Организация и порядок проведения выборов

В законодательстве различных стран используется понятие «избирательный процесс», которое применяется для обозначения мероприятий, связанных с организацией и проведением выборов. В рамках данного процесса выделяется несколько этапов, характеризующихся достаточно жесткими временными рамками и набором определенных действий. К ним относят подготовитель- ную стадию, голосование, подсчет голосов и определение резуль- татов голосования. На практике встречается как жесткое закреп- ление календаря всех необходимых мероприятий на законода- тельном уровне (ст. 75 федерального закона Мексики о полити- ческих организациях и избирательном процессе), так и отнесение данного вопроса к предмету регулирования акта о назначении выборов (ч. 2 ст. 10 закона Польши о выборах сейма)^[407]. Разница в характере регламентации во многом определяется тем, возмож- но ли проведение в условиях конкретной страны досрочных вы- боров с сокращенными сроками избирательной кампании.

Подготовительная стадия начинается с принятия решения о назначении выборов. Существует несколько подходов к опреде- лению времени их проведения.

Для первого характерно четкое определение в законодатель- стве даты голосования (Мексика, США, Латвия, Швеция). Так, в соответствии с Избирательным кодексом Коста-Рики (ст. 98) выборы проводятся раз в четыре года в первое воскресенье фев- раля^[408]. В Эстонии очередные выборы в Государственное собрание проводятся в первое воскресенье марта на четвертый год после предыдущих выборов (ч. 3 ст. 60 конституции). Подобные поло- жения в большей степени характерны для президентских респуб- лик, в которых не допускается досрочное прекращение полномо- чий выборных государственных органов. Вместе с тем подобные нормы встречаются и в законодательстве стран с иной формой правления. Данный подход создает ощущение стабильности го- сударственных институтов, позволяет сформировать определен- ные поведенческие установки у избирателей.

Второй подход заключается в том, что законодатель не опре- деляет конкретную дату проведения выборов, а лишь устанав- ливает, в каких временных рамках должны состояться выборы. При этом сроки проведения выборов могут увязываться с исте- чением полномочий выборного органа (Чехия, Польша, Болгария, Беларусь), датой издания акта о назначении выборов (Испания), истечением определенного срока после начала полномочий орга- на, состав которого переизбирается (Сейшельские Острова).

В случае досрочного прекращения полномочий парламента дата новых выборов устанавливается в течение определенного срока либо после его роспуска (Германия — 60 дней), либо после принятия решения о досрочных выборах (Латвия — три месяца, Эстония — не ранее 20 и не позднее 40 дней). Такой подход более типичен для стран с парламентарной формой правления, в которых отношения между правительством и парламентом строятся на доверии и случаи досрочного прекращения полномочий парламента нередки.

Для третьего подхода характерно отсутствие в законодатель- стве специальных положений о сроках проведения выборов, уста- навливаются лишь временные рамки между роспуском старого и созывом нового парламента. Так, в Великобритании они состав- ляют 20 дней после роспуска палаты общин. Дату роспуска опре- деляет премьер-министр с учетом расстановки политических сил в стране, а королева издает прокламацию, в которой указывается дата новых выборов. В Канаде формально роспуск палаты общин относится к компетенции генерал-губернатора, однако он также юридически оформляет решение главы правительства.

В ряде стран (Индонезия, Коста-Рика, Швеция) предпочте- ние отдано одновременному проведению выборов различных орга- нов по всей стране. Это позволяет в определенной степени сэко- номить средства налогоплательщиков на покрытие расходов на организацию и проведение голосования. Однако подобная модель приемлема только в том случае, если срок полномочий всех орга- нов совпадает, а это встречается достаточно редко. На практике большинство стран проводит разные виды выборов в разное вре- мя, что позволяет более адресно осуществлять избирательную кампанию.

В законодательстве некоторых стран устанавливаются опре- деленные ограничения в отношении назначения выборов. В кон- ституциях Турции; (ч. 1 ст. 78) и Греции (ч. 3 ст. 53) допускается отсрочка выборов в связи с войной. В Литве (ч. 3 ст. 58 консти- туции) президент не может объявить о досрочных выборах сейма, если до истечения срока полномочий президента осталось менее шести месяцев, а также если после досрочных выборов сейма не прошло шести месяцев. Введение подобного положения показы- вает, что литовский законодатель рассматривает досрочный рос- пуск парламента как чрезвычайное обстоятельство, поэтому пре- зидент не может воспользоваться возможностью назначения до- срочных выборов в любое время в зависимости от собственных политических интересов.

Как показывает практика, издание акта о назначении выборов в тех или иных странах входит в компетенцию различных органов. В целом все государства можно разделить на две большие груп- пы. К первой относятся те, в которых только один орган имеет право назначать выборы (Беларусь — Верховный Совет, Коста-Рика — Верховный избирательный трибунал, Бенин — Совет ми- нистров, Испания — король). Ко второй принадлежат государст- ва, в которых несколько органов могут осуществлять данное пол- номочие. В Болгарии, например, Народное собрание назначает выборы президента (ст. 84 конституции), а последний соответст- венно объявляет выборы в парламент и в органы местного само- управления (ст. 98).

Подготовительный этап включает ряд организационных меро- приятий: формирование либо проверка функционирования изби- рательных органов; определение границ избирательных округов; составление списков избирателей; регистрация кандидатов. Успех организации и проведения выборов во многом зависит от работы избирательных органов. Как отмечается в органическом законе Испании о режиме всеобщих выборов, в задачу избирательной администрации входит обеспечение гарантий открытости и объек- тивности избирательного процесса и принципа равенства (ч. 1 ст. 8). О том, какое серьезное внимание уделяется данным орга- нам, свидетельствует тот факт, что в ряде стран этим вопросам посвящена специальная глава или раздел конституции (Перу, Ко- ста-Рика).

