Управленческих решений

/. Понятие и актуализация информации как феномена. 2. Содержание и проблемы информационного обеспечения

государственного и муниципального управления.

3. Информационные качества управленческих решений.

4. Совершенствование информационной системы государственного и

муниципального управления

В современном мире информация как особый феномен обре­ла чрезвычайно важное значение и все возрастающую ценность. XXI в. заявил об информации в контексте глобализации как од­ном из главнейшем управленческом приоритете. Актуальность информационного обеспечения также определяется потребнос­тями развития управленческих процессов, необходимостью укрепления государственности и преодоления кризиса государ­ственного управления в условиях изменения приоритетных со­циально-экономических и геополитических факторов, развития законодательного обеспечения информационных отношений в обществе и оптимизации информационного обеспечения в сфе­ре государственного и муниципального управления. В одном из посланий Президента РФ Федеральному Собранию было сказа­но, что мы не имеем права «проспать» и разворачивающуюся в мире информационную революцию.

Под информацией понимаются сведения, полученные в ре­зультате анализа или обработки данных, представляющих собой сигналы, из которых она извлекается. С точки зрения классичес­кой теории информации понятие «информация» характеризует­ся через меру уменьшения неопределенности знания о каком-либо событии. Это научное понятие было дано в 50-е гг. XX в. в трудах К.Шеннона и Н.Винера по теории информации в связи с

Информационное обеспечение государственного и муниципального управления 385

развитием нового научного направления — кибернетики. Пер­воначально теория информации возникла как количественная математическая теория.

Понятие «информация» в последние десятилетия стало од­ним из самых употребляемых и встречается практически во всех областях знания. Идет непрерывный процесс его переосмысле­ния (углубления и расширения). Если сначала под информацией понимались сведения, передаваемые людьми устным, письмен­ным или иным способом, то к концу XX в. информация стала рассматриваться как универсальная субстанция, пронизывающая все сферы человеческой деятельности, служащая проводником знаний и мнений, инструментом общения, взаимопонимания и сотрудничества, утверждения стереотипов мышления и поведе­ния. Именно такое определение дает ЮНЕСКО.

С развитием производства и ускорением темпов развития об­щества информация приобрела свойства товара и стала объек­том рыночных отношений, значимость которых потребовала их правовой регламентации.

Многие ученые до сих пор используют термин «информа­ция» только в рамках технических областей научного знания. Однако такое представление о сути данного понятия не выража­ет его комплексного понимания. В процессе обмена сообщени­ями и новостями основное внимание должно уделяться не толь­ко количественному анализу передаваемого сообщения, но и его содержанию. Информация, содержащаяся в понятийной форме, совсем не та, которая изучается в математических, ста­тистических и других теориях.

Термин «информация» уже более 50 лет на практике высту­пает одной из центр&тьных и наиболее общих категорий. Кроме того, математические методы теории информации используются ^в физике, химии, географии, геологии и ряде других наук о не­живой природе. Информационные идеи применяются в биоло­гии, где предполагается, что само появление жизни было связа­но с преобразованием генетической информации, в психологии, Физиологии высшей нервной деятельности, педагогике. Особое место понятие «информация» заняло в длинном ряду социаль­ных наук — теории управления, экономике, политике и др.

Превращение информации в знание, как ее высшей формы, в Фактор, определяющий прогресс общества, его экономический Р°^ст, движение по интенсивному пути являются существенной

386 Глава 17

закономерностью. Информация, информационные ресурсы ■ технологии все в большей степени используются как ресурс раз­вития государства, государственного и муниципального управ­ления, фактор национальной безопасности. Но еще более важно то, что в процессе информатизации общества глубоко транс­формируется и активизируется интеллектуальный потенциал социосферы, позволяющий говорить еще об одной закономер­ности информатизации — интеллектуализации общества. В ре­зультате совокупное общественное сознание не просто повыша­ется, а приобретает как бы новое качество — опережение бытия сознанием. Данное обстоятельство раскрывает социально-фи­лософский аспект информатизации и именно здесь скрыты по­тенциально огромные возможности для социальной мотивации людей, оптимизации государственного и муниципального управления на основе социальной приоритетности, эффектив­ного использования информационных ресурсов и технологий.

Это особенно актуально для России, где по существу наруше­на неразрывность информационного пространства. В частности, не обеспечиваются в полном объеме сохранность, эффективное использование и развитие информационных ресурсов в единой системе органов государственной власти, не удовлетворяются в должной мере информационные потребности органов управле­ния на федеральном, субъектном и местном уровнях; не реали­зуются в полном объеме права граждан на информацию, закреп­ленные в Конституции; недостаточен уровень взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов госуда­рственной власти субъектов Федерации по обеспечению прав и свобод граждан в области информационной деятельности, до­ступа к информации, медленно совершенствуются нормативно-правовая база, регулирующая отношения в области этого взаи­модействия; сохраняются угрозы безопасности информацион­ных ресурсов, информационных систем как на федеральном, так и на региональном уровнях. Растет количество новых видов правонарушений в информационной сфере; недостаточное внимание уделяется созданию должностных организационных структур и нормативно-правовой базы для формирования, укрепления и развития эффективной государственной полити­ки в сфере информации.

Информация способна: привнести в жизнедеятельность го­сударства новые знания, опыт, подходы, а в функционирование

Информационное обеспечение государственного и муниципального управления 387

органов управления различного уровня — новые технологии разработки, принятия и реализации управленческих решений; наполнить государственное и муниципальное управление объ­ективно необходимым содержанием и придать ему желаемые, целесообразные формы; максимально приблизить управление к потребностям общества.

Рассматривая вопрос о роли и месте информационных отно­шений, следует иметь в виду, что они составляют крупнейший блок общественных отношений и с точки зрения правового ре­гулирования представляют собой сложную многоаспектную за­дачу, поскольку затрагивают различные предметные отрасли и отрасли права, отличаются многосубъективностью и динамиз­мом в своем развитии, имеют объективную тенденцию по мере их развития к увеличению объектов правового регулирования. Поэтому проблемы информационного обслуживания государ­ственного и муниципального управления должны рассматри­ваться в неразрывной связи с вопросами правового регулирова­ния информационных отношений.

