Сравнение с другими странами

/. Социальная эффективность управления: понятие, критерии,

показатели. 2. Уровни социальной эффективности государственного управления.

3. Социальная эффективность местного самоуправления. 4. Оценка эффективности управления и общественные институты ее

применения.

5. Сравнительно-социологический и исторический анализ социальной эффективности управления

В течение своей истории люди научились измерять очень многое: пространство, время, объемы, массы, полезность про­дуктов природы и собственного труда, затраты производства, прочность и качество изделий, знания и уровень своей подго­товки и т.д. и т.п. Но нельзя сказать, что они умеют, хотя бы удовлетворительно, измерять актуальность и результативность управления, причем всех видов, а в них государственного и му­ниципального, от которых в обществе и судьбе отдельного чело­века зависят весьма большой объем отношений, явлений, про­цессов, событий и состояний. Это кажется странным, но остает­ся объективным фактом, иначе люди по-другому бы относились к своим руководителям (большим и малым), да и ко всем тем, кто находится в субъектах управления: интересовались бы их де­лами, спрашивали бы о способах их ведения, требовали ответ­ственности за последствия.

Между тем, как было показано в учебнике, управление — яв­ление измеряемое. Да, сложно измеряемое, поскольку оно по затратам интеллектуально, информативно, психологично и т.Д-

Измерение эффективности государственного и муниципа.\ъного управления 435

Задача науки и практики — найти и ввести в жизнь такие крите­рии, показатели и процедуры анализа и оценки управленческих процессов, посредством использования которых такое измере­ние было бы достоверным, своевременным и полезным в развитии общества.

Для измерения любых явлений, отношений и процессов всегда нужны критерии и показатели (их меры). Критерии представляют собой стороны, грани, состав явлений, отноше­ний и процессов, которые отражают и характеризуют их качест­ва, свойства и особенности, отличающие их друг от друга. К при­меру: рост и вес человека, его кровяное давление и пульс. Име­ются критерии высоты, длины, широты, объема, прочности и т.д. Показатели — есть мера данных качеств, свойств, параметров с принятой и понятной для людей градацией. Для веса: грамм, килограмм, тонна; для длины — сантиметр, метр, километр. Ду­маю понятно, о чем идет речь.

Поскольку в управлении используются интеллектуальные и физические усилия людей, а также большие материально-фи­нансовые, правовые, организационные и другие ресурсы, то, очевидно, и здесь должны быть критерии и показатели, по кото­рым бы оно измерялось и оценивалось. Нельзя что-то делать и не знать, что из этого получится, даст ли оно пользу, удовлетво­ряющую потребности общества, его коллективов и отдельных лиц.

В данном контексте следует вспомнить первые темы учебни­ка, в которых раскрывалось понятие «управление». Если считает­ся (очень широко принятое), что управление есть деятельность, значит надо измерять эту деятельность: по времени пребывания в кабинетах, по количеству принятых и изданных «бумаг», числу проведенных оргмероприятий и иным элементам управленчес­кой деятельности. Если управление — отношение, тогда в поле зрения должны находиться вертикальные взаимосвязи (их прочность), исполнительность подчиненных, их дисциплини­рованность и т.п. Но если управление является целеполагающим, организующим и регулирующим (управляющим) воздействием на общественные процессы, сознание, поведение и деятельность людей (как прошло красной нитью через учебник), то в центре анализа встают вопросы о том, как управление повлияло, измени­ло, преобразовало, активизировало, обновило и прочее управляе­мые объекты. Другими словами, акцент переносится на организа-

436 Глава 20

цию и функционирование управляемых объектов, а уже от них, по принципу обратной связи, на то, что и как делал или делает субъект управления.

Управление — общественный институт (социальное явление), формируемый и реализуемый людьми в рамках субъективного фактора, но порождающий объективные результаты в виде состо­яния и развития общества. Логично, что и критериями, по кото­рым его можно измерять и оценивать, выступают разные грани, стороны, аспекты общественных процессов, сознания, поведения и деятельности людей. Это — не наличие производственных фондов, промышленного и сельскохозяйственного потенциала, не масса добываемых ресурсов, не объем знаний в библиотеках, дискетах либо умах отдельных людей, не количество сооруже­ний, музеев или храмов и т.д. и т.п., а именно отношение людей ко всему этому, использование всего этого в целях собственного благополучия, обеспечения целостности, суверенитета, безо­пасности, упорядоченности и развития своего общества и госу­дарства. Так, в принципе, должны измеряться все виды управле­ния, ибо в них мало смысла, если кто-то обогащается за счет разрушения людей и природы.

Но в государственном и муниципальном управлении назван­ные критерии приобретают особый характер. Это управление институциональное (осуществляется через строго определенные структуры и в правовых формах), привязано к территории жиз­недеятельности людей, комплексно и имеет исторический масш­таб своего существования. Образно говоря: поколения приходят и уходят, а оно обязано в любых условиях обеспечивать сохране­ние и воспроизводство жизни. А тем самым для него все важно: и воздух, и вода, и земля, и здоровье людей, и инфраструктура поселений, и коммуникации, и образование, и все иное, без че­го население страны и отдельных ее территорий с соответствую­щими материальными и духовными ресурсами, просто не может состояться и развиваться.

Для измерения и оценки государственного и муниципально­го управления нужны, поэтому, критерии социальной эффектив­ности, т. е. такие грани, стороны, аспекты жизнедеятельности людей, которые показывают, как функционирует система взаи­модействий «человек — техника — технологии — производство — обращение — потребление — общество — природа» и какую она приносит пользу (вклад) для последующего исторического раз-

Измерение эффективности государственного и муниципального управления 437

вития. Здесь преодолеваются эгоизм и горизонт отдельного чело­века и утверждается благо всех (нас самих и наших наследни­ков). По замыслу социальная эффективность признана харак­теризовать содержание и общественные результаты человечес­кого сознания, поведения и деятельности, наши знания, опыт и реальные возможности по рационализации общественных взаи­мосвязей и структур. Мы все вместе через социальную эффек­тивность должны видеть, понимать и измерять то, как природ­ный ресурс, произведенный продукт (материальный и духов­ный), знания и информация, идеи и ценности служат людям (обществу), что они приносят им в течение жизненного цикла их создания и потребления. В таком случае мы действительно становимся культурными (цивилизованными) людьми, так как осознанием свое место в системе «человек — общество — приро­да» и, исходя из этого, оптимизируем свое сознание, поведение и деятельность.

Следует отметить, что наука и практика (как национальная, так и мировая) выработали и реально используют немало крите­риев (и по каждому из них показателей), по которым можно из­мерять социальную эффективность государственного и муни­ципального управления в нашей стране.