В некоторых странах (Германия, Австрия) работа в качестве члена избирательной комиссии рассматривается как официальная должность, но осуществляемая на общественных началах. Феде- ральный закон о выборах в бундестаг предусматривает: «Члены избирательных комиссий работают безвозмездно. Общественная работа является обязанностью каждого обладающего правом го- лоса. Отказаться от нее можно только по особо важной причине» (ч. 1 § II)^[409]. В других странах (Испания, Мексика) речь идет о занятии государственной должности.

Существует несколько способов организации избирательной администрации: эти органы учреждаются перед каждыми новыми выборами (Австрия, Бенин, Италия) либо работают на постоян- ной основе (Испания). Сторонники первой модели отдают пред- почтение представительности, привлечению к деятельности адми- нистрации различных слоев населения, необходимости постоянно- го обновления их состава, чтобы исключить политические прист- растия. Сторонники второй модели делают акцент на профессио- нальность, считая, что организация избирательного процесса до- статочно специфична и требует специальных навыков и преемст- венности. Третья модель предполагает смешанную систему (Поль- ша, Россия, Мексика): высшие органы создаются как постоянно действующие, а нижестоящие функционируют только во время конкретной избирательной кампании. Например, в Польше, согласно закону о выборах в сейм, Национальная избирательная комиссия является постоянно действующим институтом (ст. 57); окружные и районные избирательные комиссии создаются соответственно не позднее чем за 52 и 21 день до выборов (ч. 1 т. 65, ч. 1 ст. 68).

Определенные различия свойственны и для системы избирательной администрации. В большинстве стран предусматривается создание однотипных органов, различающихся по территориаль- ным пределам осуществления своих полномочий. В соответствии с Положением о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г. в Российской Федерации были образованы Центральная, окружные и участковые избирательные комиссии (ст. 12)^[410]. В Гер- мании на федеральном, земельном, окружном и участковом уров- не определяют руководителей проведения выборов и избиратель- ные комиссии (ч. 1 § 8 федерального закона о выборах в бунде- стаг). Однако в ряде стран предпочтение отдается системе, в рам- ках которой действуют различные виды органов.

В Испании, например, создаются Центральная, провинциаль- ные и зональные избирательные хунты и окружные президиумы. Помимо этого, существует Бюро переписи избирателей, входящее в состав Национального института статистики, но осуществляющее свою деятельность под надзором Центральной избирательной хунты. Бюро имеет территориальные структуры на уровне провин- ций. К ведению данного органа законодатель отнес: координацию процесса подготовки переписи избирателей при помощи инструк- тирования муниципалитетов и лиц, ответственных за ведение рее- стров гражданского состояния, реестров осужденных и лиц, укло- няющихся от ответственности; надзор за составлением переписи и осуществление инспекций; ведение национальной картотеки изби- рателей; составление временных и постоянных списков избирате- лей; рассмотрение жалоб на действия органов, осуществляющих перепись. Создание такого специализированного органа позволяет в определенной степени ограничить манипуляции с избирательны- ми списками при проведении выборов.

Более сложные модели предусмотрены в латиноамериканских государствах. В Перу избирательная администрация включает Национальное жюри выборов, Национальное бюро избирательных процессов, Национальный реестр идентификации и гражданского состояния (ст. 177 конституции). Национальное жюри выборов следит за законностью избирательных процессов и голосования, обладает законодательной инициативой и осуществляет юстицию в сфере выборов, провозглашает избрание кандидатов. Кроме то- го, этот орган ведет реестр политических организаций, действующих в стране. Собственно организационные мероприятия, связанные с голосованием, относятся к ведению Национального бюро избирательных процессов. При этом оно правомочно издавать решения по вопросам поддержания порядка и охраны личных свобод во время избирательной кампании, которые имеют обязательный характер для полиции и вооруженных сил страны.

Сходный подход зафиксирован в Коста-Рике. В систему органов, курирующих выборы в этой стране, входят: Верховный изби- рательный трибунал, Гражданский реестр, избирательные хунты, хунты по получению голосов. Особое место занимает трибунал. В конституции (ст. 99) подчеркивается: «Организация, руководство и надзор за действиями, связанными с голосованием, принадлежит исключительно Верховному избирательному трибуналу, обладаю- щему независимостью при осуществлении своих полномочий. Три- буналу подчиняется весь избирательный аппарат». Этот орган обладает очень широкими полномочиями. Прежде всего он назна- чает выборы, осуществляет подсчет голосов и объявляет резуль- таты голосования. Как и соответствующий орган в Перу, Вер- ховный трибунал контролирует эффективность гарантий политиче- ских свобод, а после назначения выборов распоряжения трибу- нала становятся обязательными для Гражданской гвардии страны,

Трибунал контролирует избирательные расходы политических партий (п. 2 ст. 96 конституции) и рассматривает вопросы о по- литической пристрастности высших должностных лиц государст- ва (п. 5 ст. 102). Если он признает какое-либо лицо виновным в подобного рода правонарушениях, последнее должно уйти в от- ставку. При этом на должностное лицо налагается запрет зани- мать государственную должность в течение не менее чем двух- летнего срока. Если деяние подпадает под состав уголовного пре- ступления, то после выхода в отставку возможно привлечение ли- ца к ответственности в обычном порядке.

Достаточно широкими полномочиями обладает трибунал и в сфере законодательной. Только он может толковать положения конституции и законов, относящиеся к выборам. Законодательное собрание не может рассматривать избирательные законы без предварительного выявления мнения трибунала (ст. 97 конститу- ции). В течение установленного срока — за шесть месяцев до выборов и в течение четырех месяцев после голосования — закон не может быть одобрен, если трибунал высказывается против его принятия. Введение подобного «отлагательного вето» позволяет принимать взвешенные решения, не обусловленные ходом конк- ретной избирательной кампании и ее результатами.

