Государственная власть как институт конституционного права

Конституционные нормы, содержащие термин «государствен- ная власть», обычно немногословны. По вопросу о ее характере в основном законе имеются иногда краткие положения, провозгла- шающие, что власть исходит от народа (ст. 20 Основного закона ФРГ 1949 г.), принадлежит народу (ст. 1 конституции Бразилии 1988 г.), что народ является источником всякой власти (ст. 6 кон- ституции Алжира 1989 г.), Слово «власть» в последние десятиле- тия нередко заменяется термином «суверенитет» (ст. 1 конститу- ции Италии 1947 г., ст. 3 конституции Колумбии 1991 г.) с целью преодолеть многозначность этого термина, ибо различные ветви власти (законодательная, исполнительная, судебная) рассматри- ваются с точки зрения юридического подхода как принадлежность соответствующих органов (а не народа).

Краткость конституционных формулировок о государственной власти (лишь в конституциях социалистических стран они обычно пространнее) отнюдь не умаляет их значения. Одна из главных задач любой конституции — регулирование способов осуществления государственной власти. В основном законе содержится множество статей, так или иначе относящихся к вопросам государственной власти: закрепляющих цели государственной политики, систему органов государства и их взаимоотношения, методы их деятельности и т. д. Поэтому существует институт государственной власти в конституционном праве любой страны, занимающий одно из важнейших мест в данной отрасли права.

При этом важно различать политическую власть и власть го- сударственную. Последняя, взятая как целое, вне ее конкретных проявлений в различных «ветвях» власти, в частности, в судебной, всегда имеет политический характер, в то время как политическая власть не всегда является государственной. Политическая (но не государственная) власть осуществлялась Советами в условиях двоевластия в России в 1917 г., она принадлежала органам, соз- данным в красных, советских, освобожденных районах Китая во время десятилетий гражданской войны (до образования КНР в 1949 г.), повстанческим органам Анголы, Мозамбика, Гвинеи-Би- сау в освобожденных от португальских колонизаторов районах.

Объем конституционного регулирования отношений, связанных с государственной властью, в различных странах неодинаков.

В социалистических конституциях (Кубы 1976 г., КНДР 1972г.,

Китая 1982 г., в меньшей степени — в конституции Вьетнама 1992 г.) обычно содержится социальная характеристика власти, подробно говорится о целях государства, задачах государственной власти, об основных направлениях политики государства, в том числе по отношению к различным классам общества. Конституции капиталистических и постсоциалистических стран, современные конституции развивающихся стран таких положений обычно не содержат.

Обобщение конституционно-правовых норм различных госу- дарств с учетом широкого подхода, представленного в основных законах социалистических стран, а также существовавших ранее стран социалистической ориентации свидетельствует, что струк- тура института государственной власти в его развернутом виде со- стоит из следующих разновидностей юридических норм:

1) положения об источнике государственной власти и ее соци- альных носителях, субъектах (народ — в подавляющем большин- стве конституций; «трудовой народ», определенные классы — в социалистических конституциях; блок классов и социальных слоев, включающий, как говорилось об этом в конституциях стран соци- алистической ориентации, трудящихся и определенную часть не- трудящихся);

2) положения о характере государственной власти (например,концепция диктатуры пролетариата в не действующей ныне конституции Вьетнама 1980 г., демократической диктатуры народа в конституции Китая 1982 г.). В конституции Вьетнама 1992 г. говорится, что социалистическая республика Вьетнам является государством народа, государственная власть принадлежит народу, но одновременно добавляется, что основу народа составляет союз рабочего класса, крестьянства и интеллигенции (ст. 2);

3) положения о целях и принципиальных направлениях дея- тельности государственной власти (например, сосредоточение уси- лий на развитии, способном создать социалистические отношения в духе арабского исламского наследия согласно конституции объединенного Йемена 1989 г.);

4) положения о структуре государственной власти (например, разделение власти на ее различные ветви по конституции Сирии 1973 г. и единство власти в руках органов типа советов — собра- ний народных представителей по конституции Китая 1982 г.);

5) положения о системе органов, осуществляющих государст- венную власть (например, органы законодательной, исполнитель- ной, судебной власти по конституции США 1787 г. и органы го- сударственной власти, государственного управления, суда, проку- ратуры по Конституции СССР 1977 г.);

6) положения о путях, формах, методах осуществления госу- дарственной власти (например, демократический централизм по конституции КНДР 1972 г.; партиципация граждан в управлении по конституции Колумбии 1991 г. — «партиципаторное и плюра- листическое государство»).

