2015-05-13
571
7) установленный решением суда факт злоупотребления в течение агитационного периода инициативной группой свободой массовой информации (здесь имеется в виду нарушение конституционных запретов, таких как запрет на призыв к насильственному захвату власти, изменению конституционного строя, запрет пропаганды войны, а также запрет агитации, возбуждающей национальную, религиозную, социальную вражду и т.п.);
8) использование членом или уполномоченным представителем инициативной группы преимуществ должностного или служебного положения.
Зарубежная и отечественная практика выработала определенные требования к проведению местного референдума. Так, вопросы, выносимые на местный референдум, или совокупность предполагаемых вариантов принято называть формулой референдума. Общим правилом является то, что формула референдума не должна содержать следующее: 1) вопросы чрезвычайного и безотлагательного характера (принятие чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения); 2) вопросы, требующие специальных знаний (принятие и изменение бюджета); 3) вопросы, ответ на которые известен заранее (повышение заработной платы, снижение коммунальных платежей); 4) кадровые вопросы (о формировании органов местного самоуправления и их персональном составе); 5) вопросы амнистии <1>. Все эти правила были учтены при разработке законодательства о местном референдуме.
|
|
|
--------------------------------
<1> Государственная власть и местное самоуправление в Российской Федерации. Часть 2. Правовой статус органов местного самоуправления и правовое регулирование их деятельности в бюджетной и налоговой сфере. Учебное пособие / Под ред. В.И. Новоселова, Л.А. Лукашова. Саратов: Изд-во ПАГС, 2000. С. 43.
Так, Федеральный закон от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" закрепляет следующий перечень вопросов, которые не могут быть вынесены на местный референдум:
а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;
б) о персональном составе органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления;
в) об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;
|
|
|
г) о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств субъекта Российской Федерации, муниципального образования;
д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.
Некоторые законы субъектов Российской Федерации также устанавливают правило, по которому отдельные вопросы не могут выноситься на референдум.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 22) устанавливает принципы проведения местного референдума, которые совпадают с принципами всеобщего избирательного права России, закрепленными в Конституции Российской Федерации. Граждане Российской Федерации участвуют в голосовании на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании.
Принятое на местном референдуме решение и итоги голосования подлежат официальному опубликованию (обнародованию). Это общее правило вступления в силу нормативно-правовых актов.
Местный референдум относится к формам непосредственной демократии обязательного характера, следовательно, решение, принятое на местном референдуме, является актом непосредственного выражения воли населения муниципального образования. Чтобы стать таковым, решение на референдуме должно быть принято с соблюдением определенных условий. Во-первых, необходимо, чтобы сам референдум был признан состоявшимся согласно установленным параметрам и, во-вторых, чтобы решение принималось значительным числом граждан, не меньше минимума, определенного в законе или акте муниципального образования.
Муниципальные выборы - это наиболее массовая форма прямого волеизъявления жителей муниципального образования, посредством которой образуется представительный орган местного самоуправления и получают свои полномочия главы муниципальных образований. Право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления является конституционным правом граждан Российской Федерации, а также общим принципом организации и деятельности местного самоуправления.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 23) закрепляет следующие цели проведения муниципальных выборов:
1) избрание депутатов представительного органа муниципального образования;
2) избрание членов выборного органа местного самоуправления (например, контрольного органа муниципального образования);
3) избрание выборных должностных лиц местного самоуправления (главы муниципального образования, главы местной администрации).
