2015-05-13
62320
Рассматривая прокурорский надзор в качестве вида государственной деятельности, представляющий собой, как это следует из буквального толкования ч. 1 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре РФ», основную функцию органов прокуратуры, термин «функция» (от лат. funktio) означает круг деятельности, назначение, а также содержание самой деятельности. Следовательно, функция есть не что иное, как определенное направление деятельности.
Подобной точки зрения придерживаются и авторы учебной литературы по прокурорскому надзору, определяя функцию прокуратуры как вид деятельности прокуратуры, который предопределяется ее социальным предназначением, выражается в ее задачах, характеризуется определенным предметом ведения, а также направлен на решение этих задач и требует использования присущих ему полномочий и правовых средств. Таким образом, основной функцией прокуратуры выступает надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ.
Прокурорский надзор, как основная, определяющая функция прокуратуры, реализуется в конкретных направлениях деятельности, перечисленных в ч. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре РФ», которые в научной правовой литературе именуются как «подфункции» функции надзора за исполнением законов.
Учитывая изложенное, исходя из положений ч. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре РФ», основными направлениями деятельности или подфункциями прокуратуры выступают:
Во-первых, надзор за исполнением законов, включая:
- надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина;
- надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
- надзор за исполнением законов судебными приставами;
- надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу. Данные подвиды, подфункции деятельности по надзору принято называть отраслями прокурорского надзора;
Во-вторых, уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством РФ;
В-третьих, участие прокуроров в рассмотрении дел судами;
В-четвертых, координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;
В-пятых, участие в правотворческой деятельности;
В-шестых, выпуск специальных изданий.
Все перечисленные направления деятельности прокуратуры (подфункции) тесно связаны между собой и служат единой цели – обеспечению верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, в своей совокупности образуя особый, специфический вид государственной деятельности – прокурорский надзор.
Основным направлением деятельности российской прокуратуры является надзор за исполнением законов, а в зависимости от сфер правовых отношений, в которых осуществляется деятельность прокуратуры (сферы исполнительно-распорядительной деятельности органов управления, органов предварительного следствия, исполнения судебных решений и др.) надзор подразделяется на отрасли (направления), которые находятся в системной взаимосвязи и взаимообусловленности.
Содержание подфункции прокурорского надзора предполагает наблюдение за законностью решений должностных лиц органов власти и управления, хозяйствующих субъектов, объединений, затрагивающих права и законные интересы граждан, общества и государства, а также принятие мер к устранению нарушений законов и способствующих им обстоятельств, восстановлению нарушенных прав и привлечению виновных к ответственности. Вскрыв нарушение, прокуратура сама его не устраняет, а передает дело на рассмотрение соответствующего государственного органа или суда.
Ввиду этого прокуратура не должна подменять другие государственные органы, а осуществлять надзор за тем, как эти органы выполняют возложенные на них законом обязанности по обеспечению и контролю за исполнением законов всеми органами, организациями и гражданами, на которых распространяется их компетенция.
Подфункцией или направлением деятельности прокуратуры является уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством РФ. Согласно ст. 21, 37 УПК РФ прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах своей компетенции осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия.
В каждом случае обнаружения признаков преступления прокурор должен принять предусмотренные УПК РФ меры по установлению события преступления, изобличению лица или лиц, виновных в совершении преступления. При этом требования, поручения и запросы прокурора, предъявленные в пределах его полномочий, обязательны для исполнения всеми учреждениями, предприятиями, организациями, должностными лицами и гражданами. Кроме того, после возбуждения уголовного дела прокурор вправе заключить с подозреваемым или обвиняемым досудебное соглашение о сотрудничестве.
Рассматриваемая подфункция реализуется посредством осуществления прокуратурой ряда полномочий, среди которых:
- проведение проверок исполнения требований закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях;
- вынесение постановлений о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства;
- право требования от органов дознания и следственных органов устранения нарушений, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия;
- дача согласия и письменных указаний дознавателям о направлении расследования, производстве процессуальных действий, на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения;
- истребование и проверка законности и обоснованности решений следователя или руководителя следственного органа об отказе в возбуждении, приостановлении или прекращении уголовного дела и принятие по ним решений;
- отмена незаконных или необоснованных постановлений нижестоящих прокуроров, дознавателей, отстранение последнего от дальнейшего производства расследования;
- утверждение постановления дознавателя о прекращении производства по уголовному делу, а также обвинительного заключения или обвинительного акта по уголовному делу и др.
