Исполнительная власть

При регулировании задач, организации и деятельности Федерального правительства Основной Закон ограничивается немногими положениями, иногда очень широкими и конкретными. Краткость конституци­онно-правового нормирования делает возможными ту гибкость и динамичность, которые характеризуют функции Правительства, а между тем не сразу дает представление о его особой роли, о взаимодействии между ним, Бундестагом и Бундесратом, а также о зависимости, которая вытекает из необходимости такого взаи­модействия.

Несмотря на то, что Федеральное правительство находится в зависимости от доверия Бундестага, оно, однако, судя по возло­женным на него функциям, является самостоятельным высшим федеральным органом, который не может быть связан директи­вами другого органа, в частности парламента. Правительство самостоятельно вырабатывает свой регламент, который, конечно, нуждается в одобрении Федерального президента (ст. 65). Число его членов Основной Закон не устанавливает, он только опреде­ляет, что Федеральное правительство состоит из Федерального канцлера и федеральных министров (ст. 62) и что Федеральный канцлер должен назначить одного из федеральных министров своим заместителем (абз. 1 ст. 69). Остальные вопросы Основной Закон относит к задачам самоорганизации Федерального прави­тельства.

Основной Закон в ст. 63 возлагает ответственность за образо­вание Федерального правительства прежде всего на Бундестаг и Федерального канцлера, а не на Федерального президента. Обычным порядком образования Федерального правительства является процедура, предусмотренная абз. 1 и 2 ст. 63, абз. 2 ст. 64.

Федеральный канцлер выбирается без прений по предложению Федерального президента большинством голосов членов Бунде­стага. Избранного Канцлера назначает Федеральный президент. По предложению Канцлера Федеральный президент назначает федеральных министров.

Федеральный канцлер выбирает министров и дает представ­ления об их назначении или увольнении, обязательные для Федерального президента (абз. 1 ст. 64). Бундестагу не полагает­ся оказывать непосредственного влияния в таких случаях, что, конечно, не исключает необходимости соблюдать политический такт. Федеральный канцлер определяет число министров, а так­же, при условии четких регулирований Основного Закона, реша­ет вопросы установления и разграничения сфер их деятельности. Особое положение Федерального канцлера объясняется его полномочиями определять основные направления внешней и внутренней политики. Они могут охватывать основные вопросы организации работы Правительства, но не вправе принимать форму конкретных указаний, и компетенция их принятия не да­ет возможности вмешиваться в деятельность отдельных ведомств. Но они связывают как федеральных министров в руководстве их ведомствами, так и кабинет в коллегиальных решениях. Нако­нец, Федеральный канцлер руководит, согласно ст. 65 делами Правительства.

В пределах основных направлений политики каждый феде­ральный министр возглавляет самостоятельно и под свою ответ­ственность свою отрасль (ст. 65). За выполнение этой задачи он ответствен перед парламентом. Однако то обстоятельство, что Основной Закон ставит между ним и Бундестагом Федерального канцлера, позволяет министру приобрести большую самостоя­тельность по отношению к Бундестагу, тогда как его зависи­мость от Федерального канцлера возрастает, а связанность ос­новными направлениями политики Канцлера усиливается.

Некоторые министры наделены конституцией особыми ком­петенциями. Сюда относится, прежде всего, заместитель Феде­рального канцлера (абз. 1 ст. 69), который в отсутствие Канцлера выполняет его функции в определении основных направлений политики, не принимая одновременно особой ответственности Канцлера перед Бундестагом (таким образом, Бундестаг не мо­жет выразить заместителю Федерального канцлера недоверие). На федерального министра финансов возложен надзор за испол­нением бюджета каждым федеральным министерством, сверх­бюджетные и внеплановые расходы должны быть им одобрены (ст. 112). Министр обороны имеет право издавать приказы и возглавляет командование Вооруженными Силами (ст. 65-а).

Несмотря на решения, обусловленные Основным Законом или федеральными законами, принятыми Правительством как коллегией, федеральный кабинет имеет право принимать реше­ния по регламенту, а также в случае расхождения мнений между федеральными министрами. Кабинет в рамках основных направлений политики Федерального канцлера может определять ка­сающиеся ведомств структурные и функциональные принципы организации Правительства и при этом в определенных границах оказывать воздействие на внутреннюю структуру федеральных; министерств. Если в компетенцию Правительства как коллегии входит предусмотренное конституцией или законом (например,, внесение законопроекта), то федеральный кабинет имеет право; предварительной координации, включая регулирование внутриминистерской кооперации. В отдельных случаях он может при­нимать обязательные для участвующих отраслевых министров принципиальные решения, которые, конечно, должны учитывать сферу действия их решений, гарантированную конституционным правом.

Компетенция Федерального правительства только отчасти точно нормируется Основным законом, главным образом там, где она не вытекает из конституционно предусмотренной общей задачи Федерального правительства. Другие его полномочия затрагивают его взаимодействие с Бундестагом и Бундесратом, отношения федерации и земель и особенно федеральное управление.