Анализ избирательного законодательства позволяет констати- ровать, что отсутствуют единые подходы к формированию высших органов, курирующих организацию я проведение выборов. Водних странах это входит в прерогативу высшей судебной власти (Польша, Коста-Рика), в других — в компетенцию парламента (Беларусь, Кыргызстан, Узбекистан) или правительства (Австрия, Швеция). Существует и такая практика, в соответствии с которой выборы в стране курирует министерство внутренних дел, не созда- вая специализированные центральные органы, а в избирательных округах действуют специальные уполномоченные или комиссии (Великобритания, Италия, Франция, Бенин). Если назначение центральной избирательной администрации входит в прерогати- ву главы государства, то правом выдвижения кандидатур, как правило, наделяются другие органы. В Российской Федерации во время избирательной кампании 1993 г. при формировании Цент- ральной избирательной комиссии была усилена роль регионов, поскольку только законодательные органы и главы исполнитель- ной власти субъектов федерации могли представлять кандидату- ры на рассмотрение президента страны. В Папуа-Новой Гвинее (ст. 4 закона о национальных выборах) члены избирательной комиссии назначаются главой государства с совета и согласия специальной комиссии, в которую входят премьер-министр или специально назначенный им министр, председатель или замести- тель председателя постоянного парламентского комитета, а также председатель Комиссии по государственной службе.

В ряде государств в состав центральной избирательной адми- нистрации входят и представители политических партий. При этом они могут иметь различное правовое положение. В Российской Федерации в ходе избирательной кампании 1993 г. партии облада- ли правом совещательного голоса, в Австрии они имеют те же права, что и другие члены комиссии, в Мексике права члена ко- миссии от политической партии зависят от статуса партии.

Для проведения голосования на территории государства обра- зуются избирательные округа. Они различаются в зависимости от числа избираемых лиц (одномандатные и многомандатные), а также с учетом территориальных границ (общенациональный и территориальные). Применение того или иного вида избиратель- ных округов зависит от типа выборов, специфики используемой избирательной системы.

Применение пропорциональной избирательной системы предпо- лагает создание многомандатных округов (от каждого из них из- бирается не менее двух депутатов). Такой подход закреплен в законодательстве Финляндии. В соответствии с ч. 1 § 4 Акта о парламенте территория страны делится как минимум на 12 и максимум на 18 многомандатных избирательных округов, однако с учетом местных особенностей возможно создание одного или нескольких избирательных округов для выборов одного представи1 теля в парламент. При использовании мажоритарной избира тельной системы, как правило, формируются одномандатные окру- га, поскольку за место в парламенте борются конкретные кандидаты (Великобритания, Канада), а в ряде стран — и многомандатные. Например, в Японии выборы в палату представителей, состоящую из 512 депутатов, проводятся в 130 многомандатных избирательных округах, от которых избирается от трех до пяти депутатов.

Образование только общенационального округа при проведе- нии выборов встречается не часто. Это характерно для избрания Европарламента, а также для формирования состава однопалат- ного парламента в Израиле на основе пропорциональной системы. Более типично создание общенационального округа и территори- альных округов. В Португалии в соответствии с ч. 1 ст. 152 кон- ституции создание общенационального избирательного округа на- ряду с территориальными является допустимым, но не обязатель- ным. В Венгрии при проведении парламентских выборов в обяза- тельном порядке образуется общенациональный округ и две раз- новидности территориальных округов: 176 одномандатных округов и многомандатные округа, в которых замещаются 152 места де- путатов.

При создании территориальных избирательных округов очень важно оптимально определить их размеры, поскольку манипули- рование при нарезке округов может предопределить итоги выбо- ров. Не случайно в законодательстве многих стран оговариваются требования, которые должны учитываться при определении их границ (Италия, Германия). При избрании Государственной Думы в Российской Федерации допустимое отклонение численности изби- рателей в территориальных округах в пределах субъекта федерации не могло быть более 10%, в труднодоступных и отдаленных райо- нах — 15%, а в Литве при избрании сейма — 25%.

Число мандатов, предоставляемых округу, зависит от числа избирателей в нем (Латвия, Эстония) или от численности населе- ния (Болгария, Австрия) либо от количества избирателей, при- нявших участие в голосовании на последних выборах (Чехия). В некоторых странах устанавливается, какое количество избира- телей должен представлять один депутат или сенатор. Например, в соответствии с конституцией Испании (ч. 5 ст. 69) региональ- ные автономные объединения направляют по одному сенатору и еще по одному — от каждого миллиона граждан, проживающих на их территории. В законодательстве Венгрии дополнительно оговаривается, что при формировании избирательных округов должны по возможности учитываться этнические, религиозные,

 

¹ Constitution Act of Finland. Parliamentary Act. Procedure of Parliament. Helsinki, 1984. P. 21.

исторические и другие местные особенности, а в Италии в местах проживания официально признанных этнических меньшинств нарезка избирательных округов должна способствовать доступу их представителей к участию в выборах, в том числе и путем включения в меньшее число округов.

В некоторых странах создаются избирательные округа особого характера. В Китае формируются округа и по производственному признаку (аналогичная практика была характерна для СФРЮ)^[411][412]. В Сингапуре в соответствии с конституционной поправкой 1988 г. были созданы избирательные округа для представителей этниче- ских меньшинств, в которых по крайней мере один из трех кан- дидатов, представляемых партией или группой, должен принад- лежать к соответствующему меньшинству.