Так довольно легко прослеживаются такие критерии:

уровень производительности труда, соотносимый с мировыми параметрами по его соответствующим видам;

темпы и масштабы прироста национального богатства, исчис­ляемые по методике ООН;

уровень благосостояния жизни людей в расчете надушу насе­ления и с разбивкой доходов различных категорий, а также в сравнении со стандартами развитых стран;

упорядоченность, безопасность и надежность общественных отношений, их воспроизводство с нарастающим позитивным ре­зультатом.

Существует методика Всемирного банка (стандартные инди­каторы, критерии, показатели), по которой определяется разви­тие разных стран и их сравнение между собой:

1. Картина мира: основные экономические показатели, каче­
ство жизни (долголетие, образованность и уровень жизни).

2. Население: народонаселение и трудовые ресурсы; бед­
ность; распределение доходов и потребления; образование;
здравоохранение.

438 Глава 20

3. Окружающая среда: землепользование и сельскохозяй­
ственное производство; водные ресурсы, облесение и заповед­
ные зоны; энергопотребление и выбросы.

4. Экономика: динамика экономического роста; структура
производства; структура спроса; бюджет центрального прави­
тельства; платежный баланс, счета текущих операций и валют­
ные резервы.

5. Государство и рынок: финансирование в частном секторе;
роль государства в экономике; энергетика и транспорт; связь,
информатика; научно-техническое развитие.

6. Глобальные связи: международная торговля; финансовая
помощь и потоки капитала¹.

Естественно, что все это развёрстывается по территориям и свидетельствует об их жизнеспособности. Кроме того, в каждой стране имеются дополнительные (свои) критерии, которые свя­заны с их природоклиматическими условиями, национальной спецификой и иными особенностями, в том числе и с характе­ром потребностей людей. Необходимо также принимать во вни­мание, что, несмотря на связанность, между государственным управлением и местным самоуправлением существует различие, определяемое как масштабами и структурой жизнедеятельности на определенной территории (общее, особенное, единичное), так и отношением людей к функционированию самих органов государственного и муниципального управления. В связи с этим три уровня социальной эффективности государственного управ­ления рассматриваются в качестве типичных (общих), а отдельно описана социальная эффективность местного самоуправления.

Социальную эффективность государственного управления (в этих рамках и местного самоуправления) можно разделить на три уровня.

Общая социальная эффективность государственного управ­ления, характеризующая результаты функционирования систе-

¹ См.: На пороге 21 века // Доклад о мировом развитии 1999—2000 гг. М, 2000. С. 209-255.

Измерение эффективности государственного и муниципального управления 439

мы государственного управления, т. е. всех его органов и их управ­ляемых объектов; она выражается в состоянии общества, его от­дельных частей и конкретных в них людей.

Специальная социальная эффективность государственного управления, раскрывающая качество организации и формирова­ния субъекта (системы) органов государственной власти и мест­ного самоуправления.

Конкретная социальная эффективность государственного управления, показывающая управленческую результативность деятельности отдельных государственных и муниципальных ор­ганов и их должностных лиц.

Критериями общей социальной эффективности для страны в целом, ее составных частей (субъектов федерации), муници­пальных образований выступают производственные, социально-экономические и духовно-культурные процессы на соответствую­щей территории: их состояние, развитость, рациональность и производительность с точки зрения удовлетворения потребнос­тей населения. Важнейшим служит качество производительных сил (в их трех ипостасях), ибо только на их основе можно выст­раивать благополучие людей.

Однако у нас сложилось почему-то немало субъектов Федера­ции и муниципальных образований, жизнедеятельность которых находится на дотации. Вроде, с одной стороны, есть работоспо­собные люди, земля, вода, определенный производственный по­тенциал и т.д., а с другой, аппарат управления — президенты, гу­бернаторы, главы администраций с большим числом своих под­чиненных, которые не могут наладить хотя бы «самокормление». Обычно ссылаются на нехватку ресурсов, тогда как стоило бы сначала внимательно разобраться с тем, а что же происходит на своей территории. Нередко ресурсы вывозятся, разбазаривают­ся, что является прямым упущением управления, зато руководи­тели таких территорий все выбивают и выбивают себе всякие льготы, субсидии и иные формы безвозмездной помощи.

На любой самой маленькой территории осуществляется весь комплекс жизнедеятельности, и надо всегда знать и измерять, как он себя воспроизводит, и что для этого делает управление. До сих пор главными источниками жизнедеятельности такого комп­лекса рассматривались природные ресурсы, теперь наступает время перехода на интеллектуальные (и, добавлю, нравственные) ресурсы. В этом направлении и должны сегодня смещаться кри-

440 Глава 20

терпи общей социальной эффективности государственного уп­равления (а в его рамках и местного самоуправления).

Критериями специальной социальной эффективности госу­дарственного управления являются различные проявления орга­низации и функционирования системы органов государственной власти и местного самоуправления. Их — немало, поскольку субъект государственного управления исключительно сложен, многогранен, и в нем каждый элемент и взаимосвязь представля­ют собой интерес для анализа и оценки. Выделим пять наиболее значимых критериев, измерение по которым способно показы­вать качество субъекта государственного и муниципального уп­равления.

Прежде всего, это целеориентированность (иными словами, целесообразность, целевая обоснованность) организации и функционирования государственно-управляющей системы, ее крупных подсистем и других организационных структур, кото­рая определяется через степень соответствия их управляющих воздействий целям, объективно исходящим из их положения и роли в обществе. Реально проявляющаяся, ощутимая, воспри­нимаемая и оцениваемая обществом через соответствующие ре­зультаты цель функционирования государственно-управляю­щей системы или ее отдельных частей имеет принципиальное значение при анализе и оценке поведения и действий субъекта государственного управления.

Причем речь идет не только и не столько о целях, зафикси­рованных в правовых статусах управляющих структур, других политических документах либо законодательных актах, сколько о целях, которые практически реализуются в жизни.

Целеориентированность организации и функционирования управляющих систем (подсистем) определяются путем изуче­ния и оценки их организационной, нормативной и другой деятель­ности с точки зрения соответствия ее целевой направленности, установленной для них. Таким способом можно не только по­знавать смысл активности любой структуры государственного и муниципального управления, но и избегать дублирования, па­раллелизма, а также тех положений, при которых какие-нибудь участки общественной жизнедеятельности остаются вне необ­ходимых управляющих воздействий.