Информационное обеспечение государственного и муници­пального управления, несомненно, должно предусматривать со­ответствующий интегрированный массив информации (объем) о прошлом, настоящем и прогнозируемом будущем. Эта инфор­мация должна отслеживать все относящиеся к проблеме собы­тия, факты, статистические, аналитические и иные материалы. Таким образом, информационная система обеспечения управ­ленческой деятельности в целом, государственного и муници­пального управления, в частности, должна быть ориентирована на пользователя, т. е. информация, которую она (система) обра­батывает, должна служить потребностям тех пользователей, ко­торые ее получают. При проектировании информационной сис­темы нужно иметь в виду, что информационные потребности различны и зависят от их уровня в иерархии и функциональных обязанностей.

Рассмотрим три основных приоритета управленческой дея­тельности: а) стратегическое планирование, предусматриваю-

25*

388 Глава 17

щее процесс принятия решений применительно к основным це­лям организации и их последующего достижения с использова­нием при этом соответствующих информационных ресурсов-

б) управленческий контроль — процесс, посредством которого
руководители обеспечивают получение ресурсов и их эффектив­
ное использование для достижения общих целей организации;

в) оперативный контроль — процесс обеспечения эффективного
и квалифицированного выполнения конкретных задач.

Эти виды управленческой деятельности примерно соответ­ствуют обязанностям руководителей высшего, среднего и низ­шего звена. Система информационного обеспечения государ­ственного и муниципального управления должна обеспечивать соответствующей информацией каждую из вышеперечислен­ных категорий.

Теоретически процесс проектирования информационной системы в этом направлении состоит из пяти этапов.

1. Анализ системы принятия решений. Процесс начинается с
определения всех типов решений, для принятия которых требу­
ется информация. Должны быть максимально учтены потреб­
ности каждого уровня функциональной среды.

2. Анализ информационных требований определяется типом
информации, требуемой для принятия каждого решения.

3. Агрегирование решений. Если бы для принятия каждого ре­
шения требовалась специальная информационная система, то
она была бы слишком громоздкой, сложной. Решения, для при­
нятия которых требуется одна и та же или значительно перекры­
вающая информация, должны быть сгруппированы, интегриро­
ваны в одну задачу управления. Это, несомненно, будет способ­
ствовать уменьшению количества информации, необходимой
управленцу для его работы и, вероятно, облегчит ее понимание.
То есть информационная система обеспечения управленческой
деятельности должна быть скоординирована и интегрирована с
организационной структурой. Учет опыта необходимых реше­
ний, принятых одним управленцем или группой, значительным
образом оптимизирует сам процесс создания информационной
управленческой системы.

4. Проектирование процесса обработки информации пред­
усматривает разработку системы для сбора, хранения, передачи
и модификации информации с последующим использованием
новейших технологий в этом направлении.

Информационное обеспечение государственного и муниципального управления 389

5. Данный этап завершает процесс создания и воплощения системы, который служит для оценки получаемой информации и позволяет распознавать и корректировать неточности, по­грешности, ошибки. Помимо этого, необходимо иметь возмож­ность модифицировать систему в соответствии с ситуациями, чтобы она была гибкой и мобильной.

Информационное обеспечение государственного и муници­пального управления должно позволять вводить, обрабатывать, хранить, получать необходимую информацию в зависимости от конкретно принимаемого управленческого решения. При этом, естественно, необходим тщательный отбор из всей информаци­онной совокупности только тех сведений, которые в нужный момент и в нужном объеме требуются для более эффективного управления и нуждаются в постоянном совершенствовании всей системы информационного обеспечения на основе совре­менных информационных технологий, включающих прежде всего заданную последовательность операции анализа, сбора, ввода, передачи, хранения, упорядочения, поиска, обработки, преобразования и распределения информации, производимых в автоматизированной информационной системе на основе ис­пользования потенциала и ресурсов программно-аппаратных средств вычислительной техники, хранения и выдачи инфор­мации.

Справедливости ради надо констатировать, что на сегодня в субъектах Федерации объективная потребность в актуальной, целевой и достоверной информации, к сожалению, далека до должного удовлетворения. На уровне муниципального управле­ния весьма недостаточен уровень компьютеризации местных органов, использующих нередко недостаточно высокую техно­логию, устаревшие методы и навыки работы с информацией.

Немаловажной проблемой в государственном и муниципаль­ном управлении является обеспечение полноты, достоверности и качества поступающей с мест информацией. Низкое качество прежде всего учетно-регистрационной работы на местном муни­ципальном уровне отражается на полноте, достоверности и свое­временности подготовки, необходимой для управленческой де­ятельности информации.

Под информационным обеспечением следует понимать опреде­ленную (целенаправленную) деятельность по разработке, орга­низации функционирования и совершенствованию информаци-

390 Глава 17

онных систем, направленную на организацию обеспечения субъ­екта совокупностью сведений в виде систематизированной ин­формации, необходимой ему как субъекту управления для осуще­ствления возложенных на него задач и функций управления.

Вопросы информационного обеспечения государственного и муниципального управления занимают особое место в систе­ме управления, поскольку любое поспешное или неверное управленческое решение, принимаемое при недостатке инфор­мации, особенно в нештатных, экстремальных ситуациях, мо­жет привести к нежелательным последствиям.

Информационное обеспечение государственного и муници­пального управления должно зиждеться на основе прежде всего стратегической государственной политики, отражающей обще­национальные интересы страны, обеспечивающей ее развитие и международную безопасность.

Информационная система государственного и муниципаль­ного управления предполагает в качестве предпосылки концеп­туальное, философское осмысление и согласование идеалов, ценностей и целей, важных для общества и каждого человека. Это — идеалы, ценности и цели, которые должны стать критери­ями для последовательного анализа и оценки информации, для введения ее в информационные процессы, использования их в виде ориентиров образовательных и воспитательных приоритетов. В любой информации содержатся прежде всего управленческие моменты — целеполагание, организация и регулирование.

Информационная система государственного и муниципаль­ного управления должна в себе содержать мобилизующее и оп­тимизирующее начала.

В основную содержательную часть информационной систе­мы входят:

социальные, нравственные ценности, которые являются сутью государственного и муниципального управления;

информация о производственных, материально-техничес­ких, социальных, технологических параметрах объектов управ­ления;

Информационное обеспечение государственного и муниципального управления 391

законодательные, нормативно-правовые акты, документа­ция, регулирующие деятельность органов власти государствен­ного и муниципального управления;

данные о нормах, нормативах, стимулах, которые регулиру­ют производственную, материальную, духовную, культурную и иную сферу, имеющую потребительский характер деятельности управляемых объектов;

сведения о содержании подготовки и квалификационном росте персонала государственных органов и органов местного самоуправления (информация, характеризующая человеческий потенциал субъекта государственного и муниципального управ­ления).