Определение границ избирательных округов может входить в компетенцию Центральной избирательной комиссии (Польша, Россия), парламента (Венгрия) или правительства (Италия). В ряде стран для этих целей создаются специальные комиссии. В Канаде границы округов определяются «пограничными комис- сиями», которые формирует парламент для каждого субъекта федерации. В случае необходимости и по требованию, 10 депу-

2. татов вопрос может быть вынесен на заседание палаты общин В Германии в состав одной для всей страны постоянной комиссии, назначаемой президентом, входят глава Федерального статисти- ческого ведомства, судья Федерального административного суда и пять других членов (ч. 1 § 3 федерального закона о выборах в бундестаг). К компетенции комиссии относится информирова- ние федерального министра внутренних дел и бундестага об изменении численности населения и о внесении предложений о необходимости изменения границ избирательных округов. В Ита- лии для определения границ округов в соответствии с новым за- конодательством о выборах была также сформирована комиссия в составе председателя Национального института статистики, 10 преподавателей университетов или иных экспертов в обла- сти избирательного права (ст. 7 закона от 4 июля 1993 г. № 276 о выборах сената, ст. 7 закона от 4 августа 1993 г. № 277 о вы- борах палаты депутатов)^[413]. На основании рекомендаций комис- сии правительство одобряет схему избирательных округов, что оформляется в виде законодательного декрета. Проект декрета предварительно направляется областным советам и в профиль- ные постоянные комиссии палат парламента. В дальнейшем в начале каждой легислатуры парламента комиссия в аналогичном составе образуется на основании решения председателей палаты депутатов и сената.

Следующим мероприятием в рамках подготовительного периода является подготовка списков избирателей. Как отмечается в литературе, ее цель, с одной стороны, предоставить возможность каждому избирателю отдать свой голос, с другой сторо- ны, исключить участие в выборах лиц, лишенных избирательного права^[414]. В большинстве стран ведение списков избирателей относится к компетенции муниципальных властей (Нидерланды, Бельгия, Польша, Дания). В латиноамериканских государствах и Испании на центральном уровне действуют специальные служ- бы, курирующие данные вопросы. Так, в Мексике «Националь- ный реестр избирателей является осуществляющим технические функции учреждением, предназначенным для организации вы- боров, подчиненным Федеральной избирательной комиссии и обязанным проводить регистрацию мексиканских граждан, под- готовку избирательных списков и постоянное обновление» (ст. 11 федерального закона о политических организациях и избиратель- ном процессе). В Швеции составление списков относится к веде- нию налогового управления, а в Израиле — к компетенции ми- нистерства внутренних дел.

В избирательном законодательстве предусмотрены разные подходы в отношении включения граждан в списки избирателей. Необязательная регистрация предполагает, что гражданин дол- жен сам позаботиться о своем включении в списки и зарегистри- роваться в компетентных органах в качестве избирателя (Мек- сика, Испания, Великобритания). При обязательной регистрации фамилия избирателя автоматически включается в списки при достижении им необходимого возраста (Россия, Италия, Индия). В ряде стран гражданам выдаются избирательные удостоверения, являющиеся основанием для участия в голосовании (Франция, Греция). На выборах президента Мексики в 1994 г. впервые были введены личные карточки избирателей с фотографией и отпечат- ками пальцев^[415]. В некоторых странах специальные удостоверения выдаются только тем избирателям, которые в силу особых обстоя- тельств в день выборов будут находиться не по месту своей ре- гистрации, а в другой местности (Австрия).

Различают две системы регистрации избирателей. При по- стоянной системе регистрации (Индия, США) не происходит пол- ного пересмотра избирательных списков, они лишь периодически уточняются. Исправления в избирательные списки вносятся лишь в том случае, если избиратель умирает либо изменяются его ме- сто жительства или имя и фамилия. В случае применения периодической системы регистрации (Великобритания, Ирландия, Шве^[416]ция) в установленные сроки старые избирательные списки аннулируются, избиратели регистрируются вновь и составляются новые списки. Так, в Новой Зеландии полный пересмотр списков осуществляется раз в три года и совпадает с годом проведения

1. парламентских выборов

В законодательстве ряда стран закреплены специальные га- рантии, связанные с доступом к информации о списках избирате- лей. В Бельгии администрация коммуны обязана предоставить копию списка избирателей любому лицу, которое потребует этого. За исключением политических объединений, которые имеют право на бесплатное получение двух копий, документы предоставляют- ся на возмездной основе^[417]. В Австрии партии, представленные в Национальном совете либо заявившие о своем желании участво- вать в выборах, могут получать списки избирателей в коммунах с населением более 1000 жителей на возмездной основе (§ 30 фе- дерального закона о выборах в Национальный совет). В Испании право получения списков избирателей соответствующего округа предоставляется только представителям кандидатов, зарегистри- рованных в округе (ч. 5 ст. 41 органического закона о режиме всеобщих выборов).

Законодательство о выборах детально регламентирует положе- ния, касающиеся выдвижения кандидатов на замещение выбор- ных должностей. Круг субъектов, правомочных осуществлять по- добную инициативу, во многих случаях зависит от исторических традиций, особенностей политического режима страны, от вида выборов. С достаточной долей условности можно выделить сле- дующие модели.

В соответствии с первой моделью субъектами являются толь- ко политические партии. Как правило, это характерно для выбо- ров в парламент (Австрия, Египет, Португалия). Доминирование партий в ходе выборов не является тенденцией сегодняшнего дня. Еще в 1907 г. Б. Велихов отмечал, что «при мало-мальски разви- том классовом самосознании и известной дифференциации в сре- де народа по тем или иным признакам руководство в избиратель- ной кампании принадлежит всюду партийным организациям»^[418]. В дальнейшем эта тенденция получила последовательное разви- тие, и в 70-е годы в западной политологии и конституционном праве распространилась точка зрения, согласно которой порядок выдвижения кандидатов должен быть предметом регулирования 1 не избирательного, а «партийного права». Сторонники данного подхода фактически признали особое место политических партий в ходе избирательной кампании.