Важнейшая компетенция Федерального правительства по от­ношению к Бундестагу и Бундесрату регулируется ст. 113, кото­рая предусматривает одобрение Федеральным правительством закона о бюджете, превышающем расходы либо содержащем но­вые расходы или сокращающем поступления.

Взаимодействию Федерального правительства с Бундестагом и Бундесратом служит также право членов Правительства при­нимать участие в заседаниях обоих органов, а также их комиссий (абз. 2 ст. 43, ст. 53). В рамках исполнения федеральных законов на территории земельной администрации или по поручению федерации Правительство может с одобрения Бундестага давать администрации общие предписания (абз. 2 ст. 84, абз. 3 ст. 85, абз. 7 ст. 108). Оно имеет право регулярно давать высшим орга­нам земель ограниченные указания (абз. 5 ст. 84, абз. 3 ст. 85, абз. 3 ст. 108) и осуществлять надзор за исполнением землями федеральных законов, но поскольку это происходит на террито­рии земель, опять-таки только при соответствующем участии Бундесрата (абз. 3, 4 ст. 84). Если перечисленные, основываю­щиеся на предписаниях возможности воздействия недостаточны, то Федеральному правительству предоставляется право прини­мать необходимые меры принуждения или федерального вмеша­тельства. В первом случае оно зависит от одобрения Бундесрата, во втором – его распоряжения должны быть в любое время от­менены по требованию Бундесрата (ст. 37, абз. 2 ст. 91).

Основной Закон не устанавливает срока полномочий Феде­рального правительства, однако функции Федерального канцле­ра заканчиваются в любом случае с собранием нового Бундестага (абз. 2 ст. 69). Кроме этого, срок полномочий Федерального пра­вительства заканчивается, если Бундестаг выскажет Федераль­ному канцлеру недоверие. При этом Бундестаг может выразить ему недоверие только тогда, когда большинством своих членов изберет его преемника и обратится с просьбой к Федеральному президенту об увольнении Канцлера (абз. 1 ст. 67). С отставкой Федерального канцлера прекращаются функции федеральных министров (абз. 2 ст. 69), которые увольняются Федеральным президентом (абз. 1 ст. 64).

Исполнительная власть по смыслу Основ­ного Закона осуществляет и военную защиту Германии. Судя по особым задачам обороны, на которых она сосредоточивается (ст. 26), нетрудно заметить своеобразие этой функции и ее отли­чие от других. Столь же отчетливо прослеживается связь функ­ции и статуса тех, кто должен ее осуществлять. С точки зрения конституционного права является проблематичной передача во­енно-оборонительной функции в ведение гражданских властей. Это характерно не только для взаимодействия военной и граж­данской обороны, общего руководства и ответственности в слу­чае обороны; именно это прежде всего и определяет принцип отношений Вооруженных Сил с политическим строем, являю­щийся для демократического государства наиважнейшим, пото­му что в них воплощается один из главных факторов власти го­сударства.

Основной Закон пытается решить данный вопрос на основе новеллы от 19 марта 1956 г. путем смешения политического и военного руководства и особого парламентского участия и кон­троля, который должен гарантировать включение Вооруженных Сил в демократический строй.

Верховное командование Вооруженными Силами возложено не на главу государства, а на министра обороны – в мирное время и на Федерального канцлера – во время войны (ст. 65-а и 115-b), следовательно, в обоих случаях – на члена Федерального правительства как парламентски ответственного органа общего политического руководства. Таким образом обеспечивается опре­деленное парламентское влияние, которое усиливается учрежде­нием особой, предписанной Основным Законом Комиссии обо­роны Бундестага (ст. 45-а), имеющей и права следственной ко­миссии, а также введением военного уполномоченного, помо­гающего Бундестагу осуществлять парламентский контроль и обязанного защищать основные права солдат. По смыслу поло­жений абз. 1 ст. 87-а, численный состав выставленных федера­цией для обороны Вооруженных Сил и основы их организации должны сообразовываться с государственным бюджетом, так что становятся понятными основные направления военной полити­ки, облегчая контроль и участие парламента. Наконец, Бундестаг принимает принципиальное решение о состоянии обороны (абз. 1 ст. 115-а); он федеральным законом объявляет возврат к нор­мальному положению.

Судебная власть.

В то время как законодательная и исполнительная функции находятся и в прямой, и в обратной взаимозависимости, третья основная функция – судебная принципиально обособлена от других функций государства. Правосудие в своей основе гораздо в большей степени характеризуется задачей авторитетного и свя­занного с этим независимого решения в спорных случаях; оно служит исключительно охране права, конкретизации его и дальнейшему развитию.

Естественно, что судебная власть не полностью изолирована от влияния других властей. Совершенно независимо от того, что право, охрана и развитие которого поручены судам, создается преимущественно путем законодательства, на законодательную власть возлагается разработка положений о суде и судопроизвод­стве, а также статуса судей. Персональный состав судов, как правило, дело исполнительной власти. Кроме того, проявляется и некоторое влияние других властей, например выбор судей Федерального Конституционного Суда Бундестагом и Бундесратом, назначение судей верховных судов, право обвинения федеральных судей Федеральным Конститу­ционным Судом.