Информационная система государственного управления должна содержать в себе идеологию и мораль общества по поводу ресурсов, источников, средств и других феноменов, которые на­дежно обеспечивают и гарантируют целостность, суверенитет, безопасность, упорядоченность и развитие России. Тогда будет очевидным определение ценности, актуальности и созидатель­ной силы, правового регулирования многообразных информа­ционных процессов, особенностей профессиональной подго­товки и переподготовки управленцев различных уровней.

Новый век, новейшие технологии становятся все более усложненными, поскольку они напрямую связаны с нравствен­ным и интеллектуальным совершенствованием человека-управ­ленца.

Современная Россия, ее внутреннее и внешнее взаимодей­ствия требуют более эффективных, гибких подходов в отноше­нии управленческих задач в практике государственного и муни­ципального управления. На этапе стратегического планирова­ния необходимо провести анализ имеющихся ресурсов, выявив их сильные и слабые стороны, другие особенности, имеющие непосредственное отношение к этому важнейшему этапу.

Достоверная информация, переработанная и освоенная на современной научно-технологической основе, является осново­полагающим принципом управления на всех его этапах, а имен­но: на этапах постановки целей, оценки проблемной ситуации, принятия соответствующих управленческих решений, для орга­низации, регулирования" и совершенствования управляющей системы в целом. Субъекты государственного и муниципально-^Го Управления также должны быть информированы о результа-

392 Глава 17

тах выполнения принятых решений, т. е. должна оперативно срабатывать обратная связь.

Информация может классифицироваться по следующим составляющим (направлениям):

сферам человеческого бытия (социальная, политическая, экономическая, духовная);

источникам поступления (внутренняя и внешняя);

материальным носителям (бумажная, электронная, электри­ческая);

формату носителей (средства массовой информации);

радио, телевидение, книги, газеты, журналы;

периодам использования (условно, постоянная);

справочная, нормативная и переменная (оперативные све­дения);

видам основных функций управления (прогнозная, органи­зационная, контрольно-учебная, регулятивная);

характеру представления (количественная и качественная).

Большое значение для информации имеет ее смысловое со­держание. Поэтому уровень требований к ней всегда должен быть высоким:

достоверность — формирование на основе объективных дан­ных;

полнота — отражение в полной мере управляемых процес­сов;

оперативность — поступление в сроки, достаточные для при­нятия взвешенного, своевременного решения;

экономичность затрат при сборе информации, максимально возможная сохранность, наибольшее агрегирование (сжатие) при передаче на более высокий уровень управления.

Для осуществления управленческих функций, как никогда раньше, необходима научная информация. Ее характер зависит от специфики объекта управления, от задач, которые перед ним поставлены. Комплексная информация освещает состояние сфер жизни: социально-политической, экономической, семей-но-бытовой, духовно-нравственной и др.

Информационное обеспечение государственного и муниципального управления 393

Информация, используемая в государственном и муници­пальном управлении, представляет собой сложную совокуп­ность, взаимодействие различных информационных потоков, в частности, исходную информацию, необходимую для выработ­ки и принятия соответствующих управленческих решений; са­ми решения или управленческие команды, предопределяющие организацию управляющих и управляемых систем; регулирую-шую информацию, представленную различного рода нормати­вами, законами, параметрами, инструкциями и т. д.; оператив­ную информацию, поступающую в процессе функционирования системы и характеризующую ее состояние; внешнюю информа­цию, поступающую от других систем, коммуникационно (функ­ционально или структурно) связанную с данной системой; контрольно-учебную информацию, характеризующую течение и результаты работы системы. Отобрать из многообразия ин­формации необходимые данные, имеющие для управления су­щественное значение, — удел профессионалов.

Особо важное значение имеет циркуляция информации между объектом и субъектом управления, включающая в себя два типа потоков: а) прямая информация, циркулирующая по каналам прямой связи от субъекта к объекту; б) обратная инфор­мация, циркулирующая по каналам обратной связи от объекта к субъекту. Соответствующая организация прямой информации обеспечивает своевременное и качественное поступление к объ­екту различного ее рода, в том числе: исходных, корригирую­щих, контролирующих команд со стороны субъекта, а обратной информации — поступление к субъекту данных о состоянии объекта и достижении или недостижении поставленной перед ним цели, задачи.

Течение информационных потоков оптимально, если при минимуме первичной объективной информации достигается максимум полезной для управления информации, в результате чего обеспечивается эффективное функционирование системы.

Разработка системы мер, расширяющих возможности эффек­тивного использования информации, — это весьма существенное Условие позитивного результата в государственном и муници­пальном управлении. Среди данных подходов первостепенное значение имеют: тщательная подготовка субъекта управления к восприятию и оценке информации; выработка умения оценить ее социальную значимость, выбирать из потока информации наи-

394 Глава 17

более значимую и необходимую для данной конкретной ситуа­ции, поскольку такая информация весьма ценна для эффектив­ного управления. Безусловно, в ее анализе и обрисовке видная роль принадлежит современным техническим средствам. Поэтому компьютерная техника как средство переработки масштабной информации открывает принципиально новые возможности для оперативной обработки колоссальных объемов информации, позволяющих достаточно глубоко и полно вскрывать тенденции и закономерности развития государственного и муниципального управления и последовательно решать управленческие задачи.

Изменения в содержании, организации и технике управления под влиянием информационных технологий происходят по мно­гим направлениям, в частности, меняются организация и тех­ника информационного обеспечения руководителя, техника хранения и обработки информации, не допускаются неполная информация, дублирование, а также информация, рассчитан­ная на другие уровни управления. Большое значение приобрета­ет массовое внедрение персон&ньных компьютеров как состав­ных частей информационной системы, связанных с сетью банков данных.

Далее, осуществляется определенная автоматизация управ­ленческих функций руководителя. Возросло количество эффек­тивно функционирующих систем, охватывающих производ­ственно-хозяйственную деятельность, организационно-техноло­гические процессы. Усовершенствовались системы контроля, в том числе такие, которые дают возможность обнаружить откло­нения от запланированного уровня и обеспечивают нахождение вероятных причин возникновения таких отклонений.

Эффективность управленческой информации является ос­новополагающим показателем как информационных качеств управленческих решений, так и качества информационного обеспечения государственного и муниципального управления в целом.

Как показывает практ^$р, использования информационных систем в органах государственной службы, априорно разрабо­танные постановки задач, которые должны реализовываться этими системами, не всегда точно отражают реальные требова­ния пользователей.