Учитывая происходящие в законодательстве изменения, можно говорить о том, что постепенно рассматриваемая подфункция трансформируется в одну из подотраслей надзорной подфункции – надзор за соблюдением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие.
Еще одним направлением прокурорской деятельности выступает участие прокурора в рассмотрении дел судами, которое подразделяется на два подвида:
- участие прокурора в рассмотрении гражданских, уголовных, арбитражных и административных дел;
- оспаривание незаконных решений, приговоров, определений и постановлений суда.
В ходе судебного производства по уголовному делу прокурор поддерживает государственное обвинение, обеспечивая его законность и обоснованность. Основная задача государственного обвинителя заключается в том, чтобы, всемерно содействуя установлению судом объективной истины для вынесения объективного приговора, в судебной речи убедительно аргументировать основания назначения лицу, совершившему общественно опасные деяния против охраняемых законом прав и свобод человека и гражданина, такого уголовного наказания, которое служило бы в целях предупреждения совершения новых преступлений, его исправлению и восстановлению социальной справедливости по отношению к жертвам преступных деяний.
Прокурор предъявляет или поддерживает предъявленный по уголовному делу гражданский иск, если этого требует охрана прав и интересов несовершеннолетних, лиц, признанных недееспособными либо ограниченно дееспособными, лиц, которые по иным причинам не могут сами защищать свои права или государственные интересы.
В суде первой инстанции, как правило, принимают участие должностные лица прокуратуры, осуществляющие надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия. Участие прокурора в ходе предварительного слушания обязательно, поскольку на этом этапе уголовного судопроизводства могут быть заявлены и разрешены ходатайства об исключении доказательств, о возвращении уголовного дела прокурору, о прекращении уголовного дела или уголовного преследования.
До начала судебного заседания прокурорские работники должны тщательно готовиться к участию в процессе: детально изучать материалы уголовного дела, объективно оценивая в совокупности все собранные доказательства, как уличающие, так и оправдывающие обвиняемого, своевременно вырабатывать тактику представления суду доказательств и опровержения доводов стороны защиты.
В рассмотрении уголовных дел по существу, с вынесением по первой инстанции приговоров прокуроры действуют на началах состязательности и равноправия сторон, что является одной из важнейших гарантий справедливого демократического правосудия, без которого не может быть подлинной законности. Если в ходе судебного разбирательства государственный обвинитель придет к убеждению, что представленные доказательства не подтверждают предъявленное подсудимому обвинение, то он отказывается от обвинения и излагает суду мотивы отказа.
Активная позиция и профессионализм государственного обвинителя являются решающим фактором в обеспечении неотвратимости наказания за совершенное преступление. При определении своей позиции относительно наказания прокуроры должны руководствоваться исключительно требованиями закона о его соразмерности и справедливости с учетом характера и степени общественной опасности преступления, личности виновного, а также обстоятельств, смягчающих и отягчающих наказание.
При необходимости, обусловленной особенностями дела, могут создаваться достаточные в количественном отношении группы государственных обвинителей с утверждением их состава распоряжениями заместителей Генерального прокурора РФ или тех прокуроров субъектов РФ и соответствующих военных прокуроров, которым поручено организовать поддержание государственного обвинения.
Участие прокуроров обязательно и в судебных заседаниях при рассмотрении судом вопросов, связанных с передачей лица, осужденного к лишению свободы, для отбывания наказания в государстве, гражданином которого оно является, а также при рассмотрении судом жалоб иностранных граждан и лиц без гражданства, обвиняемых в совершении преступления или осужденных судом иностранного государства, на решения об их выдаче.
Для повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание, обязательное участие прокуроров требуется в судебных заседаниях при рассмотрении судами вопросов об условно-досрочном освобождении осужденных от отбывания наказания и замене неотбытой части наказания более мягким и своевременное обжалование в кассационном порядке каждого незаконного и необоснованного решения суда. В судебных заседаниях при рассмотрении судами данных вопросов принимают участие прокуроры по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях, а в случаях их отсутствия либо отдаленности – соответствующим прокурорам территориальных прокуратур.
