только политических проблем.
Во-вторых, политическая деятельность, которая хотя и направлена в конечном счете на управление государственными и общественными делами и в этом, собственно, выражается, имеет более широкий смысл, ибо включает в себя теоретическую деятельность в сфере политики, деятельность по формированию политического сознания людей, политическую пропаганду и агитацию, политическую организацию.
В-третьих, политическая деятельность в своем, так сказать, фундаменте осуществляется в гражданском обществе и выступает относительно самостоятельной по отношению к государству. В качестве политических управляемых объектов можно назвать: деятельность научно-исследовательских учреждений в области изучения политических проблем; обеспечение функционирования структур политического просвещения, пропаганды, агитации и информирования; конституирование форм, процедур и других механизмов демократии и т.д.
96 Глава 4
Конституцией РФ населению предоставлено право на местное самоуправление, самостоятельное решение вопросов местного значения. Государственная власть и местное самоуправление — две формы народовластия.
Компетенция местного самоуправления устанавливается по принципу возложения на него такого объема полномочий, который оно в состоянии выполнить. Структура местного самоуправления определяется населением самостоятельно.
Государственная власть регулирует все сферы деятельности местного самоуправления через федеральные законы и законы субъектов Федерации, которые и определяют границы его самостоятельности. Невхождение местного самоуправления в систему государственной власти означает, что у него есть своя исключительная сфера ответственности, свои функции. Но местное самоуправление не отделимо от государства, взаимодействует с государственной властью, завершает систему органов власти в стране. Объект местного самоуправления — муниципальное образование. Решающим в выборе формы самоуправления являются волеизъявление населения, тип поселения. Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями, получать необходимые для их осуществления материальные и финансовые средства.
Местное самоуправление в России находится в стадии становления. Идет процесс передачи сверху вниз управленческих функций, финансовых средств, наделения органов самоуправления твердыми источниками доходов, чтобы они не зависели от вышестоящих властей при решении местных вопросов.
Выделение управляемых объектов, раскрытие их свойств и структуры свидетельствуют о том, что эти объекты, с одной стороны, инициируются, поддерживаются и преобразуются самостоятельной деятельностью людей, занятых в них, и эта деятельность имеет объективные основания и закономерности, а с другой — не всегда способны к рациональному самоопределению и саморегулированию своих внешних взаимосвязей, и в них имманентно содержатся объективная потребность и интерес в государственном управлении. Там, где нет потребности и интереса в государственном управлении, нет и управляемых объектов для такого управления. При наличии таких потребностей и интересов в различных видах человеческих отношений, деятельности и социальных ролей государство обязано на них откли-
Общественные процессы как объекты государственного и муниципального... 97
каться, вырабатывать и практически реализовывать адекватные им управленческие решения и действия. Этому служит социальный механизм формирования и реализации государственного управления, который необходимо активно использовать в управленческой практике.
Под социальным механизмом формирования и реализации государственного управления подразумеваются совокупность и логическая взаимосвязь социальных элементов, процессов и закономерностей, посредством которых субъект государственного управления (его компоненты) «схватывает» потребности, интересы и цели общества в управляющих воздействиях, закрепляет их в своих управленческих решениях и действиях и практически проводит в жизнь, опираясь на государственную власть. Иными словами, используя механизм социального «насыщения» (наполнения), государственное управление приобретает желаемую обусловленность, обоснованность и эффективность.
Социальный механизм в таком смысле не только привлекает внимание к правовым, функциональным и организационным закономерностям и процедурам формирования и реализации государственного управления (чем часто ограничиваются раз-шшления многих представителей юридической науки), но и шктует необходимость определения наряду, на основе и совместно с ними для каждого управленческого явления его социальной функции, социальной роли и ценности в общественном шижении. Без учета этого механизма и оценки в нем каждого из элементов осознание государственно-управленческих феноменов может подчас приобретать сугубо формальный характер. Вроде есть управленческие решения и действия, соблюдены юридические процедуры, а результаты управления не наступают. Так бюрократия сеет немало иллюзий управления.