Это вызвано прежде всего тем, что пользователь объективно не может представить свою перспективную информационную

Информационное обеспечение государственного и муниципального управления 395

потребность. Особенно это характерно для задач поддержки и принятия решений и аналитических исследований (управлен­ческих задач).

Информационное обеспечение государственного и муници­пального управления включает в себя процесс постановки, оп­ределения и формулирования основных целей, а также анализа и прогноза непредвиденной ранее ситуации. Для реализации активно включается пользователь, субъект управления. С целью оптимизации данного процесса в целом крайне важно обеспе­чивать оперативную поэтапную интеграцию идей, фактов, опы­та для осуществления некоторой подчас нечетко заданной или сформулированной цели.

В значительной степени на процесс решения управленчес­кой задачи в таком случае влияют интуиция руководителя, ана­литика, эксперта, специалиста. Низкая эффективность исполь­зования информационных систем и в России, и за рубежом обусловливается недостаточным уровнем исследований управ­ленческого поведения пользователей, что определяет слабость разрабатываемых информационных систем с точки зрения их эффективности в решении именно управленческих задач.

В странах с высоким уровнем информационно-технологи­ческого развития вопросами исследования психологических ас­пектов поведения пользователей информационных систем за­нимаются десятки институтов. Когнитология, микрокогнито-логия, рефлексивная психология, инженерия знаний являются необходимыми атрибутами создания должных условий в этом направлении. Но в системе информационного обеспечения го­сударственного и муниципального управления нередко из-за ог­раниченных возможностей переработки информации появляет­ся стремление к упрощению моделей, что приводит к увеличению специализации в вопросах управления и увеличению подразде­лений и органов управления на каждом уровне. Координация принимаемых решений при этом ухудшается.

Анализ положения дел в этом направлении показал, что спе­цифика информационного обеспечения определяется прежде всего:

стремлением подчинить процесс разработки информацион­ной системы жесткой плановой дисциплине, которая не всегда считается с объективными реалиями и возможностями;

396 Глава 17

предельной закрытостью результатов научных исследова­ний, дефицитом финансовых средств и межведомственными организационными барьерами;

низким технологическим уровнем поддержки процессов адаптации возможностей создаваемых информационных сис­тем к постоянно изменяющимся потребностям их пользовате­лей.

Информационное обеспечение государственного и муници­пального управления основывается прежде всего на многоаспе­ктной, многогранной, всесторонней управленческой информа­ции, которая должна систематически собираться, анализировать­ся и использоваться с учетом особенностей уровня и специфики субъекта управления, для каждого из которых должны быть раз­работаны новые или адаптированы существующие подобные системы, алгоритмы, формы, способы и методы применения управленческой информации.

Например, на федеральном уровне министерства и ведомства финансово-экономического блока используют управленческую информацию на этапе разработки и применения документов в этой сфере и в большей мере при формировании нормативно-правовой базы. На уровне «силовых» министерств и ведомств как федерального, так и регионального уровня управленческая информация в большей мере используется при введении в действие подведомственных структур. На уровне министерств, агентств и служб социальной направленности в большей мере она выстраивает вертикаль прохождения социальных решений на всех уровнях государственного управления. На региональном уровне управленческая информация в большей мере ориенти­рована на взаимодействие информационных потоков по верти­кали вверх с федеральными органами и по вертикали вниз - с муниципальными органами управления.

Управленческая информация больше всего ориентирована на взаимодействие информационных потоков с системообразую­щими организациями, а не.на границы существующих моделей органов государственного и муниципального управления. В та­кой системе управленческая информация носит характер более мягкого воздействия на объект хозяйственного управления, от­сутствует жесткий диктат, при этом она выполняет роль обобще­ния и информирования. Управленческая информация государ­ственной системы, таким образом, охватывает и уровень муни-

Информационное обеспечение государственного и муниципального управления 397

цппального управления, и становятся системообразующей для цельного механизма государственного и муниципального уп­равления.

Одним словом, особенность управленческой информации заключается в том, что она пронизывает все звенья муници-п&тьного управления и образует коммуникационную вертикаль управленческой системы. Система обратной связи от муници-п&чьных и региональных управленческих органов, замыкая ин­формационную систему государственных органов власти на ре­гиональном уровне, довершает единую модель управления, хотя муниципальная система самоуправления де-юре относится к органам государственного управления.

Управленческая информация в системе государственного управления, пронизывая его федеральный, региональный и мест­ный уровни, становится цементирующим фактором, фактически по функциональным свойствам достраивающим вертикальный уровень государственного управления, как бы опосредованно распространяя его и на муниципальный уровень управления. То есть система управления, включая ее информационную состав­ляющую в государстве, в своем алгоритме становится государ­ственно-муниципальной, функционирующей в едином меха­низме.

Применительно к особенностям информационного обеспе­чения муниципального управления необходимо отметить, что чаще всего, не всегда помня, субъективно подобранная инфор­мация, поступающая к руководству, тем не менее, играет глав­ную роль в соответствующем управлении.

Поэтому управленческая информация должна быть резуль­татом селективного подхода к ее сбору и интегрирования всей источниковой базы, согласования методов сбора.

Следует также отметить, что используемые на региональном Уровне информационные социальные технологии практически не учитывают эмерджментные свойства управляемого объекта и субъектов управления. Синергетический эффект и возможности самоорганизации управляемого объекта при отсутствии строй­ной системы государственного регионального управления и ее обеспечения качественной и современной информацией стано­вятся одним из основных факторов, реально влияющих на про­вес управления. Синергетические саморегулируемые свойства ^Информационно-управленческой системы субъектов Федерации

398 Глава 17

выступают в качестве интегрирующего фактора для региональ­но-муниципальной информационно-управляющей системы.

Контрольные вопросы и задания

1. В чем состоит основное содержание специфики информа­
ционного обеспечения государственного и муниципального
управления?

2. Что включает в себя интегрированный объем информаци­
онных отношений?

3. Каковы особенности теоретического процесса проектиро­
вания информационной системы?

4. Сущность информационных качеств управленческих ре­
шений.

5. Основные приоритеты оптимизации информационного
обеспечения государственного управления в современных усло­
виях.

Рекомендуемая литература

Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 2004.

Копылов В.А. Информационное право. М., 2003.

Энциклопедия управленческих знаний. Современное соци­альное управление. М., 2000.

© Корченов В.В.