Муниципальные выборы осуществляются на основе общих принципов избирательного права России: всеобщее, равное, прямое, добровольное, тайное голосование.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 23) определяет перечень субъектов, на которые возлагается полномочие по назначению муниципальных выборов, т.е. установления даты голосования путем издания специального акта:
1) представительный орган муниципального образования назначает муниципальные выборы в сроки, предусмотренные уставом муниципального образования или законами субъектов РФ;
2) территориальная избирательная комиссия муниципального образования назначает муниципальные выборы в случаях, если представительный орган муниципального образования не назначил выборы в установленные сроки либо при досрочном прекращении представительным органом, депутатами или главой муниципального образования исполнения своих полномочий, а также при отсутствии соответствующего представительного органа.
|
|
|
3) суд общей юрисдикции назначает муниципальные выборы в случаях, если представительный орган муниципального образования или территориальная избирательная комиссия не назначили в установленный срок муниципальные выборы, а также если территориальная избирательная комиссия отсутствует и не может быть сформирована. В данном случае выборы назначаются по заявлению избирателей, избирательных объединений и блоков, органов государственной власти, органов местного самоуправления, прокурора.
Законом субъекта Российской Федерации устанавливаются виды избирательных систем, которые могут применяться при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения. Под избирательной системой в данном случае понимаются условия признания кандидата, кандидатов избранными, списков кандидатов - допущенными к распределению депутатских мандатов, а также порядок распределения депутатских мандатов между списками кандидатов и внутри списков кандидатов.
Действующее законодательство определяет следующие стадии процесса организации муниципальных выборов:
1) назначение выборов;
2) образование избирательных округов и участков, формирование избирательных комиссий, составление списка избирателей;
3) регистрация кандидатов;
4) проведение предвыборной агитации;
5) голосование;
6) определение результатов выборов.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 23) содержит требование опубликования (обнародования, доведения до всеобщего сведения) итогов муниципальных выборов. Реализация принципа гласности также требует, чтобы для ознакомления всем желающим предоставлялись итоги голосования по каждому избирательному участку и результаты выборов по избирательному округу в целом.
Федеральным законом от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" на федеральном уровне впервые закрепляется механизм голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. До настоящего времени этот институт был предусмотрен только в ряде законов субъектов Российской Федерации и уставах муниципальных образований.
|
|
|
Под отзывом депутата понимается досрочное прекращение действий депутатского мандата по воле избирателей; санкция против депутата представительного органа местного самоуправления, ненадлежащим образом выполняющим свои обязанности.
Порядок проведения голосования идентичен порядку проведения местного референдума, который устанавливается в соответствующем федеральном законе и законе субъекта РФ. Некоторые особенности проведения голосования тем не менее закрепляются Федеральным законом от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 24).
В качестве инициатора голосования выступает исключительно население. В процедуре отзыва условно можно выделить пять этапов:
1) возбуждение вопроса об отзыве;
2) назначение голосования об отзыве;
3) подготовка голосования об отзыве;
4) проведение голосования об отзыве;
5) установление результатов голосования об отзыве.
В региональном законодательстве можно выделить несколько оснований отзыва:
а) утрата доверия избирателей (Алтайский, Красноярский края, Белгородская область);
б) совершение поступков, порочащих звание депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица (Алтайский, Красноярский края, Белгородская область);
в) систематическое, без уважительных причин, невыполнение обязанностей, возложенных на депутата законом о статусе депутата представительного органа местного самоуправления (Алтайский край);
г) грубое нарушение выборным должностным лицом Конституции Российской Федерации, федеральных и краевых законов, устава муниципального образования (Алтайский край) <1>.
--------------------------------
<1> Шугрина Е.С. Муниципальное право. М.: Изд-во "Проспект", 2007. С. 172.
Региональными законами также установлено, в каких случаях голосование по отзыву признается окружной избирательной комиссией несостоявшимся:
1) если число участников голосования по отзыву в округе было меньше числа избирателей, участие которых требовалось при проведении выборов депутатов для признания выборов состоявшимися (такое положение установлено в законах Кировской и Тюменской областей);
2) если в нем приняло участие меньшее число граждан, чем при проведении выборов данного депутата - в том случае, когда законодательством субъекта Российской Федерации не установлена минимальная численность избирателей, при явке которых выборы считаются состоявшимися (данное положение нашло отражение в законе Республики Марий Эл).
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 24) устанавливает однозначное и высокое требование к итогам голосования: за отзыв должно проголосовать не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).