Ко второму критерию относятся затраты времени на решение управленческих вопросов и осуществление управленческих

Измерение эффективности государственного и муниципального управления 441

действий. Это время, которое тратится на внутреннюю управлен­ческую деятельность, т.е. на обработку и прохождение управ­ленческой информации от «входа» до «выхода» в государствен­но-управляющей системе в целом (в аппарате управления), со­ответствующих подсистемах и организационных структурах. Исторически давно выведен закон экономии времени, характе­ризующий очень многое в жизни людей и созданного ими обще­ства. Ведь чем меньше затраты времени на выполнение единицы;той или иной работы, тем выше ее производительность. А для этого, что вполне понятно, должны быть введены в соответ­ствующий процесс работы знания, опыт, организация, дисцип­лина, стимулы, санкции и другие социальные элементы. Эко­номия времени есть слагаемое многих условий и факторов, и во всем мире идет постоянный поиск путей движения в данном направлении.

Учитывая иерархический характер (многоуровневость) госу­дарственного и муниципального управления, его широкую го­ризонтальную специализацию, актуальность комплексного подхода с его стороны к общественным процессам и другие осо­бенности, параметры затрат времени на собственно управленчес­кую жизнедеятельность самого его субъекта имеют для общества исключительное значение. Дело в том, что любое управленчес­кое решение свою актуальность и рациональность сохраняет лишь в течение весьма короткого времени, до тех пор, пока оно соответствует «схваченным» условиям и факторам, так сказать, моменту дня. Такое решение, тем более принятое на высшем или центральном уровнях, необходимо как можно быстрее «пропустить» и дифференцировать по соответствующей иерар­хии и довести до исполнителей, в том числе находящихся в управляемых объектах. Здесь задержка или промедление с дви­жением управленческой информации каждый день уменьшают значение управленческого решения, сужают его потенциал, постепенно низводят на нет его цели и ресурсы.

Сложность, динамизм и переменчивость общественной жизнедеятельности усиливают значимость затрат времени на решения и действия органов государственной власти и местно­го самоуправления, требуют сохранения, уплотнения, реши­тельной экономии времени. В государственном аппарате долж­ны быть установлены жесткие нормативы затрат времени на вы­работку и прохождение любой управленческой информации,

442 Глава 20

основанные на современных технических средствах и строго соблюдаемые.

В качестве третьего критерия специальной социальной эф­фективности государственного управления следует назвать стиль функционирования государственно-управляющей систе­мы, ее подсистем и других организационных структур. Речь идет не о нормативно установленных правовых, организационных формах, а также методах осуществления соответствующей ком­петенции тех или иных органов, а о реальной практике управлен­ческого поведения конкретных органов и их должностных лиц. Эффективность всегда измеряется по действительности, а не по тому, что должно быть или вменено кому-то в обязанность. Можно иметь много прекрасно описанных обязанностей, в том числе в конституциях и иных нормативных правовых актах, но не исполнять их либо исполнять не лучшим образом.

На стиль, как уже отмечалось, влияют возможности личности (государственных деятелей, руководителей, государственных служащих и т.д.). Одновременно он зависит от уровня организа­ции и функционирования соответствующей управляющей структуры. Тем самым понять и оценить стиль формирования отдельной структуры, не говоря уже конкретного управленца, можно не путем «снятия» индивидуального или группового пси­хологического портрета, а только на основе всего многообразия фактов, действующих в данной системе (подсистеме) управле­ния и влияющих на конкретный стиль исполнения государ­ственных должностей. Здесь особенно актуален комплексный подход, который и способствует раскрытию эффективности го­сударственного управления по данному критерию.

Четвертый критерий отражает сложность организации субъек­та государственного и муниципального управления, его подсис­тем и звеньев. На первый взгляд (и многим) кажется, что слож­ность не имеет непосредственного отношения к социально-эко­номическим и функционально-организационным характеристи­кам управления. Но это большое заблуждение, ибо сложность той или иной организационной структуры непосредственно влияет на ее внутреннюю жизнедеятельность (реализацию внутренних функций) и формирование управляющих воздействий (осущест­вление внешних функций).

Важное общественное значение принадлежит пятому крите­рию, отражающему общие (совокупные) — экономические, соии-

Измерение эффективности государственного и муниципального управления 443

альные, технические, кадровые и другие — издержки на содержа­ние и обеспечение функционирования государственно-управля-юшей системы, ее подсистем и иных организационных структур. При их анализе и оценке следует учитывать взаимозависимость между стоимостью управления и социальными результатами дея­тельности управляемых объектов, затраты на протяженность коммуникаций, объективное усложнение управленческих проб­лем и иные моменты, определяющие управленческие издержки. Сюда логично входят расходы на содержание персонала управ­ления, командировочные расходы, расходы на оргтехнику и компьютеры и т.д., которые тоже надо соотносить с реальным влиянием соответствующих управляющих воздействий на об­щественное развитие. В последние годы, в связи с упорядочени­ем бюджетного процесса, управленческие расходы стали фик­сироваться в бюджетах, но они слабо контролируются, и к тому же остались лазейки для их внебюджетного финансирования. Здесь еще предстоит работа.

Среди критериев конкретной социальной эффективности го­сударственного управления (деятельности органов государ­ственной власти и местного самоуправления и их должностных лиц) можно выделить:

1. Степень соответствия направлений, содержания и резуль­
татов управленческой деятельности органов и должностных лиц
тем ее параметрам, которые обозначены в правовом статусе ор­
гана и государственной должности. Из такого критерия следует,
что любое отклонение от компетенции органа, функций и право­
мочий должностного лица или проявление активности в другом
направлении либо в иной сфере не должно признаваться раци­
ональным и эффективным. В системе органов государственного
управления каждый должен заниматься своим делом.

2. Законность решений и действий органов государственной
власти и местного самоуправления, а также их должностных
лиц. Соблюдение законности придает государственному управ­
лению определенную целенаправленность и упорядоченность.
Тем самым всякие нарушения принципов законности, чем бы
они ни объяснялись и ни оправдывались (сиюминутной эконо­
мической выгодой, стремлением решить проблему, необходи­
мостью удовлетворения чьих-то интересов и т.д.), с точки зрения
общества и самого государственного и муниципального управ­
ления не могут признаваться эффективными.

444 Глава 20

3. Реальность, действительность влияния управленческих ре­
шений и действий на управляемые процессы, поведение и дея­
тельность людей.

4. Содержание управленческих актов (решений, поступков,
действий и т.д.) с точки зрения отражения в них запросов и нужд
людей, направленности на их благополучие и развитие, соответ­
ствия потребностям, интересам и целям их жизнедеятельности.