Глава 18

Стиль государственного и муниципального управления. Единство правовых институтов

и человеческого поведения. Способы преодоления бюрократизма

/. Стиль государственного и муниципального управления: юридическое

содержание понятия.

2. Основные элементы и черты демократического стиля. 3. Разновидности стиля государственного и муниципального управления.

4. Совершенствование стиля. 5. Сущность бюрократизма и способы борьбы с ним

Становление демократии предъявляет особые требования к стилю' государственного и муниципального управления как к реально используемой системе социально эффективных и пос­тоянно развивающихся способов, средств и методов повседнев­ного функционирования должностных лиц и в целом органов государственного управления и местного самоуправления, ос­нованную на соответствующих принципах и обеспечивающую рациональное и демократическое ведение управленческих дел».

Стиль (от грсч. stylos, лат. stilus) буквально означает «палочка для письма на навощенных досках». В качестве исторически складывающейся категории, отме­чал известный немецкий философ XX в Х.Г.Гадамер (р. 1990), стиль изначально "мел нормативное содержание. В традиции античной риторики со стилем сопря­галось представление о способе говорить и писать, т.е. об ораторском стиле, лите­ратурной манере. Затем понятие «стиль» появилось, по-видимому, во француз­ской юриспруденции, где оно означало такое судебное производство, которое удов­летворяет определенным юридическим требованиям. С XVI в. данное понятие ши-Роко применялось в сфере искусства и художественного творчества: под стилем подразумевалось «не чисто индивидуальное выражение, а всегда нечто прочное, °6ъективное, связывающее индивидуальную форму выражения». В качестве нор­мативной категории стиль стал употребляться и в области политики: «образ ^Действий тоже может иметь стиль» // Гадамер Х.Г. Истина. М, 1988. С. 567—570.

400 Глава IS

Принято считать, что через стиль управление проявляет себя и как наука, и как искусство. Именно через стиль реализуется динамическое взаимодействие социальных, материальных и идеальных элементов управления с живым, полноправным страстным человеческим субстратом управляющей и управляе­мой систем. Через стиль преломляется многогранность государ­ственного и муниципального управления как сложнейшего сис­темно-комплексного образования с его функционально значи­мыми целеполагающими, организующими и регулирующими свойствами.

В качестве нормативной категории стиль государственного и муниципального управления состоит из комплекса элементов. Таковы: а) целевые, функциональные и организационные ха­рактеристики органов государственной власти и местного само­управления, которые определяют их место и правовой статус в иерархии системы субъектов управления; б) юридически зак­репленные и соответственно практически используемые фор­мы, методы, процедуры управленческой деятельности органов управления и их должностных лиц; в) реально проявляемые об­щекультурные, профессиональные и личностные качества должностных лиц, посредством которых формируются социаль­но-психологические механизмы управления».

В зависимости от конкретных обстоятельств, места и време­ни эти сущностно значимые элементы стиля государственного управления и местного самоуправления дополняются иными компонентами. Им, в свою очередь, свойственны характерные черты, определяемые спецификой той или иной эпохи, особен­ностями государственно-правового режима той или иной стра­ны, доминирующими интересами и запросами общества в це­лом, отдельных социальных сил и т.д.

Применительно к состоянию современной цивилизации важнейшие свойства стиля государственного управления и местного самоуправления воплощаются в его демократичности, научности, деловитости и гуманности.

Cmii.it> государственного и муниципального управления 401

Главный показатель демократичности — глубокие органичес­кие взаимосвязи органов государственной и муниципальной власти с обществом на платформе нормативно-правового и ду­ховно-нравственного обеспечения целесообразности, эконо­мичности и конечной эффективности управляющих воздей­ствий. Демократия, отмечал И.А.Ильин, предполагает у народа хозяйственную самостоятельность гражданина, высокий уро­вень массового правосознания, личный характер, определен­ность политического понимания и воззрения, гражданское му­жество и в особенности «опытное разумение государственного дела». Но это дело «начинается именно там, где живет общее, т.е. такое, что всем важно и всех объединяет. Такова современная и общая безопасность жизни, национальная армия; такова честная полиция; таков правый суд; таково верное и мудрое правитель­ство; такова государственная дипломатия; таковы школы, доро­ги, флот, академии, больницы, санитарная служба, правопоря­док, всяческое внешнее благоустройство и ограждение личных прав»¹.

Важным показателем демократичности стиля государствен­ного управления и местного самоуправления для многонацио­нальной России является органическое взаимодействие централь­но-всероссийских, верховных и местно-автономных, низовых структур власти. По мысли И.А.Ильина, в этом взаимодействии «важнее всего, чтобы сильная власть верно соблюдала меру свое­го проявления: все что может делаться нецентрально, должно со­вершаться автономно»^

Подобная постановка вопроса придает особую значимость той пронизанности правом всех сфер государственной и общест­венной жизни, которая берет отсчет с общегражданского рав­ноправия, с признания права в качестве применения одинаково­го масштаба к различным людям, которые на деле неодинаковы и неравны друг другу³. Непосредственно воплощаясь в функцио­нировании государственной и муниципальной служб в виде пуб­лично-правового и социально-правового института, демократи­ческий стиль управления подвержен правовой регламентации и

¹ Ильин И.А. Наши задачи // Собр. соч. Т. II. Кн. I. M., 1993. С. 382.

² Ильин И.А. Собр. соч. Т. I. С. 418.

См.: Атаманчук Г.В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможность. М. 1996. С. 128.

402 Глава 18

обусловлен ею. Эта регламентация включает в себя предписа­ния, дозволения, запреты, реализуемые в обязывающих, управо-мочивающих, запрещающих нормах права, и призвана не только поддерживать, «тиражировать» технологии наилучшего испол­нения должности в пределах компетенции того органа власти, где состоится данное исполнение, но и способствовать их рас­пространению в других странах. Благодаря такой регламентации обеспечиваются, во-первых, системность и целостность самого управления; во-вторых, та организованность управленческих процессов, при которой между всеми их участниками развивают­ся обоюдоответственные отношения, инициирующие новатор­ство, общую нацеленность на творческий поиск оптимальных решений проблем государственной и общественной жизни. Именно этот поиск делает реализацию управляющих воздей­ствий сплавом науки, искусства, действенность которого под­держивается оперативным использованием уже имеющегося опыта управления и накоплением нового.

Научность как непременное свойство стиля государственно­го управления и местного самоуправления означает не только широкое и своевременное освоение достижений общественных, естественных, технических наук, но и их использование приме­нительно к принятию и реализации управленческих решений.