Для второй модели характерно формальное исключение пар- тий из числа субъектов, правомочных выдвигать кандидатуры, и предоставление подобного права определенному числу избирате- лей (одному или группе). Эта позиция обосновывается тем, что кандидат должен не только выражать свои личные взгляды, но и являться представителем определенных общественных настроений. Такой подход характерен для выдвижения кандидатов при прове- дении парламентских выборов в Великобритании и большинстве стран Содружества и во многом определяется особенностями институционализации политических партий в Англии. Вместе с тем эта модель получила распространение и в ряде стран, не входящих в Содружество, при выдвижении кандидатов на пост президента (Кыргызстан, Литва, Португалия).

Третья модель предполагает, что кандидатуру выборного должностного лица должны поддержать не просто избиратели, а определенные должностные лица. Она используется для выборов президента Франции и соответствующих должностных лиц ее бывших колоний (например, Бенин). Введение подобной модели было связано с особенностями развития послевоенной Франции. В соответствии с конституцией в редакции 1958 г. президента вы- бирала специальная избирательная коллегия, состоящая из чле- нов парламента, генеральных советов и ассамблей заморских тер- риторий, а также представителей муниципальных советов (ст. 6). После введения в 1962 г. прямых выборов президента была обес- печена определенная преемственность институтов, поскольку пра- вом выдвижения кандидатур наделялись 500 граждан, являющих- ся членами парламента, генеральных советов, совета Парижа, территориальных собраний заморских территорий или мэрами (ст. 3 закона от 6 ноября 1962 г. № 62—1292 о выборах прези- дента).

Во многих странах используется модель, предполагающая на- личие различных субъектов для выдвижения кандидатов. В ряде бывших социалистических стран, осуществляющих переход к де- мократическому режиму, происходит становление многопартийно- сти, поэтому правом выдвижения кандидатур на парламентских выборах наделяются различные виды объединений граждан (Рос- сия, Польша, Беларусь). Так, в конституции Республики Бела- русь в качестве возможных инициаторов выдвижения кандидатов указаны и трудовые коллективы — традиционные субъекты со- ветского избирательного права (ст. 70). В тех случаях, когда для избрания парламента или одной из его палат используется сме-

 

¹ См.: Партии и выборы в капиталистическом государстве. М., 1980. С. 19.

шанная избирательная система, право выдвижения кандидатур предоставляется как избирателям, так я политическим партиям (Германия, Албания, Болгария). В Ирландии и в Японии возможно самовыдвижение или выдвижение другим лицом, внесенным в список избирателей того округа, в котором будет баллотироваться кандидат. В Беларуси при избрании президента применяется определенная модификация французской модели: кандидаты на должность президента выдвигаются не менее чем 70 депутатами Верховного Совета, гражданами Республики Беларусь — при наличии не менее 100 тыс. подписей избирателей (ч. 2 ст. 97 конституции).

Существует несколько способов оформления процедуры вы- движения кандидатур. Первый из них предполагает, что кандидат сам подает заявление в предусмотренный законодательством орган. Как правило, это заявление должны поддержать и изби- ратели. В Великобритании чиновнику по выборам представляют «документ о номинации», заполненный кандидатом и подписанный 10 гражданами, а также заявление о согласии баллотироваться в качестве кандидата. Помимо этого, обязательным условием яв- ляется внесение избирательного залога в размере 500 ф. ст., ко- торый возвращается кандидату, если он соберет не менее 5% го- лосов избирателей. В Канаде кандидата должны поддержать 25 избирателей, а избирательный залог (200 канадских долл.) будет возмещен только в том случае, если за кандидата проголо- совало 15% избирателей. Причем претендент должен принести присягу о своем согласии баллотироваться в качестве кандидата.

Что касается избирательного залога, получившего распростра- нение во многих странах (Япония, Бенин, Франция), то в совет- ской государственно-правовой литературе он оценивался в основ- ном негативно как средство исключения из политической борьбы партий трудящихся и их кандидатов. Переход к политическому плюрализму в России и осуществление избирательной кампании в условиях становления многопартийности заставил многих по-новому взглянуть на целесообразность введения залога как средства, позволяющего исключить из числа кандидатов лиц, ис- пользующих избирательную кампанию как средство саморекламы и не выражающих интересы каких-либо групп избирателей.

Для второго способа типична подача официального представ- ления от имени партии или петиции, подписанной определенным числом избирателей. В данном вопросе избирательное законода- тельство различных стран придерживается подчас диаметральных подходов. Если в Бельгии кандидатуру депутата должен предложить один избиратель и поддержать другой (до 1989 г. установ ленное число составляло 50 подписей избирателей), то в Россий ской Федерации для выдвижения в одномандатном избиратель ном округе по выборам в Государственную Думу в 1995 г. требовалось собрать подписи 1% общего числа избирателей округа (ч. 2 ст. 41 федерального закона о выборах депутатов Государ- ственной Думы 1995 г.).

Представление партийных списков довольно подробно регули- руется законодательством многих государств. В качестве примера можно привести положения южно-африканского закона, регламен- тирующего выборы в Национальное собрание и провинциальные легислатуры (ст. 19). Для того, чтобы быть зарегистрированными, политические партии должны в течение 10 дней после объявления выборов подать заявление установленной формы и внести изби- рательный залог. В заявлении следует указать: название партии, состоящее не более чем из 60 букв; цветной символ партии; фо- тографии, необходимые для подготовки избирательных бюллете- ней; аббревиатуру названия партии, состоящую не более чем из восьми букв; адрес партии. Помимо этого, партия представляет собственный устав и указывает имена и адреса национального и региональных лидеров, членов национального и региональных исполнительных органов, а также национальных и региональных агентов партии и их заместителей.

В США выдвижение кандидатов происходит в виде первич- ных выборов (праймериз). Они предполагают проведение голо- сования избирателями в отношении кандидатур, внесенных в бюл- летени той или иной партии. Определенные различия существуют между открытыми праймериз, в которых могут принять участие любые избиратели округа, и закрытыми, к которым допускаются только лица, принесшие присягу о том, что на последних выбо- рах они голосовали за данную партию.

В общем виде можно отметить некоторые тенденции, касаю- щиеся выдвижения кандидатов политическими партиями.