5. Демократизм управленческой деятельности, состоящий в
характере и объеме взаимосвязей соответствующих органов и их
должностных лиц с гражданами и их коллективами.

6. Обеспечение в решениях и действиях органов и их должно­
стных лиц государственного престижа власти.

7. Правдивость и актуальность управленческой информации,
выдаваемой органами и их должностными лицами при любых
анализах, оценках и решениях.

8. Нравственность влияния управленческой деятельности,
поведения должностных лиц на «внешнюю» среду, на людей, с
которыми органы и должностные лица соприкасаются.

Разумеется, в каждом уровне социальной эффективности го­сударственного управления можно выделить и другие критерии для ее измерения. Тем более, что такие критерии зависят от спе­цифики управляемых объектов (явлений, отношений, процес­сов), качественные параметры которых своеобразны. Но хотя бы использование названных критериев на практике, причем систематически и с приданием публичности полученным ре­зультатам (показателям), сослужило бы хорошую пользу для об­щества, способствовало росту эффективности государственного и муниципального управления.

Местное самоуправление по своим проявлениям во многом связано с государственным управлением, им определяется и ре­гулируется, реализует его решения и т.д. Логично, что его соци­альная эффективность может и должна измеряться по тем же критериям, что и у государственного управления. Любое муни­ципальное образование (местное сообщество) также представ­ляет собой управленческую систему, в которой действуют субъ-

Измерение эффективности государственного и муниципального управления 445

ект управления (органы местного самоуправления), управляе­мые объекты (местная жизнедеятельность людей, привязанная ₍ к поселениям либо административным территориям), взаимо­действующие между собой (прямые и обратные связи). По структуре такая система аналогична любой государственной уп­равленческой системе (в субъекте Федерации, в государстве в целом), и в ней вполне обнаруживаются критерии общей, спе­циальной и конкретной социальной эффективности управле­ния.

В то же время местное самоуправление имеет ряд самобыт­ных свойств, которые также подлежат измерению и оценке.

Главное свойство местного самоуправления выражается в его праве и возможности непосредственно вовлекать жителей (насе­ление) муниципальных образований в ведение местных дел, в ор­ганизацию и совершенствование своей социальной инфраструк­туры, в развитие и повышение благополучия всех, проживающих на их территории. По удельному весу (или проценту) реального участия жителей в облагораживании своих домов (квартир), в обустройстве и сохранности подъездов, прилегающих скверов, улиц и кварталов, в выборах и работе органов местного само­управления (представительных и исполнительных), в организа­ции детских и школьных площадок, в поддержании обществен­ного порядка и в других направлениях можно судить о том, как местное самоуправление реализует свою сущность. С данных проявлений оно фактически и начинается, ибо распределение дополнительных ресурсов есть скорее дело того, кто эти ресур­сы выделяет.

Последствия иерархической структуры общества с противо­речиями, порождаемыми этим, наиболее глубоко и масштабно отражаются в жизнедеятельности муниципальных образований. Именно здесь человек чаше всего остается со своей бедой и идет за помощью в органы местного самоуправления. Инвалиды и сироты, бездомные и беспризорные, престарелые и больные и иные обездоленные граждане ищут поддержки и защиты в пре­делах своего местожительства. Гражданин со своими проблема-Ми и власть со своими возможностями встречаются больше и Чаще всего на уровне местного самоуправления. Поэтому для Последнего очень актуален такой критерий социальной эффек­тивности, как милосердие, не только внимание к человеку, но и Реальное решение вопросов, негативно повлиявших на его

446 Глава 20

жизнь. Речь идет не о пресловутом патернализме, опеке, «корм-лении» бездельников, а о таком отношении к людям, в результа­те которого они бы сами становились на «ноги» и обеспечивали собственное существование.

Как показывает вековой зарубежный опыт, социальная стра­тификация существует во всех странах и везде она усиливается вследствие не только причин социально-экономических, но и демографических, которые весьма неблагоприятны. Милосер­дие есть длительная перспектива организации и функциониро­вания местного самоуправления.

Почти все население страны проживает на территории муни­ципальных образований. На их территориях находятся структу­ры всех форм собственности и видов производств, вплоть до объектов обороны со своим персоналом. Последние пользуются всеми элементами социальной инфраструктуры, которые нахо­дятся на этой территории и часто в ведении органов местного самоуправления.

Следует заметить, что элементы социальной инфраструкту­ры не взаимозаменяемы, поскольку каждый из них выполняет строго определенную функцию обслуживания: школа, поликли­ника, магазин, дом быта, спортзал, коммунальное хозяйство, пассажирский автотранспорт, нотариус, газета, радио, телевиде­ние и т.д. и т.п. Для удовлетворения реальных жизненных по­требностей человеку нужно все — от родильного дома через мно­гообразие обеспечивающих структур до кладбища. Тем самым важнейшим критерием измерения социальной эффективности местного самоуправления является комплексность состояния и развития структур социальной инфраструктуры на территории муниципального образования. Причем, такая комплексность не означает, что все элементы социальной инфраструктуры долж­ны принадлежать к муниципальной собственности. Они могут быть разных форм собственности, главное, чтобы они наличест­вовали и удовлетворяли потребности жителей муниципальных образований.

Однако нередко данный критерий не принимается должным образом во внимание ни при создании муниципальных образо­ваний, ни при определении их материально-финансовой осно­вы, ни при их финансировании со стороны федерального и субъектных бюджетов. Вследствие этого довольно значительная их часть получилась ущербной в смысле комплексности элемеН-

Измерение эффективности государственного и муниципального управления 447

тов социальной инфраструктуры на соответствующей террито­рии. Отсюда и немалый поток жалоб граждан на слабое обеспе­чение их социальных потребностей. Здесь имеется много проб­лем, которые следует проанализировать и оценить и которые являются предметом для программирования и планирования развития муниципальных образований.

Особо хотелось бы акцентировать внимание на таком крите­рии, приобретающем все большее общественное значение, как уровень соблюдения норм социального общежития и правопорядка. Он наиболее проявляется в муниципальных образованиях, в ко­торых люди обычно знают друг друга, соседствуют, сообща пользуются элементами социальной инфраструктуры. Они бо­лезненно реагируют на аморальные проступки, бескультурье, гражданско-правовые, административные и уголовные право­нарушения, да и просто на извращения русского и иных нацио­нальных языков, на поругания религиозных обычаев, этничес­ких традиций. Жаль, что такой критерий как-то ушел из поля зрения, и взамен его появились вседозволенность, разгул нар­комании и пьянства, преступность. И это в то время, когда от­ражаемые этим критерием стороны жизни выступают основным фактором преодоления трудностей и выхода на устойчивый путь развития.