Составные части, элементы института государственной власти, названные выше, характеризуют те или иные его стороны с неоди- наковой степенью детализации. Содержание некоторых элементов исчерпывается иногда одной краткой статьей конституции, регу- лированию других (например, органов, осуществляющих государ- ственную власть) посвящено, как правило, несколько глав или раз- делов.

Нормы об источнике государственной власти и ее социальных носителях, субъектах в большинстве конституций ограничиваются, как отмечалось, положениями о принадлежности власти народу, о том, что вся власть исходит от народа. Такие нормы типичны для конституций капиталистических, развивающихся и постсоциали- стических государств.

Иначе решается этот вопрос конституциями большинства со- циалистических стран, где принята концепция «классовой власти», власти трудящихся. Руководствуясь классовым подходом, их основные законы обычно в первых статьях провозглашают власть трудящихся, в них говорится, что государственная власть принадлежит рабочему классу, крестьянам и интеллигенции (в ст. 7 конституции КНДР 1972 г. упоминаются и солдаты; аналогичные положения содержались в конституциях Афганистана и Эфиопии, принятых в 1987 г., в период социалистической ориентации, причем в конституции Афганистана говорилось также о кочевниках и некоторых других группах населения).

Иногда исключения из подобного подхода связаны с традициями конституционализма в той или иной стране или с влиянием тех зарубежных моделей, которые лучше известны. Так, в Танзании и Зимбабве конституции 1977 и 1979 гг. в период социалистической ориентации ограничивались положениями о власти народа, а кон- ституция Египта 1971 г. в редакции 1980 г. и в период капиталисти- ческого развития сохраняет положения о власти трудовых слоев населения. В новых конституциях постсоциалистических стран, а также государств, отказавшихся от социалистической ориентации, классовых характеристик власти уже нет.

Наконец, существует и третий подход, получивший выражение в конституциях, как правило, дарованных монархами, в странах с фактически неограниченной властью королей (эмиров, султанов и т.д.). Такие конституции провозглашают, что вся власть — зако- нодательная, исполнительная, судебная — исходит от монарха (например, конституция Непала 1962 г., действовавшая до 1990г.). Иногда в конституциях мусульманских государств говорится,, что суверенитет (вселенский суверенитет) принадлежит Аллаху, а на- род является лишь исполнителем его воли. Правда, иногда ив та- ких конституциях положения о власти монарха сочетаются с нор- мами о власти народа (конституция Кувейта).

Формулировки конституций об источнике и социальных субъек- тах власти, несмотря на свою лаконичность, имеют принципиаль- ное значение для последующего текста основных законов, преду- смотренных ими институтов. Если источник власти — народ, то считается, что его воля находит выражение прежде всего в реше- ниях избирательного корпуса (выборах, референдуме, непосред- ственной законодательной инициативе и др.), который в современ- ных условиях не может подвергаться ограничениям по социально- му признаку, различные классы, социальные слои, принадлежа- щие к народу, не могут быть лишены права участвовать в форми- ровании народной воли. А это означает, что формирование орга- нов, выражающих волю народа, нации (в первую очередь парла- мента) должно основываться на принципах всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании.

Если источник и социальный субъект власти — класс или комп- лексное понятие — трудящиеся, то некоторые социальные слои и лица, принадлежащие к ним (так называемые эксплуататоры), или определенные группы (например, так называемые контррево- люционеры) могут быть не допущены к определению, воли народа (например, лишены политических и, в частности, избирательных прав, что и практиковалось в свое время в СССР, Монголии, Румынии, Китае, Вьетнаме, Танзании, Эфиопии и некоторых других странах). В этих случаях возможно неравное представительство, когда одни классы считаются более ценными выразителями воли народа (например, рабочий класс по сравнению с крестьянством в СССР до 1936 г., городское население по сравнению с сельским по конституции Китая 1982 г.), на выборах применяется открытое го- лосование «для изоляции контрреволюционеров и эксплуататоров».

Наконец, в тех случаях, когда вся власть исходит от монарха, то если даже создаются представительные органы (например, в Не- пале до 1990 г., Кувейте, Катаре, Бахрейне до 1974 г. и др.), они имеют по существу лишь консультативный характер. Не народ и его представители, а монарх призван определять политику страны. Рассматриваемый иногда как наместник Аллаха, монарх широко использует в своих целях религию, применяет такие структуры осуществления власти (аш-шура, маджилис и др.), которые за- меняют отрицаемые фундаменталистской доктриной выборы и представительные органы.