Во-первых, в ряде стран участие в выборах рассматривается как необходимое условие статуса политической партии. В Шве- ции партия вычеркивается из реестра, если она не выдвигает своих кандидатов на двух подряд очередных выборах в риксдаг или выборах органов местного самоуправления, проводимых во всем государстве (§ 6 закона о выборах)^[419]. В Германии объедине- ние утрачивает статус партии, если оно в течение шести лет не участвует в выборах в бундестаг или один из ландтагов (п. 2 § 2 закона о политических партиях)^[420].

Во-вторых, во многих странах партии, которые имеют собст- венные фракции в парламенте, не должны представлять установ- ленного числа подписей избирателей (Израиль, Польша, Чехия).

В-третьих, в законодательстве некоторых стран предусмотрены достаточно жесткие требования в отношении выдвижения кандидатов в установленном числе избирательных округов. Например, в Нидерландах любая партия, которая хочет участвовать в выборах, должна выдвинуть свой список в каждом из 18 избирательных округов, причем один и тот же кандидат может быть внесен в партийные списки в различных округах. Поэтому перед партией встает выбор, представлять ли в округах одни и те же либо пол- ностью или частично различающиеся избирательные списки. В определенной степени это зависит от того, насколько велик выбор кандидатов у конкретной партии и в какой степени данные лица пользуются поддержкой в определенных избирательных округах. Аналогичные проблемы возникали и в России, поскольку в соот- ветствии с ч. 2 ст. 23 Положения о выборах депутатов Государ- ственной Думы в 1993 г. избирательные объединения могли раз- бивать общефедеральный список на региональные группы. Этим правом воспользовались только шесть из тринадцати зарегистри- рованных объединений. Практика показала, что большинство из- бирательных объединений не обладали достаточно мощными структурами в регионах и испытывали определенные сложности с подбором кандидатур на уровне субъектов федерации; пять из шести избирательных объединений чаще всего представляли спи- ски из одного кандидата. Сходные подходы возможны и в стра- нах, где при формировании парламента одновременно использу- ется пропорциональная и мажоритарная системы в отношении представления общенационального списка. Так, в Албании пар- тия имеет право выдвинуть такой список только в том случае, если она уже выставила своих кандидатов в 33 избирательных округах в девяти регионах страны.

В-четвертых, в отдельных странах устанавливаются льготы для определенных партий. Например, в Германии и Дании они касаются партий национальных меньшинств, на которые не рас- пространяется требование сбора установленного числа подписей избирателей при выдвижении своих кандидатов в избирательном округе.

Следующим этапом в рамках подготовительного периода явля- ется избирательная кампания, в ходе которой избиратели знако- мятся с кандидатурами и предвыборными платформами, а обще- ственные объединения и кандидаты осуществляют предвыбор- ную агитацию и пропаганду. Последняя представляет собой дея- тельность, направленную на воздействие на общественное мнение и поведение избирателей в интересах конкретных кандидатов и политических партий. В последнее время все большее распрост ранение приобретает практика «профессионализации» избиратель ной кампании и растет число фирм, специализирующихся на ока зании услуг по разработке и проведению эффективной кампании конкретных лиц и объединений.

В законодательстве большинства стран в общем виде закрепляются сходные принципы избирательной кампании. В компактном виде они сформулированы в ч. 3 ст. 116 конституции Португалии: «Во время проведения избирательной кампании действуют следующие принципы: а) свобода пропаганды; б) равные возможности для всех кандидатов; в) беспристрастное отношение офици- альных учреждений ко всем кандидатам; г) контроль за расхода- ми на избирательную кампанию».

В тех случаях, когда проведение выборов на многопартийной основе представляет один из первых шагов в направлении демо- кратизации режима, могут разрабатываться достаточно подроб- ные кодексы поведения на выборах, которые должны подписать все политические партии и кандидаты, намеревающиеся прини- мать участие в выборах. Подобный кодекс был предусмотрен в качестве приложения к Акту о выборах Национального собрания и провинциальных легислатур ЮАР 1993 г. В этом документе приведен перечень прав кандидатов и политических партий: выра- жать различные политические мнения, обсуждать политику и про- граммы других партий, свободно агитировать в целях привлече- ния новых членов и получения поддержки избирателей, проводить митинги и посещать митинги, проводимые другими лицами, рас- пространять литературу о выборах и предвыборные материалы, публиковать объявления и рекламу, устанавливать флаги, пла- каты и афиши, осуществлять законными методами свободную из- бирательную кампанию. Кроме того, предусмотрены и определен- ные обязательства, направленные на обеспечение мирного харак- тера избирательной кампании (отказ от практики насилия и за- пугивания, запрет ношения оружия во время митингов и демон- страций, отказ от публикации и распространения не соответству- ющих действительности или подстрекательских заявлений, прове- дение митингов, шествий различных объединений в разное время, недопустимость заимствования символов и повреждения агита- ционных материалов других партий).

Определенные различия существуют в регламентации сроков избирательной кампании. Во всех странах закреплен сходный подход к временным рамкам ее завершения — за 24 часа до го- лосования или в день накануне голосования. Грамотно построен- ная избирательная кампания оказывает определенное психологи- ческое воздействие, введение моратория на осуществление пред- выборной агитации позволяет снизить эффект «внешнего» давле- ния и дать возможность избирателю сделать самостоятельный и взвешенный выбор. Однако в отношении ее начала подобное единство отсутствует. В качестве точки отсчета указывается: объявление даты голосования (Румыния, Польша), регистрация конкретных кандидатов (Россия) или опубликование министерством юстиции их списка (Литва), определенный день до даты голосования (15 — Бенин, Турция; 21 — Израиль; 23 — Словакия).

