Тема 3. Бюджетная система РФ

I СЕМЕСТР

Тема 1. Публичные финансы и публичная финансовая деятельность.

Задача №1.

Высшие органы исполнительной власти трех субъектов российской Федерации приняли совместное решение о создании межрегионального казначейства для исполнения бюджетов этих субъектов. В соответствии с указанным решением казначейство должно находиться в совместном подчинении высших органов исполнительной власти каждого из трех субъектов РФ.

Правомерно ли такое решение? Возможно ли создание такого казначейства в форме государственного учреждения?

Итог: какие вопросы еще возникают кроме как «правомерно ли»? здесь говорится о казначействе. Какой-то орган уже существует как казначейство. Поэтому стоит вопрос, что это за орган, какие функции, статус имеет? У вас стоит вопрос больше из АП и КП, чем из ФП, о том, что три субъекта РФ, хотя создать какой то орган. Можно ли создать такой орган власти в принципе? Или как альтернатива – такое учреждение. Возможно ли создание такого органа власти и такого ЮЛ? Вот эти основные вопросы. Я бы начала с того в принципе возможно ли создание такого органа, могут ли создать ЮЛ. И, третье, если они могут или не могут, какими функциями может быть наделен орган, с учетом системы органов РФ, того какая функция у этого органа. А у него здесь функция исполнения бюджета. Может ли казначейство выполнять соответствующие функции, которые ему предлагают. Или если создавать казначейство, то функции будут другие. И если такую функцию, то какой орган может ее осуществлять.

Можно начать с простого. С создания в принципе этих ЮЛ и органов. Для осуществления бюджетных полномочий статус ЮЛ не нужен. Он нужен для участия в ГП отношениях. Для БО нужен статус участника БО. Если мы решим, что невозможно создание органа ИВ, то тогда можно создать учреждение как ЮЛ и возложить на него функции. Вопрос не только в том возможно ли наделить статусом ЮЛ какой-то орган, а можно ли создать учреждение как ЮЛ и наделить ему такими функциями. По поводу учреждения это все ГП, кто, как и с какими функциями учреждает. А вот вопрос по поводу того, могут ли они создать такой орган ИВ это вопрос КП и АП.

Начнем с создания органа. По порядку. У нас есть ФК. Что это такое? Федеральный орган исполнительной власти. Т.е. есть центральный орган в Москве. Помимо этого у него есть свои территориальные органы. Что это за органы? Есть управления ФК. Они как создаются? Управление по субъектам. Еще какие-нибудь есть органы? Основные структурные единицы это управления и отделения. И управления и отделения и Межрегиональное операционное управление это все территориальные органы ФОИВ. Управление ФК по СПб это не орган исполнительной власти субъекта, а территориальный орган федерального органа исполнительной власти. Отдельно система органов власти субъекта, отдельно система федеральных органов. Поэтому Правительство СПб никак не участвует в назначении должностей Управления ФК по СПб.

Какими функциями наделяется ФК? Какими актами регулируется деятельность? Есть Положение, утв. Постановлением Правительства, и есть БК. Кассовое обслуживание исполнения бюджетов называют первой. Эта функция распространяется на все бюджеты бюджетов. Обеспечение исполнения федерального бюджета. Текущий контроль за исполнением федерального бюджета.

В отношении субъектов ФК осуществляет одну функцию т.о. только кассовое обслуживание исполнения бюджетов субъектов. А у нас тут орган наделен функциями исполнения бюджета. У на есть функция кассового обслуживания ФК и вот этот гипотетический орган с функцией исполнения бюджета. Это разные функции или пересекающиеся? Эти понятия, где то закреплены законодательно или на подзаконном уровне. В ст. 6 БК есть понятие кассового обслуживания. Понятие исполнения бюджета это доктрина. Для нашей кафедры это властная деятельность в отношении распределения доходов и расходов. Кассовое обслуживание это властная деятельность? Как они проводят операции, что у ФК для того есть? Счета. Какие счета? Что такое единый счет бюджета? В ст. 6 есть определение единого счета. Это счет открытый ФК в ЦБ. Это банковский счет, открытый бюджету в ЦБ, это счет на котором деньги лежат. Банковский счет в классическом понимании. ОФК его не ведут. Обслуживает его, деньги списывает ЦБ.

Помимо единого счета есть лицевые счета. Это счета, которые ведет ФК у себя. Это аналитическая запись. Аналогия с банковским счетом и данными бухучета. Для того чтобы отслеживать состояние публичных финансов казначейство ведет обслуживание этих лицевых счетов. Они открываются самые разные. По бюджетам, лицевые счета для всех распорядителей, получателей и т.д. Счет бюджета субъекта открывается финансовым органом субъекта. И будут отражать операции бюджета субъекта. А ФО субъекта открывает счета для тех же распорядителя и получателей средств своего бюджета. В зависимости от того о каком уровне бюджета идет речь. ФК открывает счета в ЦБ только для федерального бюджета. Получается, что для осуществления функций ФК открывает счета банковские, они открыты давно. Это т.н. единые счета бюджетов. Кроме того, открывает свои распорядительные счета по Управлениям ФК. Также ведет лицевые счета. В учебнике про исполнение бюджета есть. Ваше ДЗ.