«Наука, — отмечал И.А.Ильин, — есть великая сила: она учит человека самостоятельному мышлению, предметному опыту и твердому знанию своих пределов, она приучает человека к ответ­ственной осторожности и скромности в суждениях, именно в этом и состоит научная культура»'.

Мощный стимул демократизации стиля государственного управления и местного самоуправления дает использование но­вейших социальных технологий, представляющих собой «специ­ализированную организованную область знания о способах и процедурах оптимизации жизнедеятельности человека в усло­виях нарастающей взаимозависимости, динамики и обновления общественных процессов; способ осуществления деятельности на основе ее рационального расчленения на процедуры и опера­ции с их последующей координацией и синхронизацией, выбора оптимальных средств, методов их выполнения; метод управле­ния социальными процессами, обеспечивающий систему их

¹ Ильин И.А. Наши задачи // Собр. соч. Т. П. Кн. I. С. 50.

Стиль государственного и муниципального управления 403

воспроизводства в определенных параметрах качества, свой­ства, объема, целостности деятельности¹. Особую роль в реали­зации демократического стиля государственного управления и местного самоуправления играют новейшие коммуникативно-информационные технологии. Благодаря им ширятся возмож­ности перевода управленческой деятельности на рельсы глас­ности и открытости, растет интерактивное взаимодействие власти и населения, облегчается доступность официальной до­кументации для граждан².

Одним из конструктивных свойств демократического стиля государственного управления и местного самоуправления вы­ступает деловитость, которая предполагает реальность самих управляющих воздействий, недопустимость их иллюзорности и мимикрии бездеятельности под бурную активность. Важнейшие показатели деловитости — целенаправленность управленческих усилий, исполнительская дисциплина, строгое соблюдение ко­торой оставляет простор для необходимого делегирования пол­номочий, для инициативы в пределах должностных функций и компетенции органа, где состоится исполнение должности. Среди основополагающих атрибутов деловитости — владение информацией, объективно отражающей общественные процес­сы, проверка качества и эффективности управления, предвари­тельный анализ и позитивных, и негативных последствий наме­чаемых управленческих мер. При этом важны комплексный подход к делу, четкая проработка приоритетов при должном внимании к так называемым мелочам при формулировании стратегии и практики как государственного управления, так и местного самоуправления.

Гуманизм стиля современной управленческой деятельности состоит из многих слагаемых. В их числе — прямое продолже­ние гуманистической традиции античного, нового и новейшего времен с ее теснейшей связью между образованием и культурой как специфическим способом преобразования природных чело­веческих задатков и формирования качеств, сущностно значи­мых для личностных свойств человека, для его гражданской жизнедеятельности в целом, для исполнения публичной долж-

См.: Иванов В.Н., Патрушев В.И. Инновационные социальные технологии государственного и муниципального управления. М., 2001. С. 304.

" См., например: Вершинин М.С. Политическая коммуникация в информацион­ном обществе. СПб., 2001. С. 115, 131.

404 Глава IS

ности, в особенности. Как подчеркивал немецкий философ Г.В.Ф.Гегель (1770—1831), суть практического образования со­стоит в ориентированности на всеобщее, что оно воплощается в умеренности, которая ограничивает безмерность в удовлетворе­нии потребностей. А это, заключал, солидаризируясь с Гегелем, немецкий философ Х.Г. Гадамер, «сказывается в том, что про­фессиональное дело выполняют целиком и всестороннее» бла­годаря сформировавшейся способности «отдать себя всеобщему в своем деле», «находить обобщенные точки зрения, чтобы воспринимать объективное в его свободе и без своекорыстных интересов»¹.

В современных условиях эта гуманистическая традиция на­прямую сопряжена с опорой на научные достижения (в области социологии, политологии, философии, психологии и т.д.) в хо­де формирования социально-технологического подхода к госу­дарственному управлению и местному самоуправлению, чье предназначение — «рационализировать административно-госу­дарственную деятельность, соотнести ее цели и результаты, оп­ределив степень управляемости общественными процессами»².

Гуманизация управленческого стиля непосредственно зави­сит от того, насколько научно выверены цели, методы, способы, процедуры, характеризующие деятельность субъекта управле­ния. Ведь именно при данных условиях неизмеримо возрастают шансы включения человека в продуктивную социальную дея­тельность, способствующую удовлетворению его потребностей, развертыванию его творческого потенциала, воспроизводству жизненной энергии, социального интеллекта, создания целост­ности общественной жизни.

Гуманизм стиля государственного управления и местного са­моуправления находит воплощение в поддержании подлинно гуманных отношений между руководителями и подчиненными, членами управляющих и управляемых объектов, коллективов, должностными лицами и гражданами, в результате чего права и свободы человека приобретают действительную реализацию.

От гуманизации и демократизации стиля государственного и муниципального управления неотделимо становление личности

¹ Гадамер Х.Г. Истина и метод. С. 54—55.

² Патрушев В.И. Социально-технологический потенциал государственного уп­
равления // В сб.: России — управленческие знания. М, 2002. С. 166.

Стиль государственного и муниципального управления 405

свободной, полномочной, управляющей собою, осознанно от­носящейся к своим правам и обязанностям, чья лояльность в отношении государства и общества добровольна и основана, го­воря словами И.А.Ильина, на «живом, творческом правосозна­нии (правовом разумении и правовой совести)»¹.

Применительно к повседневному труду управленческого персонала гуманизм означает создание условий, при которых уменьшается доля рутинной трудоемкой работы и возрастает возможность творческого подхода к делу, что способствует по­вышению профессионализма, наиболее полному раскрытию личностных способностей и достоинств.

Гуманизм как свойство демократического стиля государ­ственного и муниципального управления не исключает мер го­сударственно-властного принуждения в случае защиты демо­кратии и пресечения беззакония. Однако первостепенное в усло­виях демократии значение приобретают воспитательная роль права и авторитет власти, которая «сильна своим достоинством, своею правотою, своею волею и ответом народа (т.е. соблюдени­ем закона, доверием, уважением и готовностью творчески вли­ваться в начинания власти)»².

В науке признается многообразие стилевых особенностей управленческой деятельности.

В представлении Е.Н.Зарецкой, например, стили управле­ния подразделяются на: жесткий, мягкий, авторитарный (ав-тократичный), эксплуататорско-авторитарный, благосклонно-авторитарный, либеральный, демократический, консультатив­но-демократический, основанный на участии в управлении, согласовательный, рациональный, эмоциональный (спонтан­ный), стиль, основанный на принципе формирования волчьей стаи, лояльный стиль, конфликтный стиль (интрига как стиль Управления³.