Во многих странах установлены ограничения предвыборной агитации по месту проведения и лицам. Это обусловлено различ- ными причинами. Хотя общенациональная избирательная кампа- ния является важным политическим мероприятием, она не долж- на посягать на нормальную жизнедеятельность государственных органов, принудительно вторгаться в частную жизнь граждан. Не случайно в ряде стран запреты распространяются на терри- торию воинских частей и деполитизированных учреждений (Алба- ния), общественный транспорт (Болгария). В Канаде запрещает- ся размещать предвыборные материалы на стенах жилых домов, а в Польше — государственных зданий. Персональный запрет ведения предвыборной агитации может вытекать из общей кон- цепции политической беспристрастности определенных должност- ных лиц (в Испании он распространяется на лиц, состоящих на действительной службе в органах государственной безопасности, полиции, судей, магистратов, прокуроров), а также быть связан с профессиональными возможностями воздействия на избирателя (в Литве сотрудники средств массовой информации, если они не являются кандидатами, не могут принимать участия в избиратель- ной кампании).

В одних странах кандидаты и политические партии достаточно свободны в выборе форм и средств предвыборной агитации (Рос- сия), а в других данные вопросы довольно жестко регламентиру- ются. Так, во Франции во время президентских выборов каждый кандидат может поместить одну афишу с изложением своей по- зиции и вторую с указанием времени предвыборных собраний и по желанию — времени передач на радио и телевидении, а так- же перед каждым туром голосования послать избирателям один текст с изложением своей позиции. В стране создается даже спе- циальный орган — Национальная комиссия по контролю за изби- рательной кампанией, которая следит за соблюдением законода- тельства.

Одним из отличительных признаков политической жизни в со- временный период является широкое распространение средств массовой информации и доступность результатов опросов обще- ственного мнения. Законодатели многих стран не могут не учитывать данные факторы при регламентации избирательной кампа нии. В отношении предвыборной агитации основной акцент де лается на определении критериев доступа кандидатов и полити ческих партий на телевидение и радио. При этом, как правило, определяется общее эфирное время, выделяемое на предвыборную агитацию (например, согласно ст. 40 закона Кабо-Верде о выборах президента 1990 г. на национальном телевидении резервируется время для выступлений кандидатов или их представителей: ежедневно 20 минут между 20 и 21 часом, а на национальном радио — 60 минут с 12 до 20 часов), а также порядок его распределения между партиями и кандидатами (во Франции при избрании Национального собрания оппозиции и партиям и объе- динениям, принадлежащим к правительственному большинству, гарантируется по 1,5 часа эфирного времени на государственных каналах радио- и телевещания, а его распределение между конк- ретными партиями производится либо на основании соглашения председателей фракций, либо по решению бюро Национального собрания).

Во многих европейских странах бесплатное предоставление эфирного времени для предвыборной агитации в ходе парламент- ских выборов распространяется только на те партии, которые либо уже имеют собственные фракции в парламенте (Италия, Австрия), либо выставили своих кандидатов в установленном чи- сле округов (Нидерланды). По-разному решается вопрос о воз- можности использования частных теле- и радиокомпаний в ходе предвыборной агитации. В Чехии использование частных элект- ронных средств запрещено законом, в Финляндии на парламент- ских выборах 1991 г. впервые было разрешено национальной коммерческой частной телевизионной кампании MTV создавать собственные политические программы, а в США, где радио и те- левещание частное, равные возможности кандидатам обеспечи- ваются путем закрепления равной стоимости эфирного времени.

Достаточно широкое распространение в законодательстве по- лучили запреты на опубликование результатов опросов общест- венного мнения в определенный период, непосредственно пред- шествующий голосованию (14 дней — Болгария, Германия;

8 дней — Албания, Венгрия, 7 дней — Франция, Чехия, Слова- кия). В определенной степени это снижает возможности манипу- лирования избирательным корпусом и обеспечивает более «чис- тый» результат голосования.

Успех избирательной кампании во многом зависит от ее фи- нансового обеспечения. Стремясь хотя бы юридически гарантиро- вать равные возможности кандидатам, законодатель во многих странах устанавливает максимальные размеры сумм, которые политические партии и независимые кандидаты могут истратить на избирательную кампанию (Россия, Кипр, Канада, Литва). В Австралии расходы на выборы кандидата в сенат не должны превышать 1000 австралийских долл., а в палату представителей —

500 долл. Эти средства могут быть использованы на объявления, радио- и телевещание, канцелярские принадлежности, оплату телефонных разговоров, аренду помещений для избирательных комитетов и проведения собраний^[421]. В Канаде наряду с ограничением максимальных расходов поправкой 1983 г. в избирательный акт лицам, не являющимся кандидатами на выборах и не действующим от имени зарегистрированной партии или кандидата, было запрещено нести избирательные расходы после издания акта о назначении выборов. Избирательными расходами признавались средства, выплачиваемые «в целях либо поддержки, либо проти- водействия... конкретной зарегистрированной партии или избра- нию определенного кандидата»^[422].

В связи с введением ограничений на финансирование избира- тельной кампании в большинстве стран установлен достаточно жесткий контроль за расходованием полученных средств. В США каждый кандидат на федеральный пост должен указать в пись- менном виде тот комитет, который будет действовать в качестве главного комитета по избирательной кампании данного кандида- та. Казначей такого комитета должен представлять отчеты о по- ступивших взносах и расходах. В 1980 г. число представляемых документов было уменьшено с 24 до 9 в течение двухгодичного избирательного цикла, однако объем документации и сегодня до- статочно велик^[423].

В Бенине политические партии и независимые кандидаты, при- нимавшие участие в избирательной кампании, должны в течение 30 дней после ее завершения представить отчеты в счетную пала- ту Верховного суда. Они подлежат опубликованию, а граждане и политические партии в течение 15 дней могут представить свои замечания по поводу конкретных отчетов в счетную палату. Если в ходе проверки документов будет выяснено, что налицо превы- шение расходов, счетная палата докладывает прокурору респуб- лики, который обязан возбудить судебное преследование. К на- рушителям может быть применено наказание в виде штрафа и лишения гражданских прав на срок до пяти лет (ст. 77 закона от 31 декабря 1990 г. № 90-03 об общих правилах избрания пре- зидента и членов Национального совета).