Итоги голосования по отзыву депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления и принятые решения должны быть официально опубликованы (обнародованы).
Федеральный закон от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 24) закреплял и собрание, и сход как единую форму прямого волеизъявления граждан. В отличие от него Закон 2003 г. (ст. ст. 25, 29, 30) внес определенную ясность в общие принципы организации и функционирования таких форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, как сходы, собрания, конференции. Так, он определил сход граждан как форму непосредственной демократии обязательного характера, а собрания и конференции жителей - как форму непосредственной демократии рекомендательного характера.
Сход граждан является наиболее традиционной формой непосредственной демократии, посредством которой граждане по месту их жительства решают вопросы местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. В современных условиях данный институт обеспечивает возможность сочетания коллективного обсуждения вопросов и принятия решений с личной активностью граждан, дает возможность гражданам непосредственно выражать свою волю по вопросам развития муниципального образования, служит формой проявления общественно-политической активности граждан.
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 25) целью схода является решение вопросов местного значения. Закон 2003 г. также закрепляет два основных условия правомочности сходов:
1) сход должен проводится в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек. Таким образом, сходы будут правомочны только в поселениях с низкой плотностью населения, например на территориях Крайнего Севера.
2) на сходе должно присутствовать более половины жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. В соответствии с действующим законодательством здесь имеются в виду дееспособные граждане Российской Федерации, достигшие 18-летнего возраста и постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования.
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 25) сход граждан осуществляет полномочия представительного органа местного самоуправления, в том числе и отнесенные к его исключительной компетенции. Таким образом, закрепленные в Законе 2003 г. достаточно жесткие условия правомочности сходов граждан становятся логичными в случае наделения сходов исключительной компетенцией представительного органа муниципального образования. Кроме того, в поселениях менее 100 человек, обладающих избирательным правом, нецелесообразно избирать представительные органы местного самоуправления, а волеизъявление жителей таких территорий могут представлять сходы граждан.
С инициативой созыва схода граждан могут выступать следующие субъекты:
1) глава муниципального образования;
2) группа жителей поселения численностью не менее 10 человек.
Исходя из полномочий схода граждан, и его роли в решении вопросов местного значения предусматривается обязательность участия в сходе граждан выборных лиц местного самоуправления. На сходе граждан вправе председательствовать: 1) глава муниципального образования; или 2) лицо, избранное на сходе граждан. Перед открытием схода проводится обязательная регистрация его участников с указанием фамилии, имени, отчества, года рождения. Регистрацию участников схода граждан осуществляют ответственные за подготовку и проведение схода лица.
Решение схода граждан принимается открытым или тайным голосованием. Решение считается принятым, если за него проголосовало более половины граждан, присутствующих на сходе. Решение схода граждан оформляется протоколом. В протоколе указывается:
1) дата и место проведения схода;
2) общее число граждан, проживающих на соответствующей территории;
3) число граждан, обладающих избирательным правом;
4) число присутствующих;
5) повестка дня;
6) краткое содержание выступлений;
7) принятые решения.
Протокол подписывает глава муниципального образования. Решения схода граждан направляются в соответствующие органы местного самоуправления, должностным лицам предприятий, учреждений и организаций, расположенных на данной территории.
Решение, принятое на сходе граждан в пределах его компетенции и соответствующие действующему законодательству, обязательно для исполнения органами и должностными лицами органов местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями независимо от их формы собственности, гражданами на соответствующей территории. Решения схода граждан могут быть изменены или отменены только сходом или обжалованы в судебном порядке. Органы и должностные лица местного самоуправления обеспечивают исполнение решений, принятых на сходе граждан. Если для его реализации требуется издание нормативного правового акта, орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан принять такой акт. Решения, принятые на сходе граждан, подлежат официальному опубликованию (обнародованию).
5.2. Формы прямого волеизъявления граждан рекомендательного
характера (правотворческая инициатива, собрания,
конференции, территориальное общественное самоуправление,
публичные слушания и т.п.)
