Законодательная власть

Бундесрат – это федеральный орган, посредством которого земли участвуют в осуществлении законодательной и исполнительной власти Федерации, а также в делах Европейского Союза (ст. 50). Если придерживаться традиционной точки зрения, что парламент ФРГ состоит из двух палат, тогда Бундесрат это верхняя палата парламента. Бундесрат не является выборным органом. Он состоит из членов правительств земель.

Каждая земля располагает не менее чем тремя голосами; нем ли с населением свыше 2 млн. имеют 4 голоса, земли с население свыше 6 млн. – 5 голосов, земли с населением свыше 7 млн. 6 голосов. На конец 1997 г. земли Баден-Вюртемберг, Бавария, Нижняя Саксония и Северный Рейн – Вестфалия имели по 6 голосов, Гессен – 5, Бремен, Гамбург, Мекленбург – Верхняя Померания, Саар – по 3 голоса, остальные 7 земель имели по 4 голоса; всего в Бундесрате – 69 мест.

Каждая земля назначает столько членов в Бундесрате, сколько она имеет голосов. Члены Бундесрата назначаются и отзываются правительствами земель. Практически членами Бундесрата обычно назначаются премьер-министр и наиболее влиятельные министры правительства земли. Членство в Бундесрате исключает возможность быть одновременно депутатом Бундестага.

Бундесрат не имеет определенного срока полномочий: это постоянный орган, который не может быть распущен никаким другим органом. Состав Бундесрата на практике меняется по частям в связи с результатами выборов в ландтаги земель ФРГ формированием новых правительств. Соответственно меняется его партийный состав. В самом Бундесрате партийных фракций не существует, однако группы членов Бундесрата от земель, где у власти находятся представители одной и той же партии, блокируются между собой при голосованиях. Голоса земли могут подаваться только согласованно.

Бундесрат избирает своего председателя сроком на один год. Председатель созывает заседания Бундесрата, определяет повестку дня, руководит дебатами, решает вопрос о проведении голо­сования. Председатель обладает административной властью в зда­нии Бундесрата. Он замещает Федерального президента, если пос­ледний временно не может выполнять своих функций.

Значительную роль в работе Бундесрата играют его постоян­ные комитеты. В них входят по одному представителю от каждой земли из числа членов Бундесрата или уполномоченных чиновни­ков земли.

Полномочия Бундесрата довольно широки: они охватывают сферу законодательства, управления, а также дела Европейско­го Союза.

Бундесрат принимает участие в законодательной деятельно­сти. Он обладает правом законодательной инициативы, его учас­тие в принятии конституционных и «федеративных» законов яв­ляется обязательным. Бундесрат вправе опротестовывать обыкно­венные законы, принятые Бундестагом, что влечет повторное голосование в Бундестаге. По требованию Бундесрата должен быть созван согласительный комитет.

При определенных условиях Бундесрат может стать единствен­ным законодательным органом. Согласно ст. 81 Основного Закона но требованию Федерального правительства Президент ФРГ мо­жет объявить состояние законодательной необходимости в двух случаях:

1) если Бундестаг отклоняет правительственный законо­проект, хотя Канцлер связал с ним вопрос о доверии;

2) если при постановке вопроса о доверии Канцлер не получил большинства голосов в Бундестаге, а последний, не будучи распущенным, от­клоняет законопроект, признанный Федеральным правительством неотложным.

В этих случаях для принятия закона достаточно согласия только Бундесрата. Состояние законодательной необходи­мости применяется не только к законопроекту, послужившему поводом для его объявления, но и по другим законопроектам в течение последующих шести месяцев.

Бундесрат участвует в осуществле­нии исполнительной власти Федерации. В согласии Бундесрата нуждаются многие постановления Федерального правительства, издаваемые на основе федеральных законов. Федеральное правительство, согласно ст. 53 Основного закона, обязано держать Бун­десрат в курсе текущих дел.

