2015-05-13
990
Согласно Уставу г. Дубны Московской области в структуру администрации города входят отраслевые органы управления: комитеты, управления, отделы, сектора и другие подразделения, которые осуществляют исполнительную, распорядительную и контрольную деятельность в определенных сферах управления города. Более развитая структура местной администрации встречается в крупных муниципальных образованиях с большим перечнем вопросов местного значения и развитой финансово-экономической базой, необходимой для их решения.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 37) запрещает главе местной администрации заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности. Подобное ограничение установлено для всех муниципальных служащих. Введение данного ограничения обусловлено необходимостью обеспечить эффективную деятельность по исполнению полномочий главы муниципального образования и установить препятствия возможному злоупотреблению его своими полномочиями.
|
|
|
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 37) содержит основания для досрочного прекращения полномочий главы местной администрации, назначенного по контракту. Большая часть из них повторяют основания для досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования. Здесь добавляется принципиально новый пункт о расторжение контракта.
По мнению некоторых авторов, в отдаленной перспективе, с развитием международного сотрудничества возможна отмена требования гражданства РФ для занятия руководящих должностей на местном уровне, в частности должности главы местной администрации, поскольку интересы местного сообщества обусловливаются в первую очередь совместным проживанием на определенной территории, и логичнее выглядит, например, требование проживания в данной местности в течение определенного времени для кандидатов на руководящие посты местного самоуправления <1>.
--------------------------------
<1> Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (постатейный) / Под ред. С.Е. Чаннова. М.: Ось-89, 2004. С. 169.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 37) определяет механизм расторжения контракта с главой местной администрации. По общему правилу контракт расторгается по согласию сторон или в судебном порядке. Если контракт расторгается по обоюдному соглашению сторон, его расторжение в качестве одной из сторон должен подтвердить глава муниципального образования, ранее заключавший данный контракт.
|
|
|
Если были нарушены условия контракта, одна из сторон вправе обратится в суд для расторжения контракта. В этом случае инициаторами расторжения контракта могут быть следующие органы:
1) представительный орган муниципального образования или глава муниципального образования (в случае нарушения условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения);
2) высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации);
3) глава местной администрации (в случае нарушения условий контракта органами местного самоуправления и (или) органами государственной власти субъекта Российской Федерации).
Одной из особенностей контракта с главой местной администрации городского округа (муниципального района) является то, что в данном случае участвуют уже три стороны: глава местной администрации, представительный орган муниципального образования и высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации. Органы государственной власти субъекта Российской Федерации выступают в качестве третьей стороны, т.к. условия контракта, касающиеся выполнения отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, утверждаются законом субъекта Российской Федерации.
Роль исполнительных органов местного самоуправления достаточно велика, т.к. эти органы осуществляют организационно-управленческие и исполнительно-распорядительные функции, направленные на исполнение нормативных актов и собственной компетенции.
6.6. Иные органы муниципального управления
(контрольный орган, избирательная комиссия)
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 38) предусматривает возможность создания в муниципальном образовании специального контрольного органа. Наименование контрольного органа определяется на местном уровне. Это может быть контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и т.п. Данный орган призван осуществлять следующие функции:
1) контролировать исполнение местного бюджета;
2) контролировать выполнение установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета;
3) контролировать выполнение установленного порядка отчета об исполнении местного бюджета;
4) контролировать соблюдение установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.
Некоторые законы субъектов Российской Федерации, например Закон Московской области "О местном самоуправлении в Московской области", не предусматривают наличия в системе органов местного самоуправления контрольного органа муниципального образования. Согласно Закону 2003 г. контрольный орган не является обязательным, вместе с тем целесообразность его создания, особенно в крупном муниципальном образовании, не вызывает сомнений. Поэтому в настоящее время контрольные органы во многих муниципальных образованиях уже созданы.