Существуют различные подходы в отношении субъектов, пра- вомочных финансировать избирательную кампанию. В ряде стран закон предписывает, что государство не может выделять средст- ва на избирательную кампанию (Польша, Эстония). Однако в большинстве стран государственные субсидии рассматриваются в качестве одного из источников финансирования. В Литве государство берет на себя финансирование предоставления эфирного вре мени на радио и телевидении, изготовления предвыборных плакатов в одномандатных округах, публикации программ в национальных и местных государственных газетах и партийных списков. Как правило, при выделении субсидий учитываются результаты, полученные на выборах. В Чехии партии, не сумевшие на двух выборах подряд провести своих кандидатов в парламент, не получают государственных субсидий, а каждая партия, набрав- шая более 2% голосов, получает 15 крон за каждый полученный ею голос. В Болгарии партии, получившие не менее 50 тыс. голо- сов на выборах в Великое народное собрание, имеют право полу- чить авансом 50% суммы, предусмотренной в бюджете на финан- сирование избирательной кампании, а остальные могут рассчиты- вать на краткосрочные беспроцентные ссуды. При этом партиипобедительнице выделяются дополнительные суммы для частич- ного возмещения расходов.

Анализ избирательного законодательства показывает, что фи- нансовые гарантии демократических выборов предполагают, с одной стороны, установление максимальных размеров избиратель- ных расходов кандидатов и избирательных объединений, введение ограничений на пожертвования физических и юридических лиц, а с другой — установление эффективных методов контроля за расходованием избирательных фондов. Вместе с тем практика свидетельствует о том, что в условиях «профессионализации» избирательной кампании грамотные консультанты весьма успеш- но помогают кандидатам найти лазейки в законодательстве с тем, чтобы занизить данные о поступлениях и расходах этих фон- дов.

Следующим этапом избирательного процесса является голосо- вание, в ходе которого избиратели высказывают отношение к выдвинутым кандидатурам в порядке, предусмотренном законом. В большинстве стран участие в голосовании рассматривается как право гражданина, осуществление которого гарантируется консти- туцией (Испания, Россия, Румыния, Финляндия). Существуют и такие государства, где это право относят к должному поведению (Греция, Бразилия), но допускаются исключения: в Греции в фа- культативном порядке голосуют лица старше 70 лет, а в Брази- лии — также граждане с 16 до 18 лет. В Коста-Рике участие в выборах признается «обязательной и первичной гражданской функцией» (ст. 93 конституции). Это обосновывается тем, что в ходе выборов избиратель не только реализует свои личные инте- ресы, но и выполняет общественный долг, участвуя в формиро- вании представительных учреждений. В новейшей доктрине су- ществует и такой подход, согласно которому данное действие рас- сматривается и как политическое право, и как обязанность, осуществление которой направлено на определение общих политиче

1. ских ориентиров страны

Нарушение этой обязанности, как правило, не влечет ограничения личной свободы избирателя, однако предполагает применение определенных санкций. Так, в Бельгии избиратель, который не может участвовать в выборах, должен заблаговременно известить мирового судью, предоставив соответствующие доказательства. Если он этого не исполнит либо если судья признает при- чины не заслуживающими внимания, то избиратель в первый раз подвергается штрафу в размере 3 франков, во второй раз — в размере от 3 до 25 франков. Если избиратель совершит анало- гичные нарушения в третий раз, то помимо штрафа его имя ука- зывается на специальной доске и вывешивается в публичном ме- сте. При совершении аналогичного проступка в четвертый раз в течение 15 лет он лишается избирательных прав сроком на 10 лет и не сможет получить место на государственной службе либо в местной администрации.

Вне зависимости от теоретического обоснования введение обя- зательного голосования направлено на сокращение числа лиц, уклоняющихся от участия в нем. Сейчас абсентеизм избирателей типичен для многих стран. Как показывают исследования, укло- нение от участия в выборах, до 1960 г. характерное для Швейца- рии и США, растет во всех странах Западной Европы². В Рос- сийской Федерации в ходе выборов в Федеральное Собрание и особенно при формировании органов законодательной власти субъектов федерации это явление также имело место.

Обычно граждане голосуют на избирательном участке по месту своего проживания. Однако в установленных законом случаях допускается голосование по почте (Швейцария, Великобритания, Дания) либо по доверенности (Бельгия, Нидерланды, Бенин). В последнем случае доверенность должна быть легализована ком- петентными властями, а выдавшее ее лицо имеет право отозвать ее в любое время до выборов. Как правило, в законодательстве устанавливаются определенные ограничения в отношении того, сколько доверенностей может иметь одно лицо. Так, во Франции гражданин не может получить более двух доверенностей, выдан- ных на территории страны, и пяти доверенностей от граждан, проживающих за рубежом.

В США, Нидерландах, Тринидаде и Тобаго, Индии на выбо- рах возможно использование избирательных машин. Наряду с ними в США применяются традиционные бюллетени, перфокарты для ЭВМ, специальные бюллетени, которые «считываются» высо-

 

¹ Valle R. Op. cit. P. 96.

² См.: Эрмэ Г. Охлаждение к политике в старых демократиях//Новый взгляд на демократию. 1991. № 2. С. 24.

1 коскоростными фотоэлектронными детекторами. В других стра нах используются либо бюллетени установленного образца, которые может печатать только государство (Россия, Германия), либо неофициальные бюллетени (Греция, Норвегия, Франция). В Швеции избирательные бюллетени печатаются политическими партиями на особых предоставляемых центральным избирательным органом бланках, одинаковых по цвету, размеру и материалу.