В последние годы, при отрицании прошлого, в массовом потреблении получил распространение ложный стереотип — свобода, мол, сама сформирует достойного человека, надо толь­ко не мешать этому. Под его влиянием уже почти не ставится вопрос о том, какие актуальны для людей идеалы, ценности и це­ли, кто является их носителем и субъектом утверждения, как они могут поддерживаться, приобретать авторитет, входить в созна­ние и поведение людей. Совсем забыто, что человек с рождения нуждается в воспитании, а воспитывает его все, что окружает, т.е. реальная жизнедеятельность семьи, дома, улицы, социаль­ной инфраструктуры по месту жительства. К сожалению, сегод­ня нет общественных структур, озабоченных состоянием нрав­ственности, культуры поведения, профилактикой правонаруше­ний. В таких условиях именно органы местного самоуправления призваны взять в свои руки дело формирования в городах и де-Ревнях (поселках) нужной людям нравственно-психологичес­кой обстановки, стать борцами за утверждение норм социально­го общежития и правомерного поведения. Больше заниматься

448 Глава 20

этим некому. Состояние данных процессов, динамика и направ­ления их развития должны стать, может быть, самыми основны­ми критериями анализа и оценки развития местного самоуправ­ления.

Множество событий и происшествий, которые имеют место в России и на планете вообще, свидетельствуют о нарастании кризиса в отношениях человека и общества, с одной стороны, и природы, с другой. Загрязнение рек и водоемов, вырубка лесов и насаждений, уменьшение гумуса в почве, опустынивание мно­гих плодородных площадей, ухудшение качества воды, воздуха, продуктов растениеводства и многое другое происходят по вине людей, их коллективов и при попустительстве органов государ­ственной власти и местного самоуправления. Часто подобные негативные процессы с далеко идущими последствиями возни­кают вследствие прямых решений властных структур, живущих порой «одним днем».

Большинство муниципальных образований непосредственно взаимодействуют с природой: либо ее берегут, либо разрушают. Следовательно, одним из критериев измерения их социальной эффективности должен быть критерий экологический, показыва­ющий, что жители делают для сохранения и воспроизводства природы.

Результаты государственного и муниципального управления наглядно видны в экономике и благосостоянии людей, в соци­альной и духовной сферах, в общественной безопасности (право­порядке), в международном сотрудничестве и в других сторонах жизни. Все общество в целом и каждый человек в отдельности имеют свое мнение относительно рациональности и эффектив­ности соответствующего управления. Однако подобное субъек­тивное отношение людей к управлению не заменяет специальной, т.е. квалифицированной и общественно значимой оценки качества государственного и муниципального управления или их отдель­ных проявлений в тот или иной исторический момент.

Оценка есть обоснованный (по соответствующим критериям и показателям) акт определения проделанной работы (изготов-

Измерение эффективности государственного и муниципального управления 449

ленного продукта) с точки зрения полезности и соответствия принятым образцам (стандартам, параметрам и т.д.). Главное — познать степень реального удовлетворения общественных запросов g государственно-правовом целеполагании, организации и регули­ровании.

Оценку государственному и муниципальному управлению дают разные общественные институты: гражданин, семья, трудо­вые коллективы, общественные объединения, государственные структуры. Существуют и определенные процедуры, в соответ­ствии с которыми такая аналитическая деятельность осущест­вляется и приводит к тем или иным последствиям. Выделим пять способов анализа и оценки государственного и муниципаль­ного управления.

О многом прежде всего свидетельствуют отчеты органов го­сударственной власти и местного самоуправления, а также их должностных лиц. Конституцией РФ, другими законодательны­ми органами предусмотрены различные формы отчетов управ­ленческих структур о характере и результатах своей деятельнос­ти. Это — ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию, отчеты Председателя и членов Правительства РФ перед Федеральным Собранием (Советом Федерации и Государ­ственной Думой), отчеты палат Федерального Собрания перед обществом, а депутатов — перед избирателями. То же предписа­но и на других уровнях. В принципе все управленческие структу­ры должны отчитываться о своих делах с тем, чтобы люди знали, что и как они решают и что из этого получается.

Главное здесь — придание соответствующим отчетам и оцен­кам официального характера. С одной стороны, они должны вы­ражать мнение тех, перед кем отчитываются, а значит, прини­маться голосованием, а с другой — учитываться управленчески­ми органами и их должностными лицами.

Большие возможности анализа и оценки эффективности го­сударственного и муниципального управления содержатся в Массовых обсуждениях и голосованиях (референдумах) по различ­ным вопросам жизни страны, ее регионов, территориальных и трудовых коллективов. Однако не всегда обсуждения и голосо­вания связаны с оценкой управления, нередко они «затуманива­ются» в политических интересах. А для понимания существа Вопросов и способов их разрешения важно знать, чем и какими обстоятельствами они вызваны. Поэтому и данную форму де-

450 Глава 20

мократии следует тщательно институализировать, оговорив в не­обходимых законах все детали и нюансы проведения обсужде­ний и голосований (референдумов) и сделав последние весомой процедурой оценки обществом состояния государственного и муниципального управления.

Разумеется, важным средством анализа и оценки эффектив­ности государственного и муниципального управления всегда выступает общественное мнение. Будучи совокупностью свобод­но выраженных суждений, взглядов, позиций, точек зрения множества людей, общественное мнение характеризует управ­ление как бы в «снятом» виде, отраженном и преломленном че­рез их сознание и волю. В нем практически постоянно происхо­дят соотнесение, соизмерение уровня и результатов управления с потребностями и интересами, делами и ожиданиями людей. И хотя общественное мнение по своей природе субъективно, оно из-за своей массовости обладает свойством объективно «ви­деть» эффективность государственного и муниципального управления.

Заслуживающими внимания в данном аспекте представля­ются:

систематичность выявления общественного мнения, причем при использовании разнообразных методов сбора и анализа со­ответствующей информации;

применение таких способов, средств и процедур социологи­ческих исследований, которые обеспечивали бы и гарантирова­ли адекватность выводов и оценок по поводу характера и уровня управления;

поддержание должного авторитета общественного мнения путем принятия актуальных нормативных и практических мер по тем или иным его требованиям.