Например, в соответствии со статьей 38 Устава г. Саратова от 18 декабря 2005 г. городской Думой создается контрольно-счетная палата. Она действует на основании Положения о контрольно-счетной палате, согласно которому осуществляет следующие функции:
1) контролирует эффективность и целесообразность расходов муниципальных денежных средств, использования иных видов муниципальной собственности;
|
|
|
2) определяет эффективность и целесообразность расходования муниципальных финансовых средств и использования муниципальной собственности в результате решений, принимаемых органами местного самоуправления;
3) контролирует законность и своевременность движения городских бюджетных средств;
4) организует и осуществляет контроль хозяйственно-финансовой деятельности муниципальных предприятий, учреждений и организаций с точки зрения целевого и эффективного использования муниципальной собственности;
5) организует и проводит контроль (проверки) производственно-финансовой деятельности иных экономических субъектов, получающих средства из городского бюджета либо пользующихся налоговыми и иными льготами и преимуществами, представленными органами городского самоуправления.
Контрольно-счетная палата формируется Саратовской городской Думой и состоит из 5 депутатов, включаемых в состав контрольно-счетной палаты решением городской Думы, и работников аппарата, обеспечивающих исполнение полномочий контрольно-счетной палаты.
Кандидатов в члены контрольно-счетной палаты имеют право предлагать:
1) глава города;
2) депутаты городской Думы;
3) глава администрации города.
Из числа депутатов, включенных в состав контрольно-счетной палаты решением городской Думы, избираются председатель контрольно-счетной палаты и заместитель председателя контрольно-счетной палаты.
Органы и должностные лица местного самоуправления обязаны представлять в контрольно-счетную палату по ее требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции. Результаты проверок, осуществляемых контрольно-счетной палатой, подлежат официальному опубликованию.
Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 38) уставом муниципального образования может быть предусмотрено два способа формирования контрольного органа муниципального образования:
|
|
|
1) на муниципальных выборах, то есть населением непосредственно;
2) представительным органом муниципального образования.
Вполне очевидно, что формированием контрольного органа не может заниматься местная администрация, поскольку контроль в первую очередь должен осуществляться именно за ее деятельностью по исполнению местного бюджета и распоряжению муниципальной собственностью.
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 38) результаты проверок, осуществляемых контрольным органом муниципального образования, подлежат опубликованию (обнародованию). Таким образом, установлены гарантии гласности в деятельности контрольного органа муниципального образования. Порядок и сроки опубликования (обнародования) результатов проверок контрольного органа должны определяться на местном уровне представительным органом муниципального образования.
Основными принципами деятельности контрольного органа должны являться законность, систематичность, объективность, независимость, гласность.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 38) закрепляет обязанность органов и должностных лиц местного самоуправления представлять в контрольный орган муниципального образования по его требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции.
Представляется, что данная обязанность должна быть возложена не только на органы и должностные лица местного самоуправления, но и на организации, учреждения, предприятия независимо от форм собственности, органы территориального общественного самоуправления, общественные объединения и на другие субъекты, расположенные на территории муниципального образования. Кроме того, такая обязанность должна быть подкреплена мерами ответственности за ее неисполнение, поэтому целесообразно принятие на федеральном или региональном уровнях нормативных правовых актов, устанавливающих механизмы ответственности.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 39) также предоставляет возможность создания в муниципальном образовании избирательной комиссии в целях организации подготовки и проведения:
1) муниципальных выборов;
2) местного референдума;
3) голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления;
4) голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.
Система избирательных комиссий определена в статье 20 Федерального закона от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". В настоящее время в Российской Федерации действуют следующие избирательные комиссии:
а) Центральная избирательная комиссия Российской Федерации;
б) избирательные комиссии субъектов Российской Федерации;
в) избирательные комиссии муниципальных образований;
г) окружные избирательные комиссии;
д) территориальные (районные, городские и другие) комиссии;
е) участковые комиссии.
Согласно ст. 39 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и ст. 24 ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" избирательная комиссия муниципального образования является самостоятельным муниципальным органом, который не входит в структуру органов местного самоуправления.
