2015-05-13
5380
Глава местной администрации вправе издавать:
а) постановления по вопросам местного значения;
б) постановления по вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;
в) распоряжения по вопросам организации работы местной администрации, которую он возглавляет на основе единоначалия.
Муниципальные правовые акты, издаваемые иными должностными лицами местного самоуправления. К иным должностным лицам местного самоуправления относятся: а) глава (председатель) контрольного органа муниципального образования; б) председатель избирательной комиссии муниципального образования; в) заместители главы местной администрации; г) руководители структурных подразделений местной администрации и т.д.
Они вправе издавать правовые акты в пределах своих полномочий, адресованные подчиненным им административным структурам, поэтому правовой формой этих правовых актов определены распоряжения и приказы.
Правотворческий процесс представляет собой урегулированный нормативными правовыми актами порядок осуществления правотворческой деятельности, включающий внесение в правотворческий орган (вынесение на референдум), рассмотрение, принятие, подписание, опубликование и вступление в силу нормативных правовых актов. Любая правотворческая деятельность осуществляется в особой процессуальной форме, которая представляет собой упорядоченную систему стадий деятельности:
|
|
|
1) разработка проектов муниципальных правовых актов и внесение их в соответствующий орган местного самоуправления;
2) обсуждение и принятие муниципальных правовых актов;
3) опубликование (обнародование) и вступление в силу муниципальных правовых актов;
4) контроль за исполнением и отмена муниципальных правовых актов или приостановление их действия <1>.
--------------------------------
<1> Шугрина Е.С. Муниципальное право. М.: Изд-во "Проспект", 2004. С. 91.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" приводит перечень субъектов, которые вправе вносить проекты муниципальных правовых актов на рассмотрение органов местного самоуправления, т.е. осуществлять правотворческую инициативу:
а) депутаты представительного органа муниципального образования;
б) глава муниципального образования;
в) иные выборные органы местного самоуправления (например, контрольный орган муниципального образования);
г) глава местной администрации;
д) органы территориального общественного самоуправления;
е) инициативные группы граждан;
ж) иные субъекты правотворческой инициативы (например, в Республике Мордовия к таковым относят прокурора).
|
|
|
Представительный орган муниципального образования принимает нормативный правовой акт, закрепляющий:
1) порядок внесения проектов муниципальных правовых актов;
2) перечень и форму прилагаемых к ним документов (например, от инициативных групп граждан обычно требуется определенное количество подписей в поддержку вносимого проекта, от органов территориального общественного самоуправления - протокол заседания данного органа).
В необходимых случаях органы и должностные лица местного самоуправления организуют и проводят внутреннюю или независимую правовую экспертизу проекта муниципального правового акта.
При разработке проектов муниципальных правовых актов особое значение приобретает соблюдение правил юридической техники. Юридическая техника - это совокупность правил, средств и приемов разработки, оформления и систематизации юридических документов в целях придания им ясности, понятности и эффективности. В самом общем виде юристы выделяют следующие требования юридической техники: а) форма и содержание юридического документа; б) структура юридического документа; в) соблюдение логичности и последовательности изложения; г) этичность изложения; д) правильное использование юридического языка; е) правильное использование юридической и иной терминологии <1>.
--------------------------------
<1> Шугрина Е.С. Техника юридического письма. М.: Юрайт-Издат, 2001. С. 29.
Органы государственной власти субъекта Российской Федерации оказывают помощь в данном процессе, разрабатывая и распространяя модельные акты по вопросам жизнедеятельности муниципального образования.
Многие из нарушений в муниципальных правовых актах вызваны игнорированием элементарных правил юридической техники. В качестве основных нарушений юристами чаще всего называются следующие:
а) отсутствие унификации по структуре и стилю изложения;
б) противоречие действующему законодательству;
в) отсутствие единства терминологии;
г) несоблюдение обязательных правил отмены устаревших нормативных актов или внесения в них изменений и дополнений;
д) декларативность, отсутствие механизма действия принимаемых норм, их реализации;
е) многословность и мелкотемье (издание документа по узким, мелким проблемам) <1>.