Надо отличать общественное мнение, выступающее обобщен­ным, интегрированным мнением в арсенале всего общества по тем или иным вопросам, от той информации, которая добывается всевозможными фондами, ассоциациями, учреждениями путем анкетирования, опроса, взятия интервью на улицах и т.д. и выда­ется за общественное мнение. Здесь могут быть и совпадения, достижение адекватности, и существенные противоречия. Ведь опытные социологи и политологи знают соответствующую мето­дику и способны получать заранее запланированную (на потребу дня) информацию. Для государственного и муниципального

Измерение эффективности государственного и муниципального управления 451

управления первостепенное значение имеет общественное мне­ние в подлинном смысле, от чего понятна целесообразность выра­ботки и нормативного закрепления форм и методов изучения обшественного мнения, ведущих к правде о нем.

Многогранную аналитическую и оценочную работу по отно­шению к государственному и муниципальному управлению способны выполнять средства массовой информации (телевиде­ние, радио, печать). В свободном обществе средства массовой информации (СМИ) должны быть (по идее) самостоятельными и служить обществу, «работать» на историческую перспективу. Достоинства СМИ состоят в объективности (независимости) их взгляда, позиции, анализа и оценки. По самой своей природе СМИ обязаны бороться за правду жизни. Именно утверждение такого подхода позволяет надеяться, что будет возрастать влия­ние СМИ на управленческие процессы. Но для этого следует еще четче и устойчивее определять правовой и социально-эко­номический статус СМИ, усиливать в них качество объективной формы мышления общества.

Важное значение принадлежит и такому каналу анализа и оценки государственного управления, как обращения граждан¹. Структура и содержание, предмет и адресность обращений весь­ма точно отражают жизнь людей. Если каждое обращение несет информацию о конкретном интересе, нарушении прав, факте, событии, то система обращений дает картину глубинных взаи­мосвязей и процессов, выявляющих механизмы их воспроизвод­ства. В контексте рассматриваемого вопроса можно:

активнее использовать сами обращения граждан и работу с ними для обнаружения недостатков, упущений, слабых мест в управлении и, соответственно, их устранения;

полнее анализировать потоки однотипных, одноисточнико-вых, совпадающих по предмету и содержанию обращения граж­дан с тем, чтобы своевременно принимать управленческие меры по недопущению разрастания негативных явлений и процессов;

управленческим органам шире вступать посредством обра­щений в прямой диалог с гражданами.

В общем, научная мысль (да и практика) предлагает немало Критериев социальной эффективности государственного и му-

¹ См.: Миронов МЛ. Обращения граждан как элемент системы защиты прав че­ловека и основных свобод: право и практика. М., 2001.

452 Глава 20

ниципального управления и процедур их применения. Важно чтобы общество, люди, их институты (организации) знали их и хотели ими реально пользоваться.

Раскрытие сущности социальной эффективности государ­ственного и муниципального управления, ее общих и особен­ных критериев логично подводит к вопросу о том, а по какой «шкале» измерять эти критерии, какие их показатели можно признавать удовлетворительными или отрицательными, с каки­ми «эталонами» их соотносить. Все это весьма принципиально для реальной жизнедеятельности людей, поскольку всегда можно выбирать точки отсчета, которые, скажем, выгодны для органов управления и их руководителей, представляют их в бла­говидном свете либо, наоборот, отражают лишь завышенные, порой надуманные, претензии граждан, их экономических и по­литических структур. Тем более что обычно каждая из сторон (субъекты и объекты управления) старается возложить на дру­гую ответственность за те или иные упущения, недостатки и провалы. Это, как в известной притче: «города берут генералы, а оставляют солдаты». На самом деле, и берут, и оставляют города вместе как генералы, так и солдаты. Здесь связь глубока, хотя у каждого есть свои функции и полномочия, информация и ре­сурсы.

Многим кажется, что и в современном масштабе времени (сегодня и вокруг нас), и в историческом срезе сравнивать что-то, в частности управление, не так уж сложно. Несколько приме­ров. Мы часто слышим почти по всем источникам информации: вот в развитых странах те или иные интересующие нас явления имеют какие-то параметры (то ли автомобили, заработная пла­та, благоустройство, обслуживание, то ли технологические про­цессы, урожайность растений, продуктивность животноводства, то ли еще что-то, вплоть до удельного веса преступности), кото­рые для нас являются ориентиром.

Но редко кто говорит о конкретных развитых странах, у кото­рых эти самые параметры весьма различны. И уже никто не счи­тается с тем, как такие (может быть и очень хорошие) парамет-

Измерение эффективности государственного и муниципального управления 453

ры соотносятся с нашими почвенно-климатическими условия­ми, национальными традициями, культурой, менталитетом, просто вкусами. Ведь мы все-таки россияне (независимо от то­го, как это воспринимается, — возвышенно или уничижитель­но), а не жители США, не французы и т.п. Измеряя процессы исторически, тоже выбирают не всегда лучшую исходную пози­цию. В последние годы отсчет ведут чаще всего от 1998 г. — года дефолта, когда почти вся социально-экономическая структура рухнула, и убеждают нас о наступлении экономического роста на 4—5% и более ежегодно, а на Западе, мол, стагнация (застой). При этом забывают, что так вообще нельзя сравнивать.

С социологической точки зрения, т.е. с позиции уровня и со­стояния благополучия общества, а в нем — человека, в каждый данный момент времени есть показатели (по любым критериям, параметрам и стандартам), которые отчетливо свидетельствуют о том, что определенные народы (их субъекты и объекты управ­ления) нашли удачные способы решения волнующих их проблем и добились существенных успехов на этом пути. Значит, надо сравнивать именно с такими образцами, ибо уже само сравнение нацеливает нас на мобилизацию своих ресурсов, заставляет ду­мать, искать. Актуальны лучшие образцы, причем по каждому критерию, что позволяет видеть качество и количество своих усилий, затрачиваемых на решение тех или иных вопросов.

Мир устроен очень иерархически. Многие страны существен­но продвинулись в своем социально-экономическом развитии, на высоком уровне решили свои продовольственные, жизнен­ные и коммуникационные проблемы. Россия в этом аспекте давно и устойчиво отстала, несмотря на свои природные, интел­лектуальные и чисто человеческие ресурсы. Вся беда в том, что наши власть предержащие — политические, экономические, культурные — больше заняты обустройством своего благополу­чия на Западе, в других странах, нежели в своей собственной. Отсюда традиционный вывоз капитала, талантливых людей, произведений литературы и искусства и всего иного, что созда­ется за счет и благодаря труду и низкому уровню жизни массы наших простых людей. Данная тенденция должна быть пере­ломлена, и здесь для нас примером могут и должны послужить страны, в которых все являются искренними патриотами и озабо­чены прежде всего состоянием и развитием своей страны. Под­ражать следует не только материальным, но нравственно-духов-

454 Глава 20

ным элементам жизнедеятельности множества индустриально-развитых демократий.