Организационно-правовой статус избирательных комиссий муниципальных образований устанавливается Федеральным законом от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и законами субъектов Российской Федерации, например, Законом Саратовской области "О выборах в органы местного самоуправления Саратовской области", Законом Ульяновской области "О муниципальных выборах в Ульяновской области", Законом Самарской области "О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления", Законом Самарской области "О выборах глав муниципальных образований, других выборных должностных лиц местного самоуправления в Самарской области", Законом Московской области "О выборах депутатов Советов депутатов, глав муниципальных образований и других должностных лиц местного самоуправления в Московской области". В соответствии с данными Законами избирательная комиссия муниципального образования обладает следующими полномочиями:
а) осуществляет на территории муниципального образования контроль за соблюдением избирательных прав граждан Российской Федерации;
б) оказывает правовую, методическую и организационно-техническую помощь нижестоящим избирательным комиссиям;
в) обеспечивает на территории муниципального образования реализацию мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов в органы местного самоуправления, изданием необходимой печатной продукции;
г) координирует деятельность окружных и участковых избирательных комиссий во взаимодействии с органом местного самоуправления, контролирует обеспечение избирательных комиссий помещениями, транспортом, средствами связи, технологическим оборудованием, решение иных вопросов материально-технического значения;
д) изготавливает и ведет учет печатей избирательной комиссии муниципального образования, окружных и участковых избирательных комиссий по выборам в органы местного самоуправления;
е) составляет списки избирателей и передает их в соответствующие участковые избирательные комиссии;
ж) регистрирует кандидатов на должность главы муниципального образования и их доверенных лиц;
з) осуществляет меры по организации финансирования подготовки и проведения выборов в органы местного самоуправления, распределяет средства, поступающие на эти цели из местного бюджета, контролирует целевое использование этих средств;
и) обеспечивает соблюдение принципа равенства кандидатов;
к) устанавливает форму и цвет избирательных бюллетеней при проведении выборов депутатов представительного органа местного самоуправления и утверждает форму, цвет и текст избирательных бюллетеней при проведении выборов главы муниципального образования;
л) обеспечивает изготовление избирательных бюллетеней и их передачу нижестоящим избирательным комиссиям;
м) проводит досрочное голосование по выборам главы муниципального образования в помещении избирательной комиссии муниципального образования и организует его в помещениях участковых избирательных комиссий;
н) осуществляет меры по обеспечению единого порядка установления итогов голосования и определению результатов выборов, порядка их опубликования;
о) получает от участковых избирательных комиссий протоколы об итогах голосования по выборам главы муниципального образования в случае его избрания непосредственно населением;
п) определяет результаты выборов, регистрирует избранного главу муниципального образования, выдает удостоверение избранному главе муниципального образования, публикует в печати сообщение о результатах выборов, сведения об избранном главе муниципального образования;
р) устанавливает общие итоги выборов депутатов представительного органа местного самоуправления, направляет их в средства массовой информации, публикует в печати;
с) обеспечивает соблюдение установленного порядка транспортировки, обработки, хранения и подготовки к сдаче в архив выборной документации от нижестоящих избирательных комиссий;
т) рассматривает жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) нижестоящих избирательных комиссий и принимает по указанным жалобам (заявлениям) мотивированные решения;
у) осуществляет иные полномочия.
Избирательная комиссия муниципального образования имеет печать и бланки со своим наименованием, расчетный счет в банке.
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 39) нормы об избирательной комиссии должны быть также закреплены уставами муниципальных образований.
Например, Устав г. Саратова от 18 декабря 2005 г. (ст. 39) определяет способ формирования избирательной комиссии города (формируется городской Думой), состав избирательной комиссии (11 человек с правом решающего голоса), статус (является юридическим лицом), срок полномочий (четыре года).
Контрольные вопросы и задания
1. Какие органы составляют систему органов местного самоуправления в настоящее время?
2. В чем особенности организационно-правового статуса органов местного самоуправления?
3. Каковы функции органов местного самоуправления?
4. Какие наименования может иметь современный представительный орган муниципального образования?
5. Приведите исключительную компетенцию представительного органа муниципального образования.
6. Как может быть избран глава муниципального образования?
7. Каковы полномочия главы муниципального образования?
8. В каких случаях полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно?
9. Приведите структуру местной администрации.
10. Из каких отделов состоит аппарат местной администрации?
11. Как осуществляется процедура заключения контракта с главой местной администрации?
12. Какие функции осуществляет контрольный орган муниципального образования?
Глава 7. ФОРМЫ И МЕТОДЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ
МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
7.1. Заседание как основная форма деятельности
представительного органа муниципального образования
Под организацией деятельности представительного органа муниципального образования понимается весь процесс осуществления организационных действий, который включает в себя такие формы депутатской деятельности, как:
1) подготовка и проведение заседания;
2) работа в постоянных комиссиях представительного органа;
3) депутатский запрос;
4) депутатское расследование;
5) депутатские слушания;
6) работа в избирательном округе;
7) внесение предложений в соответствующие органы государственной власти и общественные объединения и т.п.