Положения об источнике и социальных субъектах государст- венной власти непосредственно связаны с нормами о ее характере. При использовании концепции народа как источника и субъекта власти исключается вопрос (по крайней мере в конституционном праве) о неодинаковой роли различных классов и социальных групп в осуществлении государственной власти. Конституции не содержат оценок ее классового характера, положения о привиле- гированных классах рассматриваются как антиконституционные, а пропаганда классовой розни (наряду с национальной, религиозной и т. д.), идей верховенства какого-либо класса, диктатуры проле- тариата в ряде стран запрещена законами (например, законами о политических партиях). Сказанное относится и к нормам о роли монарха как источнике власти, поскольку считается, что как вер- ховный арбитр в обществе он стоит над классами и борьбой раз- личных социальных групп, и тем самым исключается классовый характер государственной власти. С точки зрения соответствую- щих конституций монарх не принадлежит к каким-либо классам общества.

На деле, однако, реальное положение расходится с конститу- ционными нормами. В развитых странах рычаги власти находятся в руках политической элиты, а опорой государственной власти обычно является «средний класс», стремящийся к стабильности и порядку. Во многих развивающихся странах господствует блок крупной буржуазии и помещиков (Пакистан) или финансовой буржуазии с полуфеодальной знатью (Саудовская Аравия). В некоторых современных постсоциалистических странах реальные рычаги властвования находятся в руках блока крупного чиновничества и формирующийся «новой буржуазии», нередко срастающихся с мафиозными структурами.

Другой подход к вопросу о социальных субъектах государственной власти, как мы видели выше, существует в конституционном праве социалистических стран, а в недавнем прошлом — в государствах социалистической ориентации. Перечень классов и социальных слоев, чьи интересы по тексту конституций выражает го- сударство, находит естественное продолжение в концепции соци- альной диктатуры, то есть власти определенного класса или блока классов. Впервые положение о диктатуре пролетариата, рабочего класса было включено в Конституцию РСФСР 1918 г., хотя этот термин толковался обычно более широко: диктатура рабочего класса и беднейшего крестьянства. Какие-то элементы такой вла- сти действительно имели место (например, рабочие дружины осу- ществляли экспроприацию крупной собственности, крестьяне-бед- няки захватывали помещичьи усадьбы), однако реально политиче- ская власть после Октября 1917 г. и до событий рубежа 1989— 1990 гг. в России, а также после победы революций и установле- ния диктатуры пролетариата в других социалистических странах («страны народной демократии») Европы, Азии, на Кубе была со- средоточена, а в существующих социалистических странах остает- ся и теперь в руках верхушки коммунистической партии, «номенк- латуры» партийно-государственного аппарата. Впоследствии от формулировки «диктатура пролетариата» в большинстве социа- листических стран отказались (во Вьетнаме этот термин был исключен из текста основного закона только при принятии консти- туции 1992 г.), заменив ее в некоторых странах понятием общена- родного социалистического государства (Конституция СССР 1977 т.), однако при ведущей роли рабочего класса. На деле то- талитарная система сохранялась.

В некоторых социалистических странах Востока, в частности, в Китае, концепция диктатуры получила в конституциях иное вы- ражение: «демократическая диктатура народа». Слово «демокра- тическая» было призвано смягчить негативное значение «диктату- ры», а включение термина «народ» обеспечивало последней более широкую социальную основу (под этим термином могли под- разумеваться не только трудовые классы и слои населения, но и часть эксплуататоров — национальная буржуазия), хотя в истолковании китайских руководителей «демократическая дикта- тура народа» по-прежнему оставалась лишь одной из форм дик- татуры пролетариата в специфических условиях некоторых стран Востока.

Еще более широкое значение концепция власти-диктатуры по- лучила в конституциях некоторых стран социалистической ориен- тации, где использовался, правда, далеко не всегда, термин «революционно-демократическая диктатура». Речь шла о власти разнородного блока социальных сил, в состав которого включались все патриотические классы и слои населения. Наиболее отчетливое выражение такая позиция получила в конституции Бенина 1977 г.: «Революционная власть в Народной Республике Бенин опирается на широкий национальный союз всех патриотических и революционных классов и социальных слоев страны, основу которого составляет союз рабочих и крестьян» (ст. 2). Перечень составных частей этого блока в разных странах был неодинаков. В конституциях Алжира (до 1989 г.), Египта (до 1971 г.) говорилось о неэксплуататорской части буржуазии, которая, в отличие от другой, эксплуататорской части, входила в состав бло- ка наряду с трудящимися классами. В конституции Эфиопии 1987 г. говорилось также о революционной армии, ремесленниках, других демократических слоях как особых социальных группах в обществе.

На деле в условиях однопартийных систем, равно как и при редкой многопартийности (например, Мадагаскар) в так назы- ваемых странах социалистической ориентации, государственная власть была сосредоточена в руках узкой верхушки руководите- лей и еще более персонализирована, чем в социалистических странах (обычно всей полнотой власти обладал президент — ге- неральный секретарь правящей партии, действия которого неред- ко имели волюнтаристский и непредсказуемый характер).