Собрания и конференции граждан являются наиболее доступными средствами самоорганизации. Эти формы непосредственной демократии рекомендательного характера позволяют выявить общественное мнение, выразить волю населения и принять ему участие в осуществлении местного самоуправления.
Федеральный закон от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (ст. 2) определяет собрание как совместное присутствие граждан в специально отведенном или приспособленном для этого месте для коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых вопросов. Таким образом, значение собрания заключается в том, что оно обеспечивает возможность сочетания коллективного обсуждения вопросов и принятия решений с личной активностью и инициативой граждан <1>.
--------------------------------
<1> Подсумкова А.А. Муниципальное управление: Словарь-справочник. Саратов: Изд-во ПАГС, 2008. С. 53.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 29) закрепляет следующие цели проведения собрания граждан:
1) обсуждение вопросов местного значения;
2) информирование населения о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления;
3) осуществление территориального общественного самоуправления.
Кроме того, собрание может наделяться и иными функциями. Так, в Положении Саратовской городской Думы от 18 февраля 2005 г. "О Саратовском городском общественном собрании" закрепляется желание сделать общественное собрание официальным органом по проведению публичных слушаний и местом координации всех городских инициатив и начинаний.
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 29) инициаторами проведения собрания граждан могут выступать:
1) население муниципального образования - соответственно собрание граждан назначается представительным органом муниципального образования в порядке, установленном уставом муниципального образования;
2) представительный орган муниципального образования - собрание назначается представительным органом муниципального образования;
3) глава муниципального образования - назначается главой муниципального образования;
4) органы территориального общественного самоуправления - порядок назначения и проведения определяется уставом территориального общественного самоуправления.
Как правило, собрание считается правомочным, если в нем принимает участие более половины жителей соответствующей территории, достигших 18-летнего возраста. Решение собрания принимается простым большинством голосов от числа присутствующих и оформляется протоколом.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 29) также определяет компетенцию собрания граждан, в частности, указывая, что собрание граждан вправе только:
1) принимать обращения к органам и должностным лицам местного самоуправления;
2) избирать лиц, уполномоченных представлять собрание граждан во взаимоотношениях с органами и должностными лицами местного самоуправления;
3) решать вопросы, связанные с осуществлением территориального общественного самоуправления.
Некоторые местные нормативные акты расширяют компетенцию собраний. Например, Положение Курганской городской Думы от 3 декабря 1997 г. "О собраниях (сходах), конференциях, опросах граждан города Кургана" (ст. 3) за общими собраниями граждан в том числе закрепляет решение следующих вопросов: 1) выдвижение кандидатов в органы государственной власти и органы городского самоуправления;
2) выдвижение инициативы об отзыве депутатов, выборных должностных лиц;
3) обсуждение правотворческой инициативы населения;
4) обсуждение проектов решений органов городского самоуправления по наиболее важным вопросам жизни города;
5) обсуждение коллективных обращений граждан в органы и к должностным лицам городского самоуправления и т.п.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 29) закрепляет гарантии собрания граждан, связывая их с обязанностью соответствующих компетентных органов и должностных лиц местного самоуправления рассмотреть обращения, принятые собранием граждан и направить письменный ответ.
Согласно Закону 2003 г. (ст. 30) в местных нормативных актах и нормативных документах органов территориального общественного самоуправления должны быть предусмотрены случаи, когда конференция осуществляет полномочия собрания граждан.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 30) содержит требование определить и закрепить в уставах муниципальных образований, нормативных правовых актах представительных органов местного самоуправления, уставах территориального общественного самоуправления такие организационные вопросы, как:
1) порядок назначения конференции (собрания делегатов);
2) порядок проведения конференций (собрания делегатов);
3) порядок избрания делегатов на конференцию (собрания делегатов).