Данные формы деятельности представительного органа муниципального образования, а также порядок деятельности, основные правила и процедуры работы представительного органа и его структурных подразделений получают свою конкретизацию в законах субъектов Российской Федерации, уставах муниципальных образований, положениях, регламентах представительных органов и иных муниципальных правовых актах.
Основной формой деятельности представительного органа местного самоуправления является заседание. Заседание представительного органа местного самоуправления - это собрание депутатов представительного органа местного самоуправления по решению вопросов, входящих в его компетенцию. Заседание обладает высшей нормотворческой силой.
Заседание является основной формой деятельности представительного органа муниципального образования, т.к. его итогом становиться принятие муниципального правового акта. Заседание является организационно-правовой формой, т.к. урегулировано в законодательстве и имеет свое материальное и процессуальное содержание. Материальное содержание заключается в протоколе заседания. Процессуальная часть отражается в рассмотрении повестки дня депутатами представительного органа муниципального образования.
Характерными чертами заседания представительного органа муниципального образования являются:
а) регулярность или периодичность (заседание созывается через относительно одинаковые промежутки времени);
б) плановость (сроки созыва заседаний и вопросы, предлагаемые для обсуждения, предусматриваются в перспективных планах работы);
в) преемственность (тесная связь вопросов, рассматриваемых на различных заседаниях: предшествующих и последующих) <1>.
--------------------------------
<1> Подсумкова А.А., Ракевич И.В. Муниципальный менеджмент. Саратов: Изд-во ПАГС, 2000. С. 14.
Заседание признается правомочным, если на нем присутствует не менее 2/3 от числа депутатов, установленного для данного представительного органа. Согласно регламенту Саратовской городской Думы ее заседания проводятся не менее 6 раз в год. Информацию о времени и месте проведения заседания, а также о вопросах повестки дня председатель представительного органа должен сообщать депутатам и доводить до сведения населения заблаговременно, как правило, не позднее чем за 7 дней до заседания.
Различают следующие виды заседаний представительного органа: очередные и внеочередные, открытые и закрытые, выездные и стационарные, торжественные и т.п. Наиболее часто проводят открытые заседания. В их работе могут принимать участие все желающие жители, как правило, это председатели территориального общественного самоуправления, представители общественных объединений и СМИ. Открытость деятельности представительного органа муниципального образования также выражается в возможности ознакомления жителей с принятыми решениями.
Особенностью первого заседания представительного органа муниципального образования является его организационный статус. Именно на первом заседании признаются полномочия депутатов, избирается мандатная комиссии, вручаются депутатские удостоверения, избирается председатель и секретарь представительного органа, формируется счетная комиссия и регламентная группа. Кроме того, на первом заседании формируется структура представительного органа - определяется число постоянных комиссий, основные направления их деятельности, избираются председатели постоянных комиссий.
Подготовка заседания представительного органа предполагает следующие стадии:
1) предварительное определение вопросов, подлежащих рассмотрению на заседании, т.е. формирование повестки заседания;
2) изучение фактического состояния дел по рассматриваемым вопросам;
3) выявление мнения депутатов и всех заинтересованных лиц по существу подготавливаемых вопросов;
4) подготовка материалов к заседанию: докладов, содокладов, проекта решения, осуществление тиражирования и рассылки документов.
Проведение заседания представительного органа также осуществляется согласно определенному регламенту. В протоколе решения представительного органа муниципального образования указываются:
1) дата, время и место проведения заседания;
2) число депутатов:
а) число депутатов, установленное для данного представительного органа;
б) число депутатов, избранных в данный представительный орган;
в) число депутатов, присутствующих на заседании представительного органа;
3) вопросы повестки дня и фамилии докладчиков (фамилии депутатов сопровождаются указанием их избирательных округов).
К проекту решения представительного органа муниципального образования, как правило, прикладываются следующие документы:
1) пояснительная записка, содержащая обоснование необходимости принятия данного решения, прогнозы социально-экономических последствий его принятия и т.п.;
2) перечень правовых актов, принятие, изменение, дополнение или отмена которых потребуются в результате принятия данного решения;
3) заключение управления правового обеспечения;
4) заключения профильных и других структурных подразделений администрации;
5) справка, содержащая исторические данные, статистические материалы и т.п.;
6) финансово-экономическое обоснование и заключение комитета по финансам.