¹ Ильин И.А. Наши задачи // Собр. соч. Т. II. Кн. I. С. 277.

² Там же. С. 413.

I ³ Зарецкая Е.Н. Деловое общение. Т. I. M., 2002. С. 29—30.

406 Глава IS

Говоря о стиле управления, практикуемом в органах государ­ственной власти и местного самоуправления, принципиально важно иметь в виду, во-первых, различие между государствен­ным и муниципальным управлением как таковым и менедж­ментом в сферах общественной жизнедеятельности¹; во-вторых, наличие в этом управлении трех структурных уровней организа­ции, что также накладывает свой отпечаток на стилевые разно­видности управленческой деятельности. На высшем, институ­циональном уровне организации определяются общая политика и главные задачи ее осуществления; на среднем, администра­тивном уровне — сфера функционального управления (админи­стрирования). На этом уровне любое направление деятельности подвергается анализу и раскладывается на различные управ­ленческие компоненты — планирование, организация, регули­рование, контроль и т.д. На низшем, технологическом, уровне организации происходит непосредственное удовлетворение социальных потребностей в услугах государственного управле­ния, превращаемых в конкретные продукты (результаты), ко­торыми пользуются общество в целом и отдельные граждане и организации.

В органах государственного управления и местного само­управления бытуют три разновидности стилей: коллегиальный (де­мократический), разрешительный (либеральный) и директивный (авторитарный). Последний основывается на жестком единона­чалии и всеохватном контроле над деятельностью подчиненных. Последним не дозволяется обсуждать решения руководителя и отклоняться от выполнения непосредственных служебных обя­занностей. В своем экстремальном варианте директивный стиль ведет к абсолютизации формальной дисциплины, к подбору кад­ров не столько по деловым соображениям, сколько из желания иметь безотказных исполнителей воли и распоряжений началь­ства. Тем не менее директивный стиль может быть оправдан в условиях, когда требуется оперативное вмешательство ради быстрого наведения порядка во всех звеньях и на всех уровнях

¹ Это отличие состоит в том, что: а) социальная активность должностных лиц и соответствующих органов связана с применением государственно-властных пол­номочий либо опорой на них; б) такая активность четко и довольно полно норма­тивно регламентирована и протекает в установленных формах и процедурах; в) своей целью эта активность имеет формирование и реализацию управляющих.

Стиль государственного и муниципального управления 407

руководимой организации, когда сама она стоит перед необхо­димостью быстро и эффективно решать трудные, зачастую неп­редвиденные, новые задачи.

При разрешительном (либеральном) стиле управления руково­дитель предоставляет подчиненным полную свободу действий, оставляя за собой роль вдохновителя их творческой инициативы. Подобный стиль руководства допустим и оправдан только там, где сложился высокопрофессиональный коллектив, где работа требует личной инициативы, творческого подхода и новаторско­го поиска. В иной ситуации либеральный стиль ведет к безыни­циативности, нежеланию принять на себя ответственность.

Наиболее целесообразным, рассчитанным на долговремен­ную перспективу считается коллегиальный (демократический) стиль руководства. Он характеризуется предоставлением под­чиненным самостоятельности и автономности в принятии управленческих решений. Эта автономность соразмерна квали­фикации, а также должностным функциям и сопряжена с лич­ной ответственностью за выполняемую работу. Коллегиальный стиль предполагает соучастие подчиненных в решении управ­ленческих проблем. Однако решающее слово остается за руково­дителем. Реализация его распоряжений не исключает «эффекта обратной связи» в виде свободной дискуссии, в результате кото­рой возможна перемена в самовосприятии сотрудников, в том, как они начинают осознавать свое место и роль в организации¹.

Подлинно губительным для дела государственного управле­ния и местного самоуправления являются так называемые анар­хический и кампанейский стили. В первом случае все дела пуска­ются на самотек, так что управленцы начинают руководство­ваться собственными соображениями, понятиями и устремле­ниями. Зачастую все это служит отнюдь не интересам дела. Во втором случае — вместо регулярной, нормативно определенной Деятельности время от времени по воле начапьства осуществля­ются разного рода мероприятия, имеющие характер порой весь­ма бурных, но малополезных, а то и вовсе бесполезных начина­ний (кампаний).

По масштабам действия принято различать общий и инди­видуальный стили управления. Общий — это «стиль норматив­ный, т.е. общепризнанный, проявляющийся в главных своих

' См.: Занкоеский А.Н. Организационная психология. СПб., 2000. С. 150.

408 Глава 18

чертах повсеместно, в широких масштабах, стиль, реализуемый и поддерживаемый обществом. Под индивидуальным стилем по­нимается общий стиль, преломленный в соответствии с конк­ретными условиями управленческой деятельности и качествами соответствующих руководителей и должностных лиц»¹.

Понятно, что психологическая основа выбора того или иного стиля управления на государственной и муниципальной службе субъективно зависит от личностных свойств и качеств не только руководителя, но и его сотрудников, от того, какого психологи­ческого типа подчинения они придерживаются. Наиболее по­лезным для дела является осознанное подчинение, когда подчи­ненный четко понимает свою роль в организации, признает не­обходимость согласования своих действий с действиями коллег по работе, считается с авторитетом руководителя, корректен в выполнении его распоряжений и собственных должностных функций, инициативен. Пассивный тип подчинения имеет мес­то в случае ограничения служебной деятельности исполнением руководящих указаний, приказов и т.п. Он характеризуется приверженностью к освоенным методам работы и насторожен­ностью в отношении всего нового. Вынужденный тип подчине­ния проявляется в том, что подчиненный считает себя достой­ным более высокого должностного положения, скептически относится к руководителю, зачастую и к остальным сотрудни­кам. Такой тип поведения способен привести к дезорганизации работы организации, провоцируя разного рода конфликтные си­туации.

Благодаря своеобразию психологического настроя руководи­теля, а, порой, и его подчиненных, директивный (или авторитар­ный) стиль руководства может приобретать черты абсолютист-ско-диктаторского, когда сотрудники безоговорочно и неукос­нительно следуют руководящим распоряжениям, указаниям, предписаниям. Тот же директивный стиль может преобразо­ваться в автократический. При нем действует четко отлаженная (зачастую — бюрократизированная) система служебной субор­динации, с помощью которой поддерживается формальный ав­торитет руководителя. Психологическую подоплеку имеет так называемый патриархальный стиль управления, когда руководи­тель берет на себя и «отеческое» попечительство над подчинен-

Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Изд. 2-е. С. 433.