Положения о целях и направлениях деятельности государст- венной власти присущи большинству конституций мира. Основ- ные законы прежних эпох ограничивались краткими формулиров- ками, декларируя заботу о благе народа, в современных же консти- туциях капиталистических стран (Португалии 1976 г., Испании 1978 г. и др.) содержатся развернутые положения. Статья 3 кон- ституции Италии 1947 г. гласит: «Задача Республики — устра- нять препятствия экономического и социального порядка, которые, фактически ограничивая свободу и равенство граждан, мешают полному развитию личности и реальному участию всех трудящих- ся в политической, экономической и социальной организации страны».

В основных законах социалистических и некоторых развиваю- щихся стран содержится зачастую большой перечень мероприя- тий, которые должна осуществлять государственная власть, име- ются отдельные разделы и главы, посвященные директивным принципам политики государства.

Конституции социалистических стран среди целей и направлений деятельности государственной власти обычно провозглашают строительство социализма, повышение производительности труда, рациональное распределение средств потребления и накопления, осуществление планирования, обеспечение прогресса образования, науки, техники и культуры, охрану прав человека и т. д., включая иногда планирование рождений (ст. 4 конституции Китая 1982 г.). В основных законах развивающихся стран нередко говорится о целях создания справедливого общества и повышения благосостояния народа (ст. 3 конституции Бразилии), ускоренного экономического развития, создания системы образования, об установлении господства права (конституция Бангладеш 1972 г.), ликви- дации эксплуатации человека человеком (конституции Алжира 1989 г, Никарагуа 1987 г.), об усилиях для создания социалисти- ческих отношений в духе арабского исламского наследия (ст. 6 конституции Республики Йемен 1989 г.).

Более детально определялись цели и направления деятельно- сти государственной власти в конституции Мозамбика 1975 г., в конституциях тех развивающихся стран, которые провозглашали ориентацию на социализм. В конституции Мозамбика говорилось: «Основными задачами Народной Республики Мозамбик являются: уничтожение колониальных и традиционных структур гнета и эксплуатации и связанной с ними психологии; расширение и укрепление народной демократической власти, создание незави- симой экономики и ускорение культурного и социального прогрес- са, защита и укрепление национальной независимости и единства, установление дружбы и сотрудничества с другими народами и государствами, продолжение борьбы против колониализма и им- периализма».

Однако конституции многих развивающихся стран (Нигерия, Таиланд, Вануату), постсоциалистических государств (Болгария, Венгрия, Румыния и др.) не содержат специальных норм о зада- чах, целях и направлениях деятельности государства (государст- венной власти).

Включение в конституции таких норм может иметь позитивное значение для ориентации государственных органов, а также об- щественных организаций, учреждений, граждан. Однако в своем подавляющем большинстве они представляют собой, скорее, излишне пространные декларации. Обеспечить их применение теми или иными органами государства (прежде всего высшими орга- нами) в каждом отдельном случае могли бы суды, но такие статьи, включенные, как отмечалось, во многих странах в разде- лы о директивных принципах государственной политики, согласно самим текстам конституций (например, Индии 1950 г.) и толкова- ниям верховных (конституционных) судов, не подлежат принуди- тельному исполнению посредством судебных решений. Они имеют лишь ориентирующее значение для правительства и других орга- нов государства.

В связи с характером и направлениями деятельности государственной власти в последние десятилетия в конституциях все чаще появляются оценочные формулировки о демократическом, социальном, светском, правовом государстве. Они отражают общечеловеческие ценности и свидетельствуют о приверженности государственной власти принципам демократии, о защите государственной властью социальных интересов членов общества, обязанности государства обеспечивать определенный уровень жизни своих граждан, о свободе религии и атеизма в стране, о связанности го- сударства, его органов правовыми нормами.

Конституционные положения о структуре власти обусловлены общим концептуальным подходом к типу политической системы в конкретной стране. В условиях плюралистической системы основ- ные законы закрепляют принцип разделения властей, тоталитар- ная система исходит из принципа единства государственной вла- сти. И тот, и другой подход могут иметь различные формы, рас- сматриваемые ниже. Здесь отметим лишь, что конституционные положения о структуре власти служат исходным моментом для той или иной системы органов государства и особенно для спосо- бов их взаимоотношений.

Нормы, посвященные системе государственных органов, их взаимоотношениям, занимают в институте государственной власти по своему объему доминирующее положение. Их удельный вес в этом институте просто несравним ни с одним другим элементом: в отличие от отдельных статей, посвященных источнику, социаль- ным субъектам, целям, структуре власти, нормы, определяющие систему органов, регулирующие их взаимоотношения, обычно за- нимают несколько глав основного закона.