Наряду с Федеральным правительством Бундесрат участвует в федеральном надзоре за землями. В согласии Бундесрата нуж­даются общие административные предписания Федерального пра­вительства, адресованные землям. По предложению Федерального правительства Бундесрат определяет нарушение землями норм федерального права. Он дает согласие Федеральному правительству на применение союзного принуждения в отношении земель, если они не выполняют своих конституционных обязанностей (ч. 1 ст. 37 Основного закона).

По ряду правовых вопросов Бундесрат уполномочен высказывать свое мнение перед Федеральным конституционным судом: при проверке конституционности того или иного закона, в случае обращения конституционного суда земли в Федеральный конституционный суд по поводу толкования Основного закона и др.

По вопросам, относящимся к ведению Европейского Союза, Бундесрат может создать Европейскую палату, решения которой приравниваются к решениям Бундесрата. При создании Европейской палаты учитывается представительство земель в Бундесрате, а также то, что голоса земли могут подаваться только согласованно (п. 3а ст. 52).

Согласно поправке к Основному закону, принятой в 1961 г. предусмотрена возможность создания нового органа, который может замещать парламент. Это так называемый совместный комитет, создаваемый на случай «чрезвычайного положения». Он состоит из 48 членов: на две трети из депутатов Бундестага и на одну треть из членов Бундесрата. Депутаты назначаются Бундестагом на основе пропорционального представительства фракций; они не могут входить в состав Федерального правительства. Каждая земля должна быть представлена одним членом Бундесрата, который назначается ею; эти члены не связаны указаниями правительств земель. В период «состояния обороны» совместный комитет замещает Бундестаг и Бундесрат и осуществляет принадлежащие им права. Лишь Основной закон не может быть отменен или частично изменен решением совместного комитета.

Таким образом, Бундесрату в общем взаимодействии с Бун­дестагом и Федеральным правительством предназначена особая роль, при которой другие его компетенции имеют меньшее зна­чение. В выборах Федерального президента Бундесрат не участ­вует, однако наряду с Бундестагом имеет право выдвижения об­винения против Президента (абз. 1 ст. 61). Бундесрат выбирает половину членов Федерального Конституционного Суда (абз. 1 ст. 94).

Бундестаг, высший орган государства, осуществляющий законодательную власть (парламент), который самостоятельно ведет свои дела и не подлежит надзору со стороны другого органа и не связан никакими распоряжениями. Задачи и роль Бундестага в конституционном строе Основного Закона проявляются не только в его законодательной компетенции и других отдельных пол­номочиях, предоставленных конституцией, а именно в выборах Федерального канцлера и в выражении конструктивного вотума недоверия. Все эти полномочия являются только частью консти­туционно предусмотренной, но не полностью описанной общей задачи осуществления демократического руководства, формиро­вания политической воли и контроля, осуществление которой является делом Бундестага.

Эту задачу Бундестаг выполняет благодаря тому, что прини­мает законы, избирает Канцлера и осуществляет другие консти­туционно-правовые функции. Но не менее важно его участие в формировании внутренней и внешней политики через представительство и оформление различных политических направлений, путём развития собственных инициатив и влияния, посредством контроля правительства и администрации.

Бундестаг выбирает председателя, его заместителей, и секретарей. Он определяет организацию и процедуры с помощью регламента, кото­рый по рангу уступает Основному Закону и федеральным зако­нам и поэтому может быть проверен Бундестагом на предмет со­вместимости с Основным Законом. Самостоятельность Бунде­стага проявляется также в обладании его председателем правом руководства, в силу которого он поддерживает порядок на засе­даниях, в обладании правом на помещение и полицейскую власть в здании Бундестага, осуществляемую председателем, и в запрете осуществлять обыски и задержания в помещениях Бун­дестага без разрешения председателя (абз. 2 ст. 40). Наконец, она находит выражение в том, что Бундестаг имеет собственный отдельный план исполнения бюджета страны, что Бундестаг са­мостоятельно управляет своими делами и что его председатель является высшей служебной властью и административным руко­водителем чиновников и служащих Бундестага.