Согласно действующему законодательству инициатором проведения конференции (собрания делегатов) могут выступать:
а) жители;
б) глава муниципального образования;
в) глава местной администрации;
г) депутаты представительного органа местного самоуправления;
д) органы территориального общественного самоуправления.
Конференция проводится в соответствии с регламентом работы, утверждаемым ее делегатами. Решения конференции принимаются простым большинством голосов от числа присутствующих и оформляются протоколом. Требования, предъявляемые к протоколу конференции, идентичны требованиям, закрепляемым для протокола собрания граждан.
Решения собрания, конференции граждан, как правило, в течение 10 дней доводятся до сведения органов местного самоуправления и всех заинтересованных лиц. На основании решения собрания, конференции граждан органы и должностные лица местного самоуправления вправе принимать нормативно-правовые акты, которые также в официальном порядке опубликовываются. Кроме того, органы и должностные лица местного самоуправления принимают меры по реализации предложений и критических замечаний, высказанных участниками собрания, конференции граждан, а затем информируют об этом население муниципального образования через средства массовой информации и иными доступными способами.
Элементом системы местного самоуправления и формой непосредственной демократии рекомендательного характера является территориальное общественное самоуправление. Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 27) территориальное общественное самоуправление - это форма самоорганизации граждан по месту их жительства для осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.
Территориальное общественное самоуправление осуществляется на части территории муниципального образования. Границы территории ТОС устанавливаются представительным органов муниципального образования по предложению населения. Мнение населения, проживающего на данной территории, может быть выявлено с помощью собраний, конференций жителей, опросов общественного мнения и т.п.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 27) устанавливает полномочия органов ТОС, в частности, они:
1) представляют интересы населения, проживающего на соответствующей территории (основной функцией субъекта ТОС является представление и защита интересов жителей своей территории в органах местного самоуправления и в органах государственной власти);
2) обеспечивают исполнение решений, принятых на собраниях и конференциях граждан (решения, принятые высшим руководящим органом ТОС, исполняются иными органами ТОС, общее руководство при этом осуществляет председатель ТОС);
3) могут осуществлять хозяйственную деятельность по благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счет средств указанных граждан, так и на основании договора между органами территориального общественного самоуправления и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета;
4) вправе вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено принятие указанных актов. (Таким образом, особенностью статуса органов ТОС (и их основным отличием от общественных объединений, к которым органы ТОС иногда ошибочно относят) является право участвовать в местном нормотворчестве, выступая в качестве субъектов правотворческой инициативы.)
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 27) закрепляет две основные формы осуществления территориального общественного самоуправления жителями: во-первых, непосредственно (через все формы прямого волеизъявления) и, во-вторых, опосредованно - через формируемые органы ТОС.
Система территориального общественного самоуправления как совокупность организационных форм осуществления ТОС обычно включает в себя следующие элементы:
1) формы прямого волеизъявления (общие собрания, конференции жителей, опросы населения и т.п.);
2) органы ТОС (собрание, комитет, председатель и т.п.);
3) добровольные союзы органов ТОС.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 27) впервые закрепляет многоуровневую модель территориального общественного самоуправления, определяя следующие территории осуществления ТОС: подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан. Следует отметить, что на одной территориальной единице может быть создан только один орган ТОС. Многоуровневая система предполагает подчинения нижестоящих уровней вышестоящим, например, старший по подъезду будет подчиняться старшему по дому, а тот, в свою очередь, председателю ТОС микрорайона. Таким образом, создается разветвленная система по обслуживанию жилищного комплекса и благоустройству его территории.
Органы ТОС избираются жителями, проживающими на соответствующей территории. Выборы органов ТОС могут проводиться как на учредительных общих собраниях или конференциях жителей по месту их жительства, так на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 27) ТОС регистрируется в организационно-правовой форме некоммерческой организации.
Высшим руководящим органом ТОС является общее собрание (конференция) жителей соответствующей территории. Закон 2003 г. (ст. 27) закрепляет, что общие собрания жителей правомочны, если в них принимает участие не менее половины жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста.