Устанавливаемые конституцией те или иные разновидности си- стемы и взаимоотношений органов, осуществляющих государст- венную власть, обусловлены многими факторами: существующей формой правления, способом территориально-политического устройства государства, принятой в конкретной стране структурой власти (разделение властей или единство власти) и т. д. Эти фак- торы детально рассматриваются ниже. Здесь отметим только один аспект данной проблемы: влияние юридических понятий государ- ственной власти и местного самоуправления на структуру и взаи- моотношения органов государства. В западной литературе счита- ется, что государственную власть (с точки зрения юридической характеристики этого термина) осуществляют прежде всего цент- ральные органы (глава государства, парламент, правительство) и их уполномоченные на местах в тех государствах, где они назна- чаются (губернаторы, комиссары, префекты и др.), а также суды (судебная власть). Что же касается местных представительных органов, мэров городов и общин, избираемых населением, то они рассматриваются как органы местного самоуправления. С учетом такого подхода строится система органов и их взаимоотношений в данной группе государств.

Другой подход существует в социалистических странах и был принят в странах социалистической ориентации: органы государственной власти в специальном, конституционно-правовом значении этого понятия — только представительные органы сверху донизу, любой орган типа советов, в том числе низовой сельский совет рассматривается как орган государственной власти. Другие органы, включая правительство, характеризуются как органы государственного управления, правосудия, прокуратуры и т. д., но не власти.

Подобная характеристика имеет свои положительные стороны, поскольку в ней подчеркивается значение представительных орга- нов, непосредственно избираемых гражданами, но она лишена цельности с позиций общетеоретического правового подхода: те органы, которые с точки зрения конституционного права не рас- сматриваются как власть, с позиций административного или уго- ловного права являются таковыми (например, милиционер — представитель власти, и противоправные действия, направленные против него при исполнении им служебных обязанностей, квали- фицируются в уголовном праве соответствующим образом).

Последний элемент института государственной власти — нор- мы, регулирующие методы ее деятельности. В теории государст- ва и права принято различать методы либерализма (убеждения, демократические методы) и насилия (принуждения, авторитарные методы). Такое деление в целом соответствует той или иной оцен- ке различных конституционных норм: например, статьи о легали- зации забастовок или о свободе образования политических пар- тий отражают первую группу методов, нормы о чрезвычайном положении или роспуске (при определенных условиях) местных органов самоуправления центральными органами государства — вторую группу. Вместе с тем, анализируя конституционные нор- мы, можно создать и более дробную классификацию. Государст- венная власть широко применяет методы стимулирования или по- ощрения (например, положения конституций социалистических стран о поддержке государством кооперирования крестьян), доз- воления (нормы о возможности без уведомления полиции прово- дить собрания в закрытых помещениях), охраны (гарантии прав граждан), требований (регистрация политических партий для по- лучения прав юридического лица), запрета и, соответственно, от- ветственности за его нарушение (например, запрещение полити- ческих забастовок).

§ 2. Разделение властей Рассуждения о различных сторонах деятельности государства содержались еще в памятниках Древнего Египта и Вавилона, в сочинениях мыслителей Древней Греции (Аристотель) и средних веков (Марсилий Падуанский), но возникновение теории разде- ления властей было связано с борьбой крепнувшей буржуазии против феодального абсолютизма. Стремясь к ограничению коро- левской власти, идеологии молодой буржуазии выдвинули тезис о необходимости разделения государственной власти на законо- дательную, исполнительную и судебную. Предполагалось, что первая будет вручена избираемому народом парламенту, вто- рая — главе государства, под которым буржуазия, стремившаяся сначала к компромиссу с феодальной верхушкой, в то время под- разумевала наследственного монарха; считалось, что ему будет подчинено и правительство. Судебная власть должна была осу- ществляться независимыми судами с участием представителей населения (суды присяжных, суды шеффенов или иные суды). Обычно эту концепцию связывают с именами английского автора Дж. Локка (1632—1704) и французского писателя Ш.-Л. Мон- тескье (1689—1755).

Иными словами, речь шла об организационно-правовой кон- цепции разделения властей. Против нее выступил другой извест- ный французский мыслитель Ж.-Ж. Руссо (1712—1778), отвер- гавший ее с социологических позиций. Он утверждал, что вся власть должна принадлежать народу, и считал, что формой ее осуществления должны стать народные собрания (для больших государств он допускал и существование представительных орга- нов). Впрочем, детально вопрос о системе органов государства, о размежевании их компетенции Руссо не анализировал.