Существование и развитие, содержание и формы, направления и смысл совершенствования государственного управления, все другие его стороны и проявления определяются объективными потребностями общества в целенаправленном, организу-юще-властном согласовании поступков и действий людей,
98 Глава 4
обеспечении взаимосвязи и упорядоченности множества активно функционирующих коллективов. Необходимость и глубокая заинтересованность каждого человека, коллектива, каждой общности людей в установлении, поддержании и улучшении постоянных и рациональных взаимосвязей с другими людьми, коллективами, общностями, их стремление к организованному ведению общественно значимых дел, к научно обоснованному течению производственных, научно-технических, духовных и других процессов порождают синтезированную, можно сказать, всеобщую потребность в управлении вообще и в государственном, в частности.
Общественные потребности в управлении проявляют себя прежде всего как управленческие интересы людей, их коллективов, общностей, в целом общества. Они возникают в процессах осознания необходимости и актуальности этих потребностей, т.е. представляют их в определенной субъективной форме. Интересы побуждают человека, коллективы людей к осмыслению сущности и структур государственного управления, к практическому участию в его формировании и реализации или в крайнем случае — к использованию управления для обеспечения своих потребностей.
Объективные потребности в управлении, выраженные через управленческие интересы, порождают и обусловливают управленческие цели, в которых намечаются направления деятельности по реализации первых. Это — цели управления, т.е. цели, связанные с разработкой и практическим осуществлением управленческих решений и действий по реальному удовлетворению общественных потребностей в управлении.
Цели управления закрепляются в управленческих решениях, где они подкрепляются волей участников управления. В государственном управлении такой волей является воля народа, сосредоточенная в форме государственной власти. Управленческие решения — это социальные акты, в которых в логической форме выражены воздействия управляющих звеньев (государственных органов, должностных лиц) на общественную систему (управляемые объекты), необходимые для достижения поставленных целей, обеспечения интересов и удовлетворения соответствующих потребностей в управлении.
Следует заметить, что сами решения, за небольшим исключением (решения по кадровым, финансовым и ряду других воп-
Общественные процессы как объекты государственного и муниципального... 99
росов), еще не создают непосредственно управляющих воздействий и не являются таковыми. Только путем действий (деятельности), указанных в решениях исполнителей, возникают намеченные взаимосвязи государственных органов и управляемых объектов, происходит изменение направлений, содержания и активности их функционирования. Во многих случаях управленческие действия не только связаны с обеспечением реализации управленческих решений, но имеют и самостоятельный управленческий смысл.
Реализация управляющих воздействий, выраженных в управленческих решениях, приводит к определенным результатам управления, которые состоят в удовлетворении общественных потребностей в государственном управлении или, иными словами, в сохранении, упрочении и прогрессивном развитии управляемой общественной системы (управляемых объектов), в упорядочении и повышении уровня трудовой и социальной активности людей.
Социальный механизм формирования и реализации государственного управления может быть выражен через следующую, опосредованную государством, единую цепь взаимосвязанных и последовательно детерминированных общественных явлений: «потребности - > интересы -> цели -> решения - > действия ^результаты».
Результаты есть возврат по принципу обратной связи к потребностям — удовлетворение последних.
Известно, что потребности в государственном управлении, отражающие объективные процессы и закономерности функционирования и развития общества, сохраняя свою объективную природу, пройдя через сознание людей, получают субъективное проявление в интересах и целях. Значит, явления «потребности -> интересы -> цели» характеризуют объективную основу управления и звенья ее перехода в субъективное. Взаимосвязанные здесь явления обобщают и воплощают в себе запросы общества в государственном управлении и оказывают постоянное влияние на его содержание, формы и другие свойства. Они непрерывно сигнализируют о себе и побуждают государственные органы к принятию определенных управленческих решений и осуществлению управленческих действий.
Управляемая система влияет на государственное управление посредством выдвижения своих потребностей, интересов и це-
100 Глава 4
лей, которые и становятся важнейшим, определяющим условием и фактором содержания управления, а часто и способом его реализации. Она же принимает на себя управляющие воздействия государственных органов и оценивает их результативность. Управляющая система наиболее конкретно выражает себя в «решениях -> действиях», в которых и заключается смысл управления.