Мудрость состоит не только в способностях созидать (стро­ить, открывать, рационализировать и т.п.), но и в отношении к созданному — в его сохранении и использовании. Мало толку в том, что мы строим дом, помпезно в него вселяемся и тут на но­воселье его сжигаем. А подобного у нас много на каждом шагу: в этом году построили дорогу, а на следующий по ней уже не проехать; огородили цветники и тут же сломали палисадники; собрали зерно и половину сгноили — перечень бесконечный. Мы фиксируем часто только моменты создания чего-то, а не его разрушения. Потом, естественно, поражаемся, как же так: столько делаем, а накоплений национального богатства мало. На Западе вроде меньше трудятся, а живут намного лучше. Там, конечно, качественнее многое производят, но почему же все на­ши «ездоки» по этим странам вроде не замечают, что они также очень рационально и экономно все потребляют.

Значит, для правильной оценки собственного поведения и деятельности надо бы научиться учитывать «сухой остаток», т.е. тот объем товаров и услуг, которые реально потребляются — под­держивают и воспроизводят нашу жизнь. Ведь разница между произведенным и приобретенным продуктом сама по себе мно­гое характеризует в системе государственного и муниципально­го управления. А если ее еще соотносят с тем, какую эта разни­ца приносит пользу, на какие цели направляется, что решает, то многие выверты нашего сознания и практические действия предстанут в довольно негативном виде.

Поэтому, при сравнивании уровня жизни в России и на Запа­де, стоит более внимательно изучать весь образ жизни и систему действующих там идеалов, ценностей и целей. А выборочное вы­хватывание тех или иных параметров не дает необходимого зна­ния, часто вообще искажает картину жизни. Сравнивать явления в социологическом анализе надо уметь и к тому же еще быть чест­ным и мужественным, ибо правда всегда слишком режет душу.

Нельзя сказать, что у нас благополучно обстоят дела и с ис­торическим анализом социальной эффективности государствен­ного и муниципального управления. Здесь утвердился субъек­тивистский произвол. Вместо объективной оценки результатов управления за тот или иной период все сводится к конъюнктур­но-политическому, а то и чисто идеологическому отношению к

Измерение эффективности государственного и муниципального управления 455

тем лицам, которые принадлежали к субъектам управления. Они могут управляемые ими процессы довести до развала, нанести огромный экономический ущерб, погубить напрасно сотни лю­дей, отбросить состояние далеко назад (или вниз), но по чьим-то представлениям быть вознесены на пьедестал поклонения. И на­оборот, те, которые делали дело, развивали производительные силы, закладывали основы стратегической мощи, могут быть низвергнуты в пучину критики, шельмования, бездоказательно­го осуждения. Какой-либо признанной «шкалы координат» для анализа и оценки исторического вклада тех или иных действо­вавших управленцев, а также соответствующих институтов, в развитие страны не существует. Никто даже не хочет о ней гово­рить: оно ведь сподручней — как автору нравится, так он и судит.

Отдельные попытки обосновать научные критерии для ана­лиза истории, ее результатов, в том числе и управленческих, не получают публичной поддержки и практического применения.

В этом контексте хотелось бы привлечь внимание изучаю­щих курс «Система государственного и муниципального управ­ления» к фундаментальному труду академика Н.П.Федоренко¹, в котором он проследил развитие России в XX в. (по годам, де­сятилетиям и периодам правления первых лиц) по таким пара­метрам: национальное богатство; национальное имущество; че­ловеческий потенциала; производственные фонды; внутренний валовый продукт. Получены исключительно интересные дан­ные, которые надо бы знать каждому управленцу, тем более ру­ководителю. Ведь для людей, страны важны итоги управления, состоящие в развитии производительных сил. Иначе любые ре­сурсы можно истратить на неизвестно что. Процитирую лишь один из выводов автора: «При таких режимах, которые господ­ствовали в России, за исключением, пожалуй, режимов Стали­на, Хрущева и отчасти Брежнева, никакие несметные объемы национального богатства не могли быть достаточными, чтобы удовлетворить расточительные аппетиты бездарных схем управ­ления и безмерную жадность коррумпированных вороватых чи­новников и бессовестной циничной правящей элиты»².

Дело не в жесткости или красочности приговоров прошлому, а в выяснении причин конкретных управленческих и в целом об-

¹ См.: Федоренко Н.П. Россия: уроки прошлого и лики будущего. М., 2001.

² См. там же. С. 57.

456 Глава 20

щественных механизмов, которые сделали их такими, какими они состоялись. Конечно, всегда были альтернативы, но что-то все-таки предопределило именно такое развитие событий. Что? Это — самое главное и покрытое тайной в истории. Мы часто видимы лишь внешние факты и действия, слышим слова тех или иных лиц, а не глубинные основания. Кто и почему поддер­жал этих лиц, даже пошел драться за их идеи. И если мы не изучаем своего прошлого (своей истории), не оцениваем его объективно, то кто и что убедительного может сказать по пово­ду сегодняшних концепций, предложений, реформ и конкрет­ных управленческих решений. И почему им вообще можно ве­рить, где гарантии их обоснованности и рациональности? Из фактов истории пока нельзя сказать, какая — правая или левая -альтернатива общественного развития является оптимальной для России и способна принести ей искомое благо. Только реальное улучшение состояния производительных сил страны — благосо­стояния человека, научно-производственного потенциала, среды обитания — природы — могут в течение времени показать, что найден наконец-то эффективный вариант управления и самоуп­равления. Прошедший день сразу становится историей, которую можно забыть, не вспоминать, отбросить, но можно и проана­лизировать, сделав нужные выводы. Важна наша позиция.

К определению социальной эффективности государственно­го и муниципального управления следует подходить ответствен­но, с желанием выявить истину и в соответствии с ней управлять в будущем. Выбор всегда за нами.

Контрольные вопросы и задания

1. Что такое социальная эффективность управления: поня­
тие и измерители?

2. Назовите уровни социальной эффективности государ­
ственного управления.

3. Социальная эффективность местного самоуправления:
общее и особенное.

4. Как можно оценить эффективность управления и проце­
дуру ее применения?

5. Социологический и исторический подход к определению
социальной эффективности управления.

Измерение эффективности государственного и муниципального управления 457

Рекомендуемая литература

Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 1997 (гл. 19).

Федоренко Н.П. Россия: уроки прошлого и лики будущего. М., 2000.

Шамхалов Ф. Теория государственного управления. М., 2002 (гл. 9).