С течением времени в литературе произошло смешение двух подходов с различных позиций: разделения властей, которое от- стаивалось с позиций организационно-правовой точки зрения, и единства власти, которое толковалось сначала преимущественно с социологических позиций.

В первой писаной конституции — основном законе США 1787 г. — нашли отражение оба эти подхода. Словами «мы, на- род Соединенных Штатов...» создатели конституции провозгла- шали его власть, его суверенитет, а устанавливая систему орга- нов государства с разделением их полномочий (президент, кон- гресс, суды), закрепляли организационно-правовое разделение властей. С тех пор оба подхода: организационно-правовой (о вет- вях власти) и социологический (о власти народа) — получили отражение в большинстве конституций мира, в них одновременно присутствуют и тот и другой. Иная концепция принята лишь в рассматриваемых ниже социалистических конституциях и отдельных конституциях прежних стран социалистической ориентации.

Постепенно концепция разделения властей стала подвергаться модификациям. Создатели некоторых новых конституций полагали, что выделение трех властей неполно отражает существующие реалии. Конституционная доктрина некоторых стран Латинской Америки (конституции Никарагуа 1987 г., Колумбии 1991 г. и др.) исходит из существования четырех властей; дополнительно названа избирательная власть (граждане, обладающие избира- тельными правами и составляющие избирательный корпус). Орга- низационное выражение эта власть нашла в создании системы специальных избирательных трибуналов (судов), которые рас- сматривают споры о прямых выборах в государственные органы. О существовании другой, четвертой власти (учредительной) даже в тех странах, где она не упомянута в конституциях, но подразу- мевается ими, говорят французские специалисты по сравнитель- ному конституционному праву Ж. Блан, Ф.-М. Вирье, и Ф. Ваге^[441].

Иногда фигурирует большее количество властей. В проекте конституции Никарагуа, представленном в 1986 г. оппозиционной в то время (до выборов 1990 г.) социал-христианской партией, указывалось пять властей, включая наряду с тремя общеприняты- ми и избирательной властью также контрольную власть. Соглас- но проекту, последняя должна была осуществляться Генеральным контролером республики. Система органов Генерального контро- лера действует в некоторых других странах Латинской Америки, а также в отдельных странах Азии, иные контрольные органы (счетные, контрольные палаты, парламентские комиссары, омбуд- сманы, инспекции и др.) существуют в различных государствах мира^[442].

По существу, шесть властей были названы в конституции Алжира 1976 г., действовавшей до 1989 г.: политическая (осуще- ствлялась правящей, в то время единственной легальной пар- тией — Фронтом национального освобождения), законодательная (парламент), исполнительная (президент и правительство), су- дебная (суды), контрольная (как сказано в конституции, ее осу- ществляли различные органы государства, не имевшие единой си- стемы), учредительная (прежде всего принятие конституции и создание на этой базе основ нового публичного порядка). Правда, в тексте конституции по отношению к этим «ветвям власти» употреблялся термин «функции», но разд. III основного закона, посвященный им, назывался «Об организации власти».

Теория разделения властей отнюдь не предполагает создания «китайской стены» между различными ветвями власти. Это и не- возможно, поскольку речь идет о едином институте, единой госу- дарственной власти, ибо нескольких различных по своей сущно- сти властей в государстве быть не может: концепция государст- венного суверенитета исключает это (в условиях редкого в исто- рии и кратковременного двоевластия, по существу, имело место переплетение разных по социальной сущности политической и го- сударственной власти). Акты с названием «законы» вправе при- нимать, за единичными исключениями, рассматриваемыми ниже, только парламент — орган законодательной власти, но и в обыч- ных, а не только в чрезвычайных условиях предусматривается возможность так называемого делегированного законодательства и актов регламентарной власти. В первом случае (Великобрита- ния, Италия и др.) по уполномочию парламента в каждом от- дельном случае исполнительная власть издает акты, имеющие си- лу закона, во втором — такие акты издаются без специального уполномочия парламента, на основании соответствующей консти- туционной нормы. Наиболее типичный пример — конституция Франции 1958 г., в которой содержится перечень вопросов, по ко- торым законодательствует парламент, и названы вопросы, по ко- торым нормативные акты издают органы исполнительной власти. В обоих случаях (делегация парламента и собственная регла- ментарная власть) акты исполнительной власти не рассматрива- ются как законы и не называются законами (хотя есть названия «декреты-законы», «законодательные декреты» и др.), но на деле они регулируют вопросы, относящиеся к предмету закона. В со- циалистических странах применялся даже термин «законодатель- ство», получивший официальную трактовку. Он охватывал, поми- мо законов, акты правительства, совместные постановления ЦК правящей (коммунистической) партии и правительства и некото- рые другие акты. Этот термин, снижающий значение закона, и сейчас применяется в России, в том числе с целью повышения значимости президентских указов.