Обеспечению законности в сфере экономики, социальной сфере, в защите прав граждан, публичных интересов в значительной мере способствует участие прокуроров в гражданском и арбитражном процессах. Такое участие дает ощутимые результаты, выражающиеся в восстановлении нарушенных прав граждан и в других общезначимых ценностях. Гражданским процессуальным и арбитражным процессуальным законодательством прокурор наделен статусом лица, участвующего в деле, что предоставляет ему широкий объем процессуальных прав, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов. В силу специфического процессуального положения прокурору, принимающему участие в процессе, не может быть предъявлен встречный иск, хотя в законодательстве и нет прямого указания на это.
В гражданском процессе прокурор обращается в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований. В исковом заявлении, предъявляемом прокурором в защиту интересов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований или в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, должно быть указано, в чем конкретно заключаются их интересы, какое право нарушено, а также должна содержаться ссылка на закон или иной нормативный правовой акт, предусматривающий способы защиты этих интересов.
Прокурор также может вступить в уже начавшийся процесс для дачи заключения по таким важным категориям гражданских дел, как выселение, восстановление на работе, возмещение вреда, причиненного жизни или здоровью, а также в иных случаях, предусмотренных федеральными законами, в целях осуществления возложенных на него полномочий.
При обращении в суд с заявлением прокуроры должны учитывать, что в соответствии со ст. 56 ГПК РФ каждая сторона должна доказать те обстоятельства, на которые она ссылается как на основания своих требований и возражений, обеспечивать полноту и аргументированность заявлений с представлением исчерпывающих доказательств.
При рассмотрении судами гражданских дел, имеющих особое значение для защиты интересов Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, личное участие принимают прокуроры субъектов РФ, приравненные к ним военные и иные специализированные прокуроры, а также их заместители.
Прокурор также имеет право участвовать в рассмотрении дел об административных правонарушениях, представлять доказательства, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела. Прокурор извещается о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении, совершенном несовершеннолетним, а также дела об административном правонарушении, возбужденного по инициативе прокурора.
В арбитражном процессе круг дел, по которым прокурор может обратиться в арбитражный суд с заявлением, небольшой, но значимый.
В соответствии с ч. 1 ст. 52 АПК РФ прокурор вправе обратиться в арбитражный суд:
- с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;
- с исками о признании недействительными сделок и о применении последствий недействительности ничтожной сделки, совершенных органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия РФ, доля участия ее субъекта или доля участия муниципальных образований.
Работа органов по подготовке, предъявлению и поддержанию исков и заявлений в арбитражных судах строится в тесном взаимодействии подразделений Генеральной прокуратуры РФ, прокуратур субъектов РФ и приравненных к ним прокуратур, их подразделений, городских и районных прокуратур. Прокуроры городов, районов во всех необходимых случаях при выявлении правонарушений в сфере экономики должны инициировать обращения в арбитражные суды (сбор материалов и подготовка проектов исковых заявлений (заявлений)).
Прокурор вправе вступить в процесс по указанным категориям дел, в том числе и возбужденным по искам (заявлениям) иных лиц, на любой стадии арбитражного процесса (при рассмотрении дела судами первой, апелляционной и кассационной инстанций). Вступление прокуроров в процесс, инициированный иными лицами, имеет целью обеспечение законности. На всех стадиях арбитражного процесса прокуроры должны определять свою позицию в строгом соответствии с требованиями закона, материалами дел и внутренним убеждением, последовательно отстаивать ее, руководствуясь принципами законности, равенства организаций и граждан перед законом и судом, состязательности и равноправия сторон.
Генеральный прокурор РФ принимает участие в заседаниях Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, а также вправе обращаться в Конституционный Суд РФ по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.
Оспаривание незаконных решений, приговоров, определений и постановлений суда осуществляется прокуратурой в соответствии с процессуальным законодательством.
Основными средствами реагирования на незаконные и необоснованные судебные акты являются: в гражданском и уголовном процессе – представление прокурора (апелляционное, кассационное, надзорное представление).
Государственные обвинители должны своевременно приносить апелляционные и кассационные представления на все незаконные, необоснованные и несправедливые судебные решения по уголовным делам. При этом особое внимание уделяется качеству и полноте апелляционных и кассационных представлений. Представления должны соответствовать требованиям закона, быть конкретными, ясными и мотивированными, а изложенные в них доводы – подтверждены материалами дела. По результатам рассмотрения дела прокурор, принимавший участие в судебном разбирательстве суда второй инстанции, составляет соответствующее заключение.