Социальный механизм формирования и реализации государственного управления действует не только на уровне его как целостного социального явления, но и практически во всех, даже единичных, проявлениях организационной, правовой и другой деятельности государственных органов и должностных лиц. При принятии любого управленческого решения, совершении любого управленческого действия приходится одновременно исходить и из указаний вышестоящих звеньев, действующего законодательства и из конкретных управленческих потребностей, интересов и целей людей, коллективов и организаций, охватываемых данным решением или действием.
Необходимо сказать, что неразвитость и недостатки законодательного процесса в Российской Федерации вызвали напряженность во взаимоотношениях различных уровней власти, спровоцировав серьезные диспропорции в различных сферах управления государством и обществом. Форсированная погоня за обретением классических атрибутов и стереотипов буржуазного общества заслонила возможности альтернативного конструирования власти, основанного на объективной логике социально-экономического развития российского общества.
В настоящее время формируется принципиально новая система государственного управления, основанная на более четком разграничении полномочий между уровнями власти. Активно разрабатывается Концепция разграничения полномочий по вопросам межбюджетных отношений1. Концепция предполагает внести в 135 действующих законов поправки и дополнения, предусматривающие правовую упорядоченность во взаимоотношениях при определении сфер ответственности между уровнями власти. С этой целью предполагается максимально сократить число нефинансируемых федеральных полномочий и со-
1 См.: Рой ОМ. Система государственного и муниципального управления. СПб., 2003. С. 274.
Общественные процессы как объекты государственного и муниципагьного... 101
средоточиться на адресной социальной поддержке нуждающихся, сконцентрировать выплату социальных трансфертов главным образом на муниципальном уровне. Значительные изменения ожидаются в структуре местного самоуправления. Муниципальные образования предлагается разделить на муниципалитеты и муниципальные округа.
В результате намеченной реформы произойдет разграничение полномочий между всеми уровнями государственной и муниципальной власти, что приведет к закреплению сфер ответственности между ними и позволит более рационально использовать бюджетные средства. Существующий сегодня мировой и отечественный опыт становления такого рода систем должен быть заложен в основу оптимальной модели государственного устройства.
Завершая рассмотрение вопроса об общественной системе как объекте государственного управления, можно сделать следующие выводы:
содержание и формы, функции и структура управляемых объектов непосредственно обусловливаются объективными естественно-природными и социально-историческими условиями и закономерностями;
специфика (параметры) каждого управляемого объекта и его место в общественной жизнедеятельности определяются целью, содержанием, технологией и другими проявлениями осуществляемого им или в нем труда;
кооперированный и коллективистский характер современного (специализированного) труда придает сложное строение управляемым объектам, которые в общественной системе выступают в определенных организационных формах (предприятия, учреждения, организации и т.д.);
управляемые объекты в силу их человеческой природы способны к целеполаганию своей активности, к ее приспособлению и стихийной саморегуляции, к сознательному самоуправлению;
в системе государственного управления (единстве субъекта и управляемых объектов) управляемые объекты выполняют главную функцию воспроизводства общественной жизни и по этой причине являются определяющими (объективными детерминантами) по отношению к государственным органам.
102 Глава 4
Контрольные вопросы и задания
1. В чем заключается специфика общественных процессов
как управляемых объектов государственного управления?
2. Какие вы знаете свойства управляемых объектов и каково
их значение для государственного управления?
3. Каковы особенности структуры управляемых объектов в
определении управляющих воздействий?
4. Что такое экономические управляемые объекты?
5. Что такое социальные управляемые объекты?
6. Перечислите функции социального механизма формиро
вания и реализации государственного управления.
Рекомендуемая литература
Богачек И.А. Философия управления. СПб., 1999.
Зотов В. Б. Территориальное управление. М., 1998.
Пикульник А.В. Система государственного управления. М., 2001.
Рой О.М. Система государственного и муниципального управления. СПб., 2003.
Селюков А.Д. Финансовое обеспечение местного самоуправления. М., 2003.
Чиркин В.Е. Государственное управление. М., 2003.
© Косаренко Н.Н.
Глава 5
Цели. Функциональная структура.