Стиль государственного и муниципального управления 409

н, и полную ответственность за их действия. Атмосфера так называемого благосклонного стиля поддерживается тем, что баагорасположение и беспрекословное подчинение сотрудни­ков обеспечивает исключительно высокий в их глазах нрав­ственный и профессиональный авторитет руководителя.

В рамках разновидности коллегиального стиля, именуемой «коммуникативным» стилем, руководитель обнаруживает стрем­ление много и часто консультироваться с сотрудниками в про­цессе выработки решения. Он опирается на их предложения от­носительно оптимального варианта управленческого решения и действия.

При другой разновидности — при стиле управления с совмест­ным решением руководитель ограничивается постановкой проб­лем, отдавая ее решение на усмотрение сотрудников, но остав­ляя за собой право вето на их действия¹.

Совершенствование стиля государственного и муниципаль­ного управления должно опираться на опыт рационализации управленческой работы, который в решающей степени опреде­ляется эффективностью применяемых методов и процедур управления. Анализ продуктивности управленческой работы обеспечивает выявление, сравнение и оценку нескольких взаи-мопереходяших друг в друга явлений: а) связь целей управле­ния с целями и закономерностями общественной жизнедеятель­ности; несовпадение первых со вторыми резко снижает продук­тивность управленческой деятельности; б) зависимости между идеальными моделями, выраженными и закрепленными в уп­равленческих решениях, и практическими результатами, полу­ченными вследствие их реализации, — так обнаруживается акту­альность и обоснованность управленческой мысли, ее адекват-^ность общественным запросам; в) эффективность используемых ^сРедств и механизмов в их соотношении с целями, в одном на­правлении, и объективными результатами - в другом; г) совпа-

См.: Деркач А.А., Синягин Ю.В., Морозов А.Г. Формирование эффективного иля управленческой деятельности руководителя. М., 1999. С. 20—31.

410 Г.шва IS

дение (наложение) общекультурных, деловых и личностных ка­честв должностных лиц и сложившихся стереотипов управлен­ческой деятельности; д) диапазон между провозглашенной сво­бодой и самостоятельностью управленческой деятельности и реальными условиями практического использования этих воз­можностей; е) действительность творческой активности персо­нала управления.

В перечне мер и акций, способствующих совершенствова­нию стиля государственного управления и местного самоуправ­ления, анализ продуктивности данного стиля, периодическое отслеживание ее состояния занимают одно из первых мест. Осо­бое значение придается определению оптимального соотноше­ния внутренней саморегуляции управленческого процесса с «внешним» управлением. Действенное средство достижения та­кой оптимальности — правовая регламентация стиля исполне­ния должности на государственной или же муниципальной службе. Эта регламентация, в свою очередь, не должна быть из­лишне и жестко формализованной и тем самым — перекрывать возможность проявления инициативы, творческого и новаторс­кого подхода управленцев к делу. Должно оставлять им шанс на функционально оправданный выбор альтернативы. Целесооб­разно в одном регламентационном акте рационально распреде­лять совокупную управленческую деятельность и излагать как функцию и правомочие по каждой должности (рабочему месту в аппарате), так и взаимосвязи и взаимозависимости между долж­ностями, с тем чтобы каждый служащий знал и свою, так ска­зать, личную деятельность, и свое место в общей деятельности управленческого коллектива.

Рационализации стиля государственного управления и мест­ного самоуправления во многом может способствовать коллеги­альность. Благодаря этой форме организации управленческой деятельности происходит интеграция профессиональных зна­ний, умений, опыта, что придает новое, более высокое качество управлению в целом. Коллегиальность позволяет формировать единение волевых усилий управленцев, на основе чего органи­затор исполнения решения получает широкие полномочия И право реализовывать в своих индивидуальных действиях обшую волю и общие устремления. Основываясь на равноправии всех участников управленческого процесса, коллегиальность не иск­лючает их индивидуальной ответственности.

Стиль государственного и муниципального управления 411

Совершенствованию стиля государственного управления и местного самоуправления способствует конструктивная критика, которая, во-первых, предельно конкретна и исходит из сугубо объективного подхода к критикуемому; во-вторых, нацелена на достижение согласия и взаимоприемлемого решения; в-треть-пх. являет собой профилактическую меру в отношении имею­щихся либо возможных просчетов, некомпетентных действий, наконец, прямых злоупотреблений на государственной или му­ниципальной службе.

Слово «критика» (от греческого — «искусство разбирать», «судить») имеет ряд основных значений: 1) обсуждение с целью дать оценку; 2) отрицательное суждение с целью указания не­достатков; 3) проверка достоверности чего-либо. Причинами не­удачной критики могут быть, во-первых, фатальность, когда у критикуемого возникает ощущение невозможности исправить положение, изменить все к лучшему; во-вторых, назидатель­ность, когда критикующий создает у критикуемого негативное к себе отношение; в-третьих, эмоции, вызывающие у сильных людей стремление противостоять критике и подавляющие сла­бые натуры; в-четвертых, негативные обобщения, фактически основывающиеся на сугубо частных аспектах деятельности¹.

Наконец, важным резервом рационализации стиля государ­ственного управления и местного самоуправления являются по­вышение общекультурного уровня управленцев и управляемых, наращивание профессионализма первых, приобщение вторых к познаниям в теории и практике управления.

Совершенствование стиля государственного управления и местного самоуправления — непременное условие устойчивого Демократического развития государства и общества, их ограж­дения от опасностей бюрократического перерождения и бюро­кратического функционирования отдельных звеньев управлен­ческих структур. Бюрократизм — такая форма осуществления власти, при которой имеет место подмена общей воли организа-

См.: Зарецкая Е.Н. Цит. соч. С. 498.

412 Глава IS

ции (общества, граждан) волей группы лиц. Тогда-то и обнаружи­вают себя основные признаки и проявления бюрократизации чи­новничества: ведомственность и местничество; торжество фор­малистики с ее мелочной зарегламентированностью действий и бумаготворчеством; подмена законов инструкциями и иными подзаконными актами под видом конкретизации законных уста­новлений; волокита и запретительство при стремлении найти формальный предлог для отказа в решении дела; консерватизм, нередко прикрывающийся рассуждениями о недопустимости безудержного экспериментирования и неоправданного риска; показуха с использованием чисто формальных показателей, не отр