Прокуроры призваны обеспечивать соблюдение законности и при пересмотре приговоров, определений и постановлений судов, вступивших в законную силу. Для этого они должны своевременно приносить надзорные представления в целях отмены судебных решений по уголовным делам в связи с необходимостью применения закона о более тяжком преступлении, ввиду мягкости наказания или по иным основаниям, влекущим ухудшение положения осужденного, а также оправдательного приговора либо определения или постановления суда о прекращении уголовного дела или уголовного преследования, если в предшествующем разбирательстве допущены существенные (фундаментальные) нарушения закона, повлиявшие на исход дела.
Надзорные представления в президиум верховного суда республики, краевого или областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области и суда автономного округа на приговор и постановление мирового судьи, приговор, определение и постановление районного суда, кассационное определение верховного суда республики, краевого или областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области и суда автономного округа приносит соответствующий прокурор субъекта РФ или его заместитель.
Генеральный прокурор РФ или его заместитель приносят надзорное представление в Судебную коллегию по уголовным делам Верховного Суда РФ о пересмотре постановления нижестоящих судов, если эти судебные решения не были предметом рассмотрения в кассационном порядке Верховным Судом РФ; в Президиум Верховного Суда РФ о пересмотре определения Кассационной коллегии Верховного Суда РФ, приговора и определения Судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда РФ или Военной коллегии Верховного Суда РФ, постановления судьи Верховного Суда РФ о назначении судебного заседания; Председателю Верховного Суда РФ либо его заместителям о пересмотре постановления судьи Верховного Суда РФ об отказе в удовлетворении надзорного представления. Участие прокурора в заседании суда надзорной инстанции является обязательным как при рассмотрении надзорного представления, так и при рассмотрении надзорной жалобы.
Как и в уголовном процессе, в гражданском судопроизводстве прокуроры, ранее участвовавшие в деле, также должны своевременно реагировать на допущенные судом ошибки, в частности, приносить апелляционные представления на незаконные решения мировых судей и кассационные представления на решения всех судов в Российской Федерации, принятые по первой инстанции. Правом на подачу указанных представлений в вышестоящие суды обладает прокурор, являющийся лицом, участвующим в деле, независимо от того, присутствовал ли он в заседании суда первой инстанции.
С представлением о пересмотре вступившего в законную силу судебного постановления, если в рассмотрении дела участвовал прокурор, обращается Генеральный прокурор РФ и его заместители – в любой суд надзорной инстанции, а также прокурор республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, военного округа (флота) – соответственно в президиум верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа, окружного (флотского) военного суда.
При этом основаниями для внесения представления о пересмотре вступившего в законную силу судебного постановления являются не любые нарушения норм материального или процессуального права, а только существенные, поэтому прокурор должен указать, в чем заключается допущенное судом существенное нарушение. Представления прокурора на определения Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ и Военной коллегии Верховного Суда РФ, вынесенные ими в надзорном порядке, подаются в Президиум Верховного Суда РФ при условии, что такие определения нарушают единство судебной практики.
В арбитражном процессе – апелляционные и кассационные жалобы и представление прокурора на вступившее в законную силу решение арбитражного суда. Прокуроры должны своевременно обжаловать в апелляционном и кассационном порядке незаконные и необоснованные судебные решения, увязывая постановку вопросов в жалобах с определенными законом полномочиями апелляционной и кассационной инстанций по пересмотру состоявшихся решений. В необходимых случаях прокурор вправе заявлять перед арбитражным судом кассационной инстанции ходатайство о приостановлении исполнения решения, постановления, принятых в первой и апелляционной инстанциях.
Изучив в суде материалы дела, при наличии оснований для пересмотра судебного акта в порядке надзора прокурорские работники обращаются с соответствующим представлением к Генеральному прокурору РФ или его заместителю. Представление составляется в соответствии с требованиями АПК РФ, а в подтверждение доводов, изложенных в представлении, к нему прилагаются копии иных процессуальных документов.
Подготовку и направление в Высший Арбитражный Суд РФ представлений о пересмотре судебных актов в порядке надзора осуществляет управление по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе, на которое возлагается обеспечение участия прокурора в рассмотрении дел для поддержания исков (заявлений) и надзорных представлений, рассматриваемых Президиумом Высшего Арбитражного Суда РФ. В заседании Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ участвует исключительно Генеральный прокурор РФ или его заместитель.
В производстве по делам об административных правонарушениях в судах общей юрисдикции – протест на постановление и последующие решения вышестоящих инстанций, как вступившие, так и не вступившие в законную силу. Постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, обжалуется в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством.