Эффективность государственного управления / Пер. с англ. М., 1998.

© Атаманчук Г.В.

Глава 21

Факторы и источники рациональности

и эффективности государственного

и муниципального управления.

Зарубежный опыт

/. Управление перед вызовами общественного развития. 2. «Опережающее состояние» управления.

3. Обеспечение «опережающего состояния» управления.

4. Источники и факторы повышения уровня управления.

5. Процесс совершенствования государственного и муниципального

управления

Самонадеянность, беспечность и наивность современных людей, в том числе многих управляющих, потрясают. Абсолют­ное большинство из них погрузилось в виртуальный мир, созда­ваемый средствами массовой информации, литературы и искус­ства, а порой и некоторыми представителями науки, и не хочет видеть и знать того, что происходит в реальности: как и куда идут природные процессы; каково качество и последствия нынешне­го производства и потребления; чем характерны и к чему ведут господствующие идеалы, ценности и цели; почему появилось столько рисков, опасностей, чрезвычайных происшествий; что доминирует во взаимоотношениях между людьми и порождает массовые установки и мотивы их поведения, и многое другое, что, казалось бы, мы все наблюдаем вокруг себя каждый день. Продолжают действовать старые, чуть ли не допотопные стерео­типы агрессии, разрушения, стяжательства, ненависти, обмана и прочие, которые абсолютно противоречат условиям, тенденци­ям и объективным требованиям постиндустриального (инфор­мационного) периода в истории человечества. Но если непони­мание извинительно обывателю, мещанину, человеку ограни­ченного кругозора, то этого уже нельзя считать по отношению к тем управленцам, тем более высокого уровня, от знаний, опыта и мышления которых зависит весьма многое в нашей жизни.

Факторы и источники рациональности и эффективности государственного... 459

Сурок вправе ограничиваться своей норкой и ее окрестностями, орел же всего лишь в целях собственного выживания должен ви­деть многое, далеко и масштабно. По природе управляющий есть орел, хотя бы для тех, кто ему подчинен. И кто взялся управлять другими, тот просто обязан формировать у себя виде­ние, мышление и расчет орла.

Все это говорится для того, чтобы отчетливо акцентировать: когда речь идет об управлении (любого вида), то к нему нельзя подходить с мерками, применяемыми для любых иных видов че­ловеческой деятельности. Здесь действуют другие интеллектушть-ные, эмоциональные, эвристические, нравственные, информа­ционные и профессиональные требования. И когда возникает вопрос об его совершенствовании (часто употребляют синони­мы, хотя с разным оттенком, — модернизация, реформирование, обновление и т.д.), то прежде всего необходимо определять усло­вия, факторы, источники и ресурсы, в которых мы находимся и ко­торыми располагаем для каких-либо серьезных преобразований. Иначе все превращается в схоластику, блажь, намерения, пусто­словие концепций, какие-то структурные пертурбации, которые на практике (в ощутимой отдаче) приносят мало реапьной пользы.

Прежде всего следует учитывать, что наступивший XXI в. пе­ред всеми видами управления ставит повышенные и жесткие вызовы, к которым давно уже нужно готовиться и не ждать, по­ка гром грянет.

Имеются все основания утверждать, что общество встретит­ся с условиями, которые будут характеризоваться, с одной сто­роны, ограничением ресурсов планеты Земля, необходимых для человеческого существования, а с другой — ростом спроса на них вследствие расширения цивилизационных потребностей людей. Свидетельством этого являются следующие тенденции:

сужение, а по некоторым видам, и истощение возможностей добычи минерального сырья желаемого качества и объема;

обострение, а кое-где и кризисное состояние, природной сре­ды обитания человечества;

усложнение, а в ряде мест и выход за равновесные пределы демографических процессов, усиливающих антропогенное давле­ние на планету;

снижение темпов и одновременно углубление географичес­кой неравномерности развития производства с соответствующи­ми социальными последствиями;

460 Глава 21

обеднение человеческой культуры по причине чрезмерной унификации и подражательности распространяемой и массово используемой социальной информации.

Разумеется, сказанным не исчерпываются «вызовы» будуще­го, диктующие новые парадигмы мышления и поведения. Их на­много больше, причем как глобального, так и локальных масшта­бов. Но и названные убедительно говорят о большой сложности тех проблем, которые стоят перед человечеством и каждым от­дельно взятым народом. Они имеют иное свойство, чем даже те проблемы, которые волновали людей в течение всего XX в. И, соответственно, требуют иного подхода к государственному и муниципальному управлению. Прежде всего сам характер проб­лем, их структура, масштабы и вовлекаемые в их решение ресур­сы таковы, что лишь свободному предпринимательству, игре рыночных стихий, конкурентной борьбе, динамике спроса и предложения, сугубо общественным силам и регуляторам их не осуществить.

Необходимо будет сильное межгосударственное сотрудниче­ство в рамках мирового сообщества с продуманным, согласован­ным и рациональным государственным и муниципальным управле­нием в каждой стране. Речь идет не о замене или подмене других видов управления (менеджмента, общественного управления и общественного самоуправления, групповой саморегуляции, свободного поведения человека), ибо каждый из них призван получить свое объективное развитие, а об исполнении государ­ственным и муниципальным управлением функций координации и интеграции управленческих процессов на территории страны, в пределах регионов и муниципальных образований.

Все страны имеют неодинаковый уровень и структуру разви­тия, решают и будут решать разные проблемы. Независимо от того, в каком обществе они живут или какое созидают — аграр­ное, индустриальное, постиндустриальное, информационное, капиталистическое, социалистическое или какое-либо еще (наз­ваний немало и, наверное, будут придуманы новые) — всегда и везде необходимы общие цели деятельности, организация взаимо­действия всех, согласованные и исполняемые всеми правила (нормы) поведения, механизмы обеспечения, практического осу­ществления всего этого. Короче, актуально государство и управ­ление с его стороны. Тем самым, видимо, не стоит противопо­ставлять государство и общество, власть и свободу, государствен-

Факторы и источники рациональности и эффективности государственного... 461

ное управление и другие виды управления. Продолжение спора между этатистами и либерааами вряд ли целесообразно, гораздо продуктивнее сочетание различных явлений с тем, чтобы пози­тивное в них от «суммирования» возрастало, укреплялось, а нега­тивное в каждом нейтрал изовшюсь другим и снималось.

Сущность управления определяется, конечно, его субъек­том, но во многом она зависит также от целей и технологий их осуществления. Власть собственника может быть не менее дик­таторской, чем власть государства, как и власть государства она способна быть демократической, либеральной, гуманной. Все