--------------------------------
<1> Шугрина Е.С. Техника юридического письма. М.: Юрайт-Издат, 2001. С. 7.
Приемы юридической техники во многом позволяют избежать проблем с качеством муниципального правового акта и не вызывать его отмены или приостановления.
Муниципальные правовые акты действуют в пространстве, во времени и по кругу лиц.
Действие правового акта во времени обусловлено вступлением в силу и утратой силы. Муниципальные правовые акты вступают в силу с момента официального опубликования или обнародования. Правовые акты утрачивают свою силу (прекращают действие) в следующих случаях:
1) по истечении срока действия акта, на который он был принят;
2) в связи с изданием нового акта, заменившего ранее действующий (косвенная отмена);
3) на основании прямого указания конкретного органа об отмене данного акта (прямая отмена).
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определяет перечень субъектов, которые вправе отменить или приостановить действие муниципальных правовых актов. К ним относятся:
1) органы и должностные лица, принявшие (издавшие) данный акт (данная норма является гарантией самостоятельности органов и должностных лиц местного самоуправления во взаимоотношениях с органами государственной власти, а также с органами местного самоуправления других муниципальных образований);
|
|
|
2) суд (в том случае, если акт противоречит вышестоящим нормативным актам, а орган, его издавший, не исполняет решение суда о приведении его в соответствие);
3) уполномоченные органы государственной власти - в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных переданных государственных полномочий (за осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, несут ответственность в первую очередь органы государственной власти, и, кроме того, такие полномочия финансируются из государственного бюджета).
Решения должностных лиц местного самоуправления, находящихся в административном подчинении иных должностных лиц местного самоуправления (например, руководителей структурных подразделений администрации муниципального образования), могут быть отменены вышестоящим должностным лицом местного самоуправления в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.
Действие правового акта в пространстве определяется территорией, на которую распространяются властные полномочия органа, его издавшего. Действие муниципального правового акта распространяется на территорию муниципального образования.
Действие правового акта по кругу лиц определяет два вида муниципальных правовых акта: акты, действующие на всех жителей муниципального образования, и акты, распространяющиеся на отдельные категории граждан и должностных лиц.
Таким образом, в теории и практике местного самоуправления выделяют следующие виды правовых актов муниципального образования:
1) устав муниципального образования;
2) регламент представительного органа местного самоуправления, в котором определяется порядок работы представительного органа местного самоуправления, его депутатских образований и внутренних органов (депутатских групп, комиссий, комитетов и т.п.);
3) решение как акт коллегиального (как правило, представительного) органа местного самоуправления, который носит общий, в том числе нормативный характер;
|
|
|
4) постановление - акт главы муниципального образования (главы администрации), имеющий, как правило, нормативный характер;
5) распоряжение - акт главы муниципального образования (главы администрации), который издается по оперативным и другим текущим вопросам и имеет ненормативный характер;
6) положение - правовой акт, в котором систематизируются нормы статусного или тематического содержания (утверждается решением представительного органа местного самоуправления или постановлением главы муниципального образования);
7) приказы и инструкции, акты отраслевых, межотраслевых, территориальных органов местной администрации, содержащие ненормативные положения оперативно-распорядительного характера;
8) заявления, резолюции, обращения и другие акты представительного органа местного самоуправления, имеющие ненормативный характер и связанные с оценкой представительным органом тех или иных событий и фактов, определением отношения к ним <1>.
--------------------------------
<1> Правовое регулирование местного самоуправления в России, субъекте Российской Федерации: Пособие к электронному учебно-методическому комплексу "Стратегия развития муниципальных образований". Часть I / Под ред. В.В. Бакушева. М.: Изд-во РАГС, 2007. С. 83 (автор раздела - Мокеев М.М.).