Прокурор вправе принести протест на постановление по делу об административном правонарушении и (или) последующие решения по жалобам на это постановление в суд общей юрисдикции. Прокурор вправе принять участие в рассмотрении протеста в суде. В случае участия в деле прокурора заслушивается его заключение. Копия решения по протесту прокурора на постановление по делу об административном правонарушении направляется прокурору, принесшему протест.
Вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов могут быть также опротестованы в порядке надзора прокурором. Право принесения протеста в порядке надзора принадлежит прокурорам субъектов РФ и их заместителям, Генеральному прокурору РФ и его заместителям, а в отношении военнослужащих и граждан, призванных на военные сборы, – прокурорам военных округов, флотов и приравненным к ним прокурорам, Главному военному прокурору и их заместителям.
В случае принесения протеста на вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении судья, вынесший постановление о назначении административного наказания, приостанавливает исполнение постановления до рассмотрения протеста. Однако принесение протеста на постановление об административном аресте или административном приостановлении деятельности не приостанавливает исполнение этого постановления.
Важным направлением деятельности прокуратуры является координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Осуществление прокуратурой координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью обеспечивает согласование их усилий по противодействию криминалу, недопущению в этой сфере элементов ведомственной разобщенности и разногласий, что имеет особое значение в условиях роста организованной и профессиональной преступности, усиления монолитности преступного мира.
Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов Федеральной службы безопасности, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, органов таможенной службы и других правоохранительных органов.
Согласно Указу Президента РФ от 18 апреля 1996 г. № 567 «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью» (в ред. от 25 ноября 2003 г.) правоохранительные органы осуществляют совместный анализ состояния преступности, ее структуры и динамики, прогнозирование тенденций развития, изучение практики выявления, расследования, раскрытия, предупреждения и пресечения преступлений; выполнение федеральных и региональных программ борьбы с преступностью; разработку совместно с другими государственными органами, а также научными учреждениями предложений о предупреждении преступлений; подготовку и направление в необходимых случаях информационных материалов по вопросам борьбы с преступностью Президенту РФ, Федеральному Собранию РФ и Правительству РФ, органам государственной власти субъектов РФ, а также органам местного самоуправления.
Обобщение практики применения законов о борьбе с преступностью и подготовку предложений об улучшении правоохранительной деятельности; разработку предложений о совершенствовании правового регулирования деятельности по борьбе с преступностью; обобщение практики выполнения международных договоров РФ и соглашений с зарубежными странами и международными организациями по вопросам сотрудничества в борьбе с преступностью и выработку соответствующих предложений; изучение координационной деятельности правоохранительных органов, распространение положительного опыта.
В целях обеспечения координации деятельности правоохранительных органов прокуроры созывают координационные совещания. Совещание созывается председателем по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал, а также по инициативе одного из членов координационного совещания. На координационные совещания могут быть приглашены другие должностные лица правоохранительных органов, руководители федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и их подразделений, органов местного самоуправления, органов военного управления, общественных объединений, научные и педагогические работники, представители средств массовой информации.
В целях повышения эффективности координации деятельности правоохранительных органов осуществляется взаимодействие с судами и органами юстиции путем взаимного информирования о состоянии преступности и судимости; использования данных судебной статистики и материалов судебной практики при разработке мер по усилению борьбы с преступностью; совместной работы по подготовке законопроектов о борьбе с преступностью; проведения совместных семинаров и конференций, участия соответствующих специалистов в работе по повышению квалификации работников правоохранительных органов; направления совместных информационных писем, справок, обзоров; участия в подготовке постановлений Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ.
Еще одним направлением деятельности прокуратуры является участие в правотворческой деятельности. Интенсивное обновление федерального законодательства, активная реализация конституционного права законодательной инициативы субъектами РФ, нормотворческая деятельность органов местного самоуправления диктуют необходимость повышения качества принимаемых законов и иных нормативных правовых актов, расширения сложившихся форм сотрудничества прокуратуры с законодательными и исполнительными органами государственной власти, органами местного самоуправления в сфере нормотворчества. Все это, а также необходимость исчерпывающего знания законов и правильного их применения требуют от органов прокуратуры активного участия в правотворческой деятельности, обеспечения полного и достоверного учета нормативных правовых актов РФ и ее субъектов.