Структурными элементами Бундестага являются фракции и комиссии. В рамках фракций члены Бундестага группируются по политическим взглядам. Они разрабатывают общие основные направления, по поводу которых потом на пленарном заседании может быть достигнуто соглашение, компромисс. Хотя фракции для парламентской работы имеют жизненно важное значение, Основной Закон содержит лишь упоминание о них в принятой в 1968 г. ст. 53-а, но без подробного регулирования. Они находят правовое закрепление в Регламенте Бундестага, который восста­навливает заложенную в абз. 1 ст. 21 тесную связь между пар­тиями и фракциями.

Бундестаг избирается только на определенный срок – на четыре года (абз. 1 ст. 39). Срок его легислатуры начинается с момента первого собрания; заканчивается собранием Бундестага нового созыва (абз. 1 ст. 39). Новые выборы проводятся не ранее 45 и не позднее 47 месяцев после начала легислатуры, в случае роспуска Бундестага – в течение 60 дней (абз. 1 ст. 39). Право самороспуска не предусматривается четко Основным Законом.

Соответственно периоды, в которые Бундестаг заседает во время легислатуры, называются сессиями. Окончание и возоб­новление заседаний (сессии) определяет сам Бундестаг; однако председатель может созвать его и ранее, и он обязан это сделать, если треть его членов, Федеральный президент или Федеральный канцлер этого потребуют (абз. 3 ст. 39). Обсуждения в Бундестаге проводятся открыто, однако присутствие общественности может быть исключено, если большинством двух третей голосов депутатов будет принято решение о закрытом заседании (абз. 1ст. 42).

Поскольку Основной Закон не определяет другого, для при­нятия решений Бундестагу необходимо набрать большинство го­лосов (абз. 2 ст. 42); принятие решений предполагает присутст­вие в зале заседаний более половины депутатов (§ 49 Регламента Бундестага). Квалифицированного большинства Основной Закон требует для отдельных решений особой значимости. Это либо большинство членов Бундестага (абз. 1 ст. 68, абз. 3 ст. 87, ст. 121), либо большинство двух третей голосов (абз. 4 ст. 77, абз. 1 ст. 80-а), либо большинство двух третей его членов (абз. 2 ст. 79). Формы голосования урегулированы Рег­ламентом Бундестага.

Решающее участие Бундестага в формировании внутренней и внешней политики Основной Закон регулирует не путем исчер­пывающего распределения компетенции и точного их размеже­вания, а предоставляет прежде всего взаимодействие политиче­ских сил, парламента и Правительства. Особое значение имеет здесь право утверждения бюджета (абз. 2 ст. 110). Благодаря это­му традиционному и важнейшему полномочию Бундестаг зани­мает особое место в определении содержания, направления и объема деятельности всех государственных властей. Это участие в распределении финансовых средств уточнено предписанием (абз. 1 ст. 115), согласно которому открытие кредитов, а также принятие финансовой ответственности по обязательствам, га­рантиям и другим видам обеспечения производятся только на основании закона. Сюда относятся и полномочия Бундестага, которые вытекают из содержания норм абз. 2 ст. 59, абз. 1 ст. 115-а и ст. 115-1, а также его компетенции в организации и управлении федеральной и земельной администрацией, которая базируется на многочисленных определениях разд. VIII и X Основного Закона.

По сравнению с уже перечисленными компетенциями ос­тальные конституционно-правовые полномочия Бундестага усту­пают им по своему значению. Бундестаг при выборах Федераль­ного президента составляет половину членов Федерального Собрания (ст. 54) и имеет право возбудить обвинение против Президента (ст. 61). Бундестаг выбирает половину членов Феде­рального Конституционного Суда (абз. 1 ст. 94). Значение Бундестага как конституционного центра политической жизни проявляется в том, что Федеральный президент, Федеральный канц­лер и федеральные министры должны приносить ему присягу (ст. 56, абз. 2 ст. 64).