В сферу законотворчества вмешивается не только исполнитель- ная власть, но и суды — общие суды в англосаксонской системе права, кроме самой Великобритании, где окончательное решение принимает верховный суд, конституционные суды, конституцион- ные советы — в некоторых других системах права. Как мы виде- ли выше, они вправе объявлять законы неконституционными и тем самым лишать их юридической силы. Таким образом, суды, их решения становятся над законом и, отрицая, отменяя закон, участвуют в законотворчестве.

Парламент тоже может осуществлять отдельные судебные и исполнительские функции. Обычно ссылаются на опыт прошлого — якобинский парламент во Франции, который своими решениями отправлял на гильотину депутатов и других должностных лиц. В настоящее время во многих странах (их число растет) предусмотрена возможность импичмента президенту, судьям, некоторым другим высшим должностным лицам за совершенные при исполнении служебных обязанностей определенные тяжкие преступления. Эта процедура, подробно рассматриваемая ниже, по существу представляет собой судебный процесс в парламенте или формулирование им своего рода обвинительного заключения (в этом случае дело рассматривает специально создаваемый суд, как это, например, предусмотрено в Польше, Молдове или Иордании). Правда, в парламенте речь идет лишь об отстране- нии от должности в результате такого процесса, уголовный про- цесс в суде может иметь место уже после отстранения, как над обычным гражданином.

В 1993 г. импичменту были подвергнуты президенты Брази- лии и Венесуэлы, но в России в том же году попытка досрочного смещения президента оказалась неудачной: проект постановления IX чрезвычайного Съезда народных депутатов России не собрал при тайном голосовании необходимого числа голосов. Неудачной оказалась и попытка импичмента президента Румынии.

Попытка парламента присвоить себе широкий объем исполни- тельских функций была осуществлена в 1991—1993 гг. двумя органами парламентского характера в России — Съездом народ- ных депутатов и избираемым им Верховным Советом. Она окон- чилась неудачей: эти органы были распущены указом президен- та. Но те или иные элементы исполнительского характера имеют место, хотя такая деятельность отнюдь не всегда означает вме- шательство в прерогативы исполнительной власти. Впрочем, и последнее бывает часто: принятие так называемых частных (в отличие от публичных) законов в англосаксонских странах, регу- лирующих конкретные вопросы, иногда подменяет деятельность исполнительной власти. Эти акты относятся к отдельным физиче- ским и юридическим лицам и тем самым парламент в какой-то мере выполняет распорядительские функции.

Дело, однако, не только в фактическом вторжении разных вет- вей власти в сферу деятельности друг друга. Уже при первой попытке воплощения теории разделения властей в конституцион- ные нормы (в США в 1787 г.) перед «отцами конституции» встал вопрос об уравновешивании властей. Проблема сводилась к тому, чтобы ни одна из ветвей власти даже в своей сфере не остава- лась бесконтрольной, чтобы она не действовала произвольно.

Вопрос был решен введением системы сдержек и противовесов: президент не мог распустить конгресс, но и последний не мог сместить президента (кроме случаев импичмента), президент мог задержать закон конгресса путем отлагательного вето, но кон- гресс преодолевал его 1/3 голосов, министры (члены кабинета президента) подчинялись президенту и конгресс не мог уволить их путем вотума недоверия, но само назначение министров прези- дентом нуждалось в утверждении сената и т. д. Контроль за со- ответствием действий государственных органов конституции был поручен судам, что было окончательно завершено путем создания в 1803 г. судебного прецедента о праве судов (в конечном счете Верховного суда США) объявлять законы конгресса неконститу- ционными, но само назначение членов Верховного суда произво- дилось президентом с согласия сената.

В современных условиях система сдержек и противовесов в том или ином виде вошла во многие конституции. Более того, если в США и некоторых других странах этот термин и сейчас применяется лишь как описательный, доктринальный, то в не- которых постсоветских конституциях он включен в текст основ- ного закона (п. 4 ст. 3 конституции Казахстана 1995 г.). Конеч- но, в условиях «гибкого» разделения властей (в парламентарной республике, в парламентарной монархии) эта система отличается от «жесткого» разделения властей (например, в президентской рес- публике или дуалистической монархии), но те или иные ее эле- менты всегда существуют при демократической системе управле- ния, даже если признается верховенство парламента и отсутст- вует орган конституционного контроля (например, в Великобри- тании).