Согласно приказу Генеральной прокуратуры РФ от 17 сентября 2007 г. № 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления» основными направлениями правотворческой деятельности прокуратуры являются:
- инициативная разработка проектов законов и иных нормативных правовых актов, непосредственно связанных с компетенцией органов прокуратуры;
- участие в подготовке законопроектов, разрабатываемых другими органами государственной власти;
- подготовка правовых заключений на законопроекты и иные нормативные правовые акты;
- участие в обсуждении законопроектов в палатах Федерального Собрания РФ и законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов РФ.
При этом правотворческая деятельность прокуратуры осуществляется с учетом планов законопроектной деятельности Президента РФ, Правительства РФ, палат Федерального Собрания, законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ.
Обеспечение взаимодействия прокуратуры с субъектами права законодательной инициативы, федеральными органами исполнительной власти, координация правотворческой деятельности структурных подразделений осуществляется правовым управлением Генпрокуратуры РФ. Кроме того, правовое управление Генпрокуратуры РФ организует мониторинг законодательства и правоприменительной практики по вопросам уголовного, уголовно-процессуального, гражданского процессуального, арбитражного процессуального законодательства, законодательства об административных правонарушениях, о прокуратуре, судоустройстве и правоохранительной деятельности.
По наиболее значимым законодательным актам в этих сферах правового регулирования правовое управление формирует банк данных, включающий тексты законопроектов, официальных отзывов и заключений на них, информацию о прохождении законопроектов в палатах Федерального Собрания, публикации в средствах массовой информации, сведения о правоприменении и иную информацию, необходимую в целях мониторинга законодательства и практики его применения. На правовое управление Генпрокуратуры РФ возлагается и организация рассмотрения предложений по совершенствованию федерального законодательства, поступивших из прокуратур субъектов РФ.
В прокуратурах субъектов РФ организацией и координацией правотворческой деятельности занимаются старшие помощники прокуроров субъектов РФ по взаимодействию с представительными (законодательными) и исполнительными органами, органами местного самоуправления, которые в целях реализации возложенных на них задач вносят предложения в планы подготовки нормативных правовых актов законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, законопроекты – в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ с использованием права законодательной инициативы либо направлением законопроектов в органы, обладающие этим правом;
- участвуют в рабочих группах, заседаниях комитетов и комиссий законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, в том числе при принятии нормативных правовых актов;
- подготавливают заключения на проекты нормативных правовых актов; информируют органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления о несоответствии положений проекта нормативного правового акта федеральному и региональному законодательству.
Старшие помощники прокуроров координируют участие прокуроров городов и районов в правотворческой деятельности органов местного самоуправления и осуществляют взаимодействие со старшими помощниками прокуроров субъектов Российской РФ по правовому обеспечению.
Генеральная прокуратура РФ наделена правом выпуска специальных изданий. Включение законодателем данного полномочия прокуратуры в ч. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре РФ» позволяет рассматривать издательскую деятельность прокуратуры как одну из ее подфункций наряду с вышеперечисленными. Начиная с 1936 г. Прокуратурой Союза ССР (а позднее и Генеральной прокуратурой РФ) издавались систематизированные сборники ведомственных актов.
В настоящее время приказы, указания и распоряжения Генерального прокурора РФ, изданные на основании положений Конституции РФ, Федерального закона «О прокуратуре РФ» и других законодательных актов, регулируют приоритетные направления организации и деятельности прокуратуры и оказывают непосредственное воздействие на формирование надзорной практики в направлении надлежащего применения законов, правильной оценки состояния законности. Генеральной прокуратурой РФ издается информационный бюллетень, экспресс-бюллетень.
Данное направление деятельности прокуратуры реализуется посредством принятия ряда приказов и распоряжений Генпрокуратуры РФ, в частности: приказа Генеральной прокуратуры РФ от 26 июня 1996 г. № 35 «Об организации работы в связи с изданием журнала «Прокурорская и следственная практика» – органа Генеральных прокуроров стран СНГ»; распоряжения Генеральной прокуратуры РФ от 11 сентября 1998 г. № 64/5р «О взаимодействии с редакцией журнала «Законность».
Согласно приказу Генеральной прокуратуры РФ от 20 марта 2002 г. № 10 «О порядке официального опубликования организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры РФ, носящих нормативно-правовой характер» организационно-распорядительные документы Генеральной прокуратуры РФ, носящие нормативно-правовой характер, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, кроме актов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, публикуются в журнале «Законность».