Муниципальные нормативные правовые акты подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации. В настоящее время в субъектах Российской Федерации формируется нормативная правовая база деятельности органов местного самоуправления, что предусматривает принятие на муниципальном уровне более 20 тысяч правовых актов <1>. Это в первую очередь документы, регламентирующие деятельность представительных органов муниципальных образований и местных администраций, документы по решению вопросов местного значения, а также правовые акты, регламентирующие финансово-экономическую деятельность муниципального образования, градостроительство, благоустройство, общественный порядок и безопасность жизни, жилищный фонд и жилищно-коммунальное хозяйство, участие граждан в осуществлении местного самоуправления и иные вопросы.
--------------------------------
<1> Областная целевая программа "Развитие местного самоуправления в саратовской области на 2006 - 2008 годы".
Контрольные вопросы и задания
1. Что понимается под правовыми основами местного самоуправления?
2. Какие нормативные правовые акты составляют правовую основу местного самоуправления?
3. Когда была принята Европейская хартия местного самоуправления? Когда ее подписала Россия? Когда ратифицировала данный документ?
4. Можно ли рассматривать постановления Конституционного Суда РФ о местном самоуправлении в качестве составляющей правовой основы местного самоуправления?
5. Какие функции закреплены за органами государственной власти субъекта РФ в сфере правового регулирования местного самоуправления?
6. Какие вопросы регламентируются законами субъектов РФ о местном самоуправлении?
7. Приведите наиболее типичные нарушения федерального законодательства, выявленные на региональном уровне.
8. В чем особенности муниципального правового акта?
9. Какие акты составляют систему муниципальных правовых актов?
10. Какие требования предъявляются к уставу муниципального образования?
Глава 4. ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ
МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
4.1. Муниципальное образование:
понятие, виды, общая характеристика
Под муниципальным образованием иногда понимают полноправное, самоуправляющееся содружество с собственной компетенцией и самостоятельной ответственностью, обеспечивающее решение финансово-экономических задач на основе сочетания местных и общенародных интересов <1>. Муниципальное образование также рассматривают как социальную систему, представленную в виде поселения, содержащую три основных компонента: люди - вещи - отношения и имеющую цель, задачи, функции, права и ответственность. Под вещами в данном случае понимаются предприятия, организации, природные ресурсы, имущество, финансы и т.п. А под отношениями - правила поведения органов местного самоуправления между собой, с населением муниципального образования, с органами государственной власти, с общественными организациями, политическими партиями и движениями и т.п. <2>.
--------------------------------
<1> Местное самоуправление: Спецкурс / Под ред. Ю.П. Алексеева. М., 1997. С. 18.
<2> Вильямский В.С., Дедяев В.М. Муниципальные образования России в условиях рыночной экономики. Ростов-на-Дону: Изд-во СКАГС, 1996. С. 23.
Термин "муниципальное образование" является собирательным понятием, обозначающим городское, сельское поселение или иную территорию, в пределах которой осуществляется местное самоуправление. Необходимость введения и юридического закрепления этого понятия была вызвана тем, что с развитием федеративных отношений во многих субъектах Российской Федерации стали применяться различные исторические и национальные наименования территорий и населенных пунктов, а для юридической практики требовалось унифицированное определение территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление <1>. Впервые термин "муниципальное образование" был введен Гражданским кодексом Российской Федерации 1994 г. (ст. ст. 124, 215) и в дальнейшем был включен в федеральные законы о местном самоуправлении.
--------------------------------
<1> Горохов Б. Споры, связанные с определением территорий муниципальных образований // Вопросы местного самоуправления. 2004. N 1. С. 100.
Согласно ст. 131 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. В соответствии с Конституцией Российской Федерации Федеральный закон от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в качестве территории местного самоуправления также определял городские, сельские поселения и иные территории: поселки, станицы, районы, уезды, сельские округа, волости, сельсоветы и т.п.
В отличие от предшествующего Закона Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 10) четко выделяет пять видов муниципальных образований (городские и сельские поселения, муниципальные районы, городские округа и внутригородские территории городов федерального значения) и не допускает осуществление местного самоуправления на иных территориях.