Организацию деятельности представительного органа осуществляет председатель представительного органа муниципального образования. В частности, к его обязанностям по проведению заседания представительного органа относится:
а) соблюдение регламента и повестки дня заседания;
б) обеспечение прав депутатов в ходе проведения заседания;
в) поддержание порядка в зале заседания;
г) постановка вопросов на голосование;
д) объявление итогов голосования;
е) проявление уважительного отношения к депутатам, воздержание от замечаний, оценок и комментариев по выступлениям депутатов.
Кроме того, председатель в ходе проведения заседания имеет право: лишать выступающего слова, если он нарушает регламент, обращаться к депутатам за справками, приостанавливать незапланированные дебаты, призывать депутата к порядку и т.п.
Помимо участия в заседаниях представительного органа местного самоуправления, к формам депутатской деятельности относятся также депутатский запрос, депутатское расследование, депутатские слушания и т.п.
Депутатский запрос - требование депутата или группы депутатов представительного органа местного самоуправления, адресуемое подконтрольным органам и должностным лицам, дать ответ по фактам и обстоятельствам негативного характера. Депутатский запрос выносится на заседание представительного органа местного самоуправления. Основаниями для депутатского запроса могут являться факты принятия незаконных решений подконтрольными представительному органу местного самоуправления органами и должностными лицами, факты дезинформации депутата, сокрытие от депутата сведений, неисполнение решений представительного органа и т.п.
Депутатскому запросу предшествуют определенные действия депутата, т.е. к этапам формирования депутатского запроса относятся следующие процедуры:
1) анализ и оценка ситуации, проблемы;
2) привлечение внимания компетентных органов;
3) личные действия депутата;
4) подготовка необходимого общественного мнения;
5) внесение запроса.
Процедура внесения запроса жестко не регламентируется. В настоящее время депутатский запрос может быть внесен как в соответствии с повесткой заседания, так и вне ее; как в начале заседания, так и в его конце; как с трибуны, так и из зала. Вместе с тем достаточно четко определены элементы депутатского запроса:
а) адрес конкретного органа или должностного лица, которому адресуется депутатский запрос;
б) заявление о факте негативного характера;
в) указание на общественную значимость события;
г) вскрытие причин негативного факта;
д) прямое указание на ответственных за произошедшее лиц;
е) информирование о личных действиях депутата, предшествующих запросу, и их результатах;
ж) конструктивное предложение;
з) требование устранить негативный факт;
и) меры воздействия.
Депутатское расследование - форма деятельности депутата представительного органа с целью сбора и анализа информации по факту негативного характера. Депутатское расследование осуществляется только по вопросам, находящимся в пределах компетенции депутата.
Органы местного самоуправления, должностные лица, руководители предприятий, учреждений и организаций должны оказывать необходимое содействие в проведении депутатского расследования. Они обязаны по требованию депутата беспрепятственно предоставлять необходимые сведения и документы. Никто не вправе уклоняться от дачи объяснений депутату, ведущему депутатское расследование.
Вместе с тем в процессе депутатского расследования не допускается вмешательство депутата в процессуальную деятельность органов внутренних дел, дознания, предварительного следствия и суда по находящимся в производстве делам об административных правонарушениях, уголовным и гражданским делам. Результатом депутатского расследования является мотивированное заключение, решение по которому принимается на заседании представительного органа <1>.
--------------------------------
<1> Подсумкова А.А. Муниципальное управление: Словарь-справочник. Саратов: Изд-во ПАГС, 2008. С. 10.
Депутатские слушания - собрания депутатов представительного органа местного самоуправления с участием представителей средств массовой информации и общественности по наиболее спорным, сложным вопросам местного значения, которые обычно заканчиваются принятием соответствующей резолюции. Порядок проведения депутатских слушаний регулируется регламентом представительного органа местного самоуправления.
Под формами депутатской деятельности, как правило, понимают виды деятельности депутата представительного органа местного самоуправления. В настоящее время основными формами деятельности депутата являются:
1) участие в заседаниях представительного органа;
2) участие в работе постоянных, временных, а также согласительных комиссий, создаваемых представительным органом;