Особая задача правосудия служит также основой конституционного правового регулирования положения тех, кому вверяется эта задача, – судей. Так как правосудие служит ис­ключительно охране права, судья должен быть беспартийным, выносить решение как лицо нейтральное и подчиняться только закону. Гарантией независимости в дедовом отно­шении является свобода от выполнения любых указаний: ни одному судье не должны даваться указания при рассмотрении им дел, ни один судья не должен принимать во внимание такие антиконституционные указания. Для сохранения внепартийной позиции и зависимости исключительно от права члены суда не могут одновременно занимать должности, на ко­торых те же вопросы решаются в соответствии с указаниями, пусть даже на судью никакие указания не распространяются.

Судьи не могут быть уволены или заменены. Поэтому судьи назначаются соответственно ведомственным правилам и в установленном порядке и могут быть лишь в силу судебного решения, и лишь на основании и в форме, предписанных законом, уволены против их желания, или окончательно или временно освобождены от должности, или переведены на другое место, или уволены в от­ставку до истечения срока их должности. Гарантией того, что правосудие придерживается исключительного права, служат также запрет чрезвычайных судов и гарантия ведения дела законным судьей.

ЗадачейФедерального Конституционного Суда является при­нятие авторитетного решения в спорных случаях или в случае нарушения конституционного права, касается ли это взаимодей­ствия государственных органов, отношений земель; или феде­рации и земель, или государства и граждан. Конституционный Суд служит исключительно охране конституции. Такая задача включает как контроль государственной власти, так и конкрети­зацию и развитие конституционного права.

В Германии функционирует разветвленная судебная система, не имеющая какого-то одного высшего судебного органа ни в федерации, ни в землях. Это специализированная судебная система. Помимо кон­ституционной юстиции – Федерального конституционного суда и конституционных судов земель – действуют еще пять ветвей правосудия: общая, административная, трудовая, финансовая и социальная юстиция. Каждая ветвь судебной власти имеет свой верховный орган (вер­ховный суд), который называется по-разному: Федеральная судебная палата (возглавляет систему общих судов), Федеральный администра­тивный суд, Федеральный финансовый суд, Федеральный суд по трудо­вым делам, Федеральный суд по социальным делам. Конституция уста­навливает, что федерация может создавать и другие суды, в частности военно-уголовные, и они существуют.

Названные пять высших судебных органов независимы по отноше­нию друг к другу и к другим органам. Если между ними возникают разногласия (скажем, неодинаково применяется тот или иной закон), то созы­вается совещание (оно называется «сенат») из представителей этих орга­нов, которое принимает решения, обеспечивающие единство судебной практики.

Каждая ветвь судебной власти (кроме конституционной юстиции) имеет несколько инстанций, четыре инстанции у общих судов (участко­вые суды как низшее звено, несколько земельных судов, Высший земель­ный суд и Федеральная судебная палата), три – у остальных видов судов (кроме участковых).

Суды общей компетенции рассматривают: уголовные и гражданские дела; суды по трудовым спорам – споры между работодателями и работ­никами, между профсоюзами и союзами работодателей; административ­ные суды – иски граждан к государственным служащим по вопросу о соблюдении прав граждан в процессе управления; споры государствен­ных служащих с администрацией по вопросу об их правах, по вопросам охраны окружающей среды, споры между административно-территори­альными единицами, жалобы, связанные с разрешением или с отказом в выдаче разрешения органами исполнительной власти на проведение тех или иных массовых мероприятий вне помещения. Суды по социальным делам рассматривают иски граждан к государственным учреждениям по вопросам пенсий, выплаты различных социальных пособий (например, на детей).

В системе общих судов большую часть уголовных и гражданских дел рассматривает участковый суд, в котором судопроизводство обычно осу­ществляет единолично судья. Суд земли рассматривает более сложные уголовные и гражданские дела и является апелляционной инстанцией по отношению к участковым судам. В одних случаях уголовные дела могут рассматриваться коллегией судей, в других – с участием нескольких присяжных, которые, однако, вместе с судьей или судьями решают во­прос не только факта, но и права. Верховный суд земли проводит реви­зию. Это особый процесс в германском праве, где сочетаются элементы апелляции и кассации, т.е. проверяется решение нижестоящего суда с точки зрения соответствия фактической стороне дела и соблюдения за­кона. Федеральная судебная палата осуществляет только кассационный процесс.

Прокуратура в Германии, как и во Франции, не составляет отдельной системы, а действует при судах, находясь в общем подчинении министра юстиции. Прокуроры расследуют наиболее сложные дела с помощью полицейских служб и предъявляют обвинение. По уголовным делам су­дебное разбирательство всегда, в том числе по делам частного обвине­ния, которые возбуждаются самими потерпевшими, осуществляется с участием прокурора. Прокуроры вправе в определенных случаях участ­вовать и в рассмотрении гражданских дел.