Таким образом, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" ограничивает компетенцию субъектов Российской Федерации, которые прежде самостоятельно определяли критерии установления территорий местного самоуправления.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" также на федеральном уровне определил масштаб территорий, на которых осуществляется местное самоуправление, и требования к определению их границ. Раньше эти вопросы решали органы государственной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно с учетом исторических и иных местных традиций.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 11) впервые на федеральном уровне закрепил подробный перечень требований к установлению и изменению границ муниципальных образований. Традиционно порядок установления границ муниципальных образований определялся законами субъектов Российской Федерации с учетом мнения населения соответствующей территории, а также исторических и иных местных традиций. Например, Закон Красноярского края "Об административно-территориальном устройстве в Красноярском крае" закреплял, что границы муниципальных образований совпадают с границами территорий административно-территориальных единиц. Закон Саратовской области "О местном самоуправлении в Саратовской области" в качестве границ муниципальных образований определял внешние границы административно-территориальных единиц, вошедших в соответствующее муниципальное образование.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 11) закрепил следующие принципы определения границ муниципального образования.
Территория субъекта Российской Федерации разграничивается между поселениями. Исключение в данном случае составляют только территории с низкой плотностью сельского населения. Таким образом, не может быть территории субъекта Российской Федерации, на которой не осуществлялось бы местное самоуправление. Так, в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 г. N 15-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области было подтверждено, что "любое изменение территориальных основ местного самоуправления не может приводить к отказу от него. Возможность же полного упразднения местного самоуправления на определенной территории противоречит предписаниям Конституции Российской Федерации и федеральных законов об осуществлении местного самоуправления на территории Российской Федерации как необходимого элемента конституционного механизма народовластия и нарушает волю многонационального народа Российской Федерации, закрепленную в Конституции Российской Федерации".
Территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов. Таким образом, выстраивается двухуровневая модель местного самоуправления: в составе муниципального района создаются городские и сельские поселения, которые также являются самостоятельными муниципальными образованиями. В то же время городские округа остаются одноуровневыми муниципальными образованиями.
По мнению большинства исследователей, двухуровневая модель позволит обеспечить решение конкретных вопросов местного значения именно на том уровне, на котором присутствуют объективно необходимые для этого ресурсы, кадровый и организационный потенциал. Кроме того, данная модель позволит выстроить оптимальную систему взаимодействия органов местного самоуправления и с населением, и с органами государственной власти <1>.
--------------------------------
<1> Мокрый В.С. Местное самоуправление в Российской Федерации как институт публичной власти в гражданском обществе. Самара: Изд-во Самарского научного центра РАН, 2003. С. 223.
Необходимо отметить, что при двухуровневой структуре местного самоуправления следует исключить прямую подчиненность одних муниципальных образований (нижестоящих) другим (вышестоящим), а также ограничить вторжение одних органов местного самоуправления в компетенцию других. Отношения между разноуровневыми муниципальными образованиями Федеральный закон от 6 октября 2003 г. строит не на административном подчинении, а на межмуниципальном сотрудничестве. В соответствии с типами муниципальных образований разграничиваются вопросы местного значения, объекты муниципальной собственности и источники доходов местных бюджетов между различными типами и уровнями муниципальных образований.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" впервые вводит понятие межселенных территорий, понимая под ними территории с низкой плотностью населения.
Территорию поселения составляют следующие земли:
а) исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования;
б) территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения;
в) рекреационные земли;
г) земли для развития поселения.
Таким образом, муниципальное образование определяется как населенная территория. Следовательно, квалифицирующим признаком муниципального образования является наличие населения.
В состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения. Таким образом, муниципальным образованием является исторически сложившееся поселение, в состав которого входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения. Данная норма повторяется и в законах субъектов Российской Федерации. Например, Закон Саратовской области "О местном самоуправлении в Саратовской области" закрепляет, что территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения.
В состав территории городского поселения могут входить:
а) один город или один поселок городского типа;
б) территории, предназначенные для развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры городского поселения;
в) территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями. (Данные территории должны быть внесены в генеральный план городского поселения.)