Наряду с идеей о балансе властей, системой сдержек и про- тивовесов теория разделения властей получила еще одно новое дополнение: тезис о необходимости взаимозависимости и взаимо- действия различных ветвей власти. Теоретически это требование вытекает из единства государственной власти, общего направле- ния государственной политики. Такое единство не исключает раз- личий в способах осуществления государственной власти теми или иными органами государства, а также возможных конфликтов властей (какие-то различия и, следовательно, противоречия меж- ду ними неизбежны уже в силу факта существования нескольких ветвей власти), но оно требует не доводить разногласия до противоположностей и борьбы. По принципиальным вопросам го- сударственной политики все ветви власти должны действовать со- гласованно, иначе невозможно управление обществом, что влечет за собой анархию и распад.

Тезис о необходимости одновременного разделения и взаимо- действия властей был подчеркнут Верховным судом США по делу президента США Р. Никсона. В решении суда говорится: «Конституция предписывает, чтобы ветви власти были одновременно отделены друг от друга и взаимозависимы, являлись авто-

1. номными и взаимодействующими друг с другом»

Примером негативных последствий противоборства различных ветвей власти (за которыми стояли различные элитарные группы) является конституционный кризис в России, особенно обострившийся в декабре 1992 г. — марте 1993 г. Постоянное противоборство высшего представительного органа — Съезда народных депутатов и Верховного Совета, с одной стороны, президента и правительства — с другой, вовлечение в эту борьбу Конститу- ционного суда, который, по идее, должен был бы играть роль бес- пристрастного арбитра, привело (наряду с другими факторами) к неуправляемости экономики, расцвету коррупции и организован- ной преступности, к хаосу в народном хозяйстве, катастрофиче- скому снижению жизненного уровня и к обнищанию большинства населения.

Рассмотренная выше триада властей отвечала условиям своего времени. С тех пор общественная жизнь значительно усложни- лась, стали отпочковываться новые направления государственной деятельности. Одно из таких направлений — контрольная дея- тельность, в связи с чем начали создаваться для этой цели про- фессиональные органы государства (конституционные суды и кон- ституционные советы для контроля за соблюдением конституции, омбудсманы, парламентские комиссары, народные защитники и другие уполномоченные парламентом должностные лица, контро- лирующие соблюдение прав человека, генеральные контролеры и аудиторы, счетные палаты и счетные суды для контроля за адми- нистративно-финансовой деятельностью государственных и сме- шанных предприятий и учреждений, а также частных предприя- тий, выполняющих государственные подряды, и некоторые другие органы). В конституциях отдельных стран говорится о системе национального контроля, другие основные законы, определяя пра- вовое положение органов контроля, устанавливают, что в процес- се выполнения своих функций они не подчиняются никаким дру- гим органам, «никакой другой власти». В единичных случаях в конституциях употребляется термин «контрольная власть».

По нашему мнению, в условиях современного государства прежняя триада оказывается недостаточной, развивается процесс выделения четвертой, контрольной власти, которая обладает зна- чительным своеобразием как с точки зрения структуры органов, так и методов их деятельности. Не случайно во многих новейших конституциях (например, Молдовы 1994 г., Казахстана 1995 г.) конституционным судам и конституционным советам, осуществля- ющим контрольные функции, посвящены отдельные главы.

 

¹ The Living US Constitution. Story. Text. Reading Supreme Court Decisions. N Y, 1983. P. 730

Наряду с разделением властей на законодательную, исполни тельную и судебную существует проблема вертикального деления власти (предметов ведения) между федерацией и ее субъектами. Создание федеративных государств и органов местного само- управления породило новые аспекты в теории разделения вла- стей. Возникшие проблемы решают не на основе разграничения ветвей власти, а путем иных подходов.

Вопрос о размежевании властных полномочий федерации и входящих в ее состав государственных образований (штатов, рес- публик, эмиратов, провинций и т. д.) решается путем распреде- ления сфер компетенции (предметов ведения) между федерацией и штатами. В конституциях предусмотрены различные способы размежевания (исключительная компетенция федерации, штатов, совместная компетенция, по-разному решается вопрос об оста- точных полномочиях), неодинаков подход к вопросу о верховенстве федерального закона и т. д.

Появление представительных органов на местах, которые по- добно парламенту непосредственно избираются населением (сове- ты общин, мэры городов и т. д.), поставило на повестку дня во- прос о размежевании полномочий центра и мест. Эта проблема была решена путем создания юридических конструкций государст- венной власти и местного самоуправления: считается, что госу- дарственную власть осуществляют лишь центральные органы и их представители на местах, а местные выборные органы зани- маются местным самоуправлением. Это две различные формы пуб- личной власти, обладающей принудительным характером особого рода.