Основная функция казначейства это кассовое обслуживание исполнения бюджета субъекта. В рамках этой деятельности казначейство будет открывать лицевой счет ФО субъекта, и осуществлять операции, подавая платежные документы в банк, где содержится счет бюджета субъекта. Исполнение бюджета предполагает принятие властных решений. В данном случае казначейство не принимает властные решения применительно к бюджету субъекта. Что этой операции быть. Сказано: он сделает. По общему правилу никаких властных решений по отношению бюджетов субъекта и МО ФК не осуществляет

Исполнение бюджетов. Есть один единый орган, который исполняет бюджет? Нет. Исполнение у нас по трем направлениям: доходы, расходы и источники финансирования дефицита бюджета. Доходы, кто в этой части – администраторы и главные администраторы. Этим статусом наделяются самые разные органы и даже учреждения. С точки зрения реальной жизни это большое количество органов и учреждений. Например, налоговые доходы администратор ФНС и его органы. И так по всем доходам. Главный администратор и если есть подведомственность.

По расходам – главный распорядитель, распорядитель и получатель. Главный распорядитель это первый получатель бюджетных средств, если слово получатель иметь в обывательском значении. Все БС делятся между ними и дальше между получателями. Властные решения принимают эти органы и учреждения. На федеральном уровне нет ограничений, кто может быть главным распорядителем. Агентство, служба, министерство, наиболее значимые учреждения, например, СПбГУ. Поэтому создать единый орган, который будет исполнять бюджет это в принципе невозможно. Потому что есть исполнение по доходам, расходам и источников финансирования дефицита бюджета. Этими статусами наделяются разные органы. Поэтому существование одного органа, который исполняет это невозможно. Исполнение это разные виды деятельности. То, что они хотят с точки зрения ФП создание такого органа, это в принципе нереализуемо.

Учитывая функции, которые есть у ФК, нужно ли на уровне субъектов создавать органы схожие с кассовым обслуживанием счетов? Например, вести кому то лицевые счета. Комитет финансов ведет какие-то счета? В ФК есть лицевые счета только федеральных органов. А непосредственно лицевые счета распорядителей и получателей средств бюджета СПб это полномочие ФО, Комитета финансов, в нем есть подразделение – казначейство. Оно ведет лицевые счета, которые должен вести ФО субъекта. Поэтому чисто теоретически для выполнения определенных функций, которые возлагаются на них БЗ, субъекты могли ввести орган – казначейство для ведения лицевых счетов. Это будет орган с другой функцией. Может ли три субъекта такое создать? С точки зрения ФП можно создать орган власти, подчиняющиеся трем субъектам? Что написано в КРФ. У нас есть органы власти федеральные и органы власти субъекта. Отсюда надо начинать. Посмотрите 184 ФЗ (видимо нельзя. Прим. ред.).

Дальше там предлагается как вариант создания учреждения. С точки зрения ГП может быть создано ЮЛ тремя субъектами. Прямой запрет. С точки зрения БП может быть создано учреждение, которое будет финансировать третями органами сразу? Принцип подведомственности говорит нельзя. Какой еще принцип можно использовать? Статья 31. Принцип самостоятельности бюджетов: «недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, за счет средств консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств».

Принцип самостоятельности говорит, что нельзя устанавливать несколько источников финансирования для одного расходного обязательства или вообще без привязки к таким источникам, например без определения бюджета или привязки к консолидированному бюджету, который не имеет свой правовой формы. Этот принцип может быть применим к нашей ситуации, смотря, что мы понимаем под финансированием. Потому что расходные обязательства это обязанность предоставить соответствующие ДС. В идеале, когда создается орган, они должны его финансировать. Это может использовать, если источников несколько, и они не разграничены между субъектами. А если выделить отдельные расходные обязательства для каждого субъекта РФ и по ним выделять средства, тогда формально нарушения этого принципа нет.

Предлагается в задаче как вариант наделить функциями по исполнению бюджета. А для ФК функция кассовое обслуживание. Вот эти функции может осуществлять учреждение как не являющееся ОИВ, например, КУ? Откройте ст. 6, где говорится о главном распорядителе. Наиболее важные учреждения могут быть главными администраторами или главными распорядителями. Но единого органа, который исполнял бы бюджет вообще, быть не может. Есть участники бюджетного процесса, исполняющие бюджет в части. Есть функция по организации исполнения и функция по обеспечению исполнения это функции органа власти. И есть функция по кассовому обслуживанию исполнения бюджета. Единого органа исполнения бюджета не существует. КУ, например, может быть главным распорядителем средств бюджета, но оно не будет единым органом исполняющим бюджет вообще, в целом.

Нужно четко разграничивать, где территориальные органы ФОИВ и органы субъектов РФ. Второе четко понимать, что такое ФК и каковы его основные функции. Четко разграничивать банковские счета, открываемые ФК и лицевые счета, открываемые в ФК. Лицевые счета это не там где деньги лежат. Это аналитические записи. Как ОИВ может вести счета, на которых деньги лежат, он же не кредитная организация?! Кредитная организация это ЦБ в нашем случае. Поэтому зачислить ДС на лицевой счет ФК это ошибка. Лицевой счет ведет орган исполнительной власти. Он не кредитная организация.

Тема 3. Бюджетная система РФ.