Закон предусматривает два варианта территориальной организации сельского поселения, в состав которого могут входить:
1) один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек);
2) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый).
Численность населения является важным фактором при определении статуса муниципального образования. Закон вводит ограничение по численности населения. Так, сельским поселением может являться один населенный пункт с численностью более 1000 человек или несколько населенных пунктов, объединенных общей территорией, с численностью менее 1000 человек каждый.
Сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения, т.е. не является самостоятельным муниципальным образованием. Вместе с тем из этого правила возможны и исключения.
Законами субъекта Российской Федерации статусом сельского поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек. Данная норма позволяет сделать исключение из общего правила и при территориальной организации местного самоуправления учитывать разнообразные факторы, такие как плотность населения, территориальная доступности поселения, национальная вражда и другие.
Не менее важным фактором при определении типа муниципального образования является плотность населения. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает критерий определения территорий высокой плотностью населения. К ним относятся территории, плотность населения в которых более чем в три раза выше средней плотности населения сельских поселений в Российской Федерации.
Перечень субъектов Российской Федерации и отдельных районов субъектов Российской Федерации (в существующих границах), относящихся к территориям с высокой плотностью населения, утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 мая 2004 г. N 707-р.
Кроме того, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вводит критерий определения территорий с низкой плотностью населения. К ним относятся территории, плотность населения в которых более чем в три раза ниже средней плотности населения сельских поселений в Российской Федерации. На территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте.
Перечень субъектов Российской Федерации и отдельных районов субъектов Российской Федерации (в существующих границах), относящихся к территориям с низкой плотностью населения, утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 мая 2004 г. Так, например, в Приволжском федеральном округе к территориям с низкой плотностью населения отнесены: в Республике Марий Эл - Килемарский и Юринский районы, в Пермской области - Горнозаводский и Красновишерский районы. Примером также могут служить территории Крайнего Севера. Субъектом инициативы внесения изменений в данный Перечень территорий могут быть органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
Административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района. Границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района - с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях.
Таким образом, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определяет критерии территориальной и временной доступности муниципального образования: границы поселения, включающего территории двух и более населенных пунктов, должны быть проведены таким образом, чтобы его административный центр находился в пределах "пешей доступности в течение рабочего дня" из любой точки поселения. Соответственно, границы муниципального района должны быть установлены "с учетом транспортной доступности" административного центра для жителей всех поселений, входящих в его состав. Исключение составляют территории с низкой плотностью населения, труднодоступные местности, а также города федерального значения - Москва и Санкт-Петербург, для которых предусмотрен особый порядок организации местного самоуправления.
Территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения. Территория поселения не может входить в состав территории другого поселения. Таким образом, устанавливается критерий целостности территории муниципального образования, т.е. все муниципальное образование должно иметь непрерывную границу. Кроме того, границы поселения не могут пересекаться границами населенного пункта, территория поселения не может находиться внутри территории другого поселения, границы муниципального района не могут пересекаться границами поселения.
Территория городского округа не входит в состав территории муниципального района. Таким образом, распространение двухуровневой модели местного самоуправления на крупные города не осуществляется, т.к. признается нецелесообразным. Городской округ остается одноуровневым, т.е. он не входит в состав муниципального района и не содержит в своем составе самостоятельных городских и сельских поселений.
Границы муниципального района устанавливаются с учетом двух факторов:
а) необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района;
б) необходимости создания условий для осуществления на всей территории муниципального района отдельных переданных государственных полномочий.
Следовательно, территория муниципального образования должна быть такой, чтобы проживающее в ее границах население было объединено общими интересами в тех вопросах, решение которых отнесено к ведению местного самоуправления. В этой связи на территории муниципального образования желательно наличие социальной и коммунальной инфраструктуры, необходимой для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных переданных государственных полномочий. Подобный критерий в качестве обязательного закреплен в некоторых законах субъектов Российской Федерации, например в Законе Алтайского края от 29 ноября 2001 г. "О территориальном устройстве Алтайского края".
