2020-04-07
492
| Статья расходов | 1980 г. | 1985 г. | 1987 г. | 1989 г. | 1990 г. |
| На образование в целом | 19,2 | 23,4 | 25,6 | 32,75 | 26,7 |
| На подготовку кадров | 3,6 | 3,9 | 4,4 | 5,2 | 5,2 |
| В том числе: | |||||
| для вузов | 1,5 | 1,6 | 1,7 | 2,1 | 2,1 |
| для средних специальных учебных заведений | 0,7 | 0,8 | 0,9 | 1,0 | 1,0 |
| для учреждений системы профтехобразования | 1,4 | 1,4 | 1,8 | 2,0 | 2,0 |
Расходы на нужды образования из госбюджета и других источников составили в 1990 г. свыше 30 млрд руб. и были на 86 % выше, чем в 1980 г.
Размеры финансовых поступлений, приведенные в таблице 7, были недостаточны для того, чтобы на должном уровне удовлетворять потребности развития системы образования, но создавали определенные гарантии бесплатного образования подрастающего поколения и профессионального образования населения страны. Наибольший удельный вес бюджетного финансирования составляли суммы, направленные общеобразовательным школам и учреждениям профессионального образования. В 1990-е гг. доля поступлений в систему образования резко сократилась. В номинальном выражении поступления из госбюджета на образование в последние годы возросли в связи с инфляцией, но их доля в общих расходах госбюджета и по отношению к величине национального дохода заметно сократилась. Установленные государством нормативы финансирования системы образования не выполнялись. С 1992 г. вплоть до 1998 г. доля расходов на образование всех уровней в валовом внутреннем продукте (ВВП) снижалась. Самой острой ситуация была в сфере профессионального образования (табл. 7). На практике снижение бюджетного финансирования системы образования отразилось в росте задолженностей в сфере коммунальных услуг, по выплате заработной платы и т.д. В Законе РФ «Об образовании» предусматривалось выделять на финансирование высшего образования не менее 3,0 % расходной части бюджета. Фактические расходы на все формы образования за последние годы составляли 3,44 – 3,86 %, что в три-четыре раза ниже соответствующих расходов в развитых странах мира.
Таблица 7
Доля расходов консолидированного бюджета на общее и профессиональное образование (% от ВВП)
| Сферы образования | 1992 г. | 1993 г. | 1994 г. | 1995 г. | 1996 г. | 1997 г. | 1998 г. | 1999 г. | 2000 г. |
| Всего на образование | 3,58 | 4,03 | 4,36 | 4,40 | 3,49 | 3,48 | 3,34 | 3,47 | 3,58 |
| В том числе: | |||||||||
| на общее | 2,37 | 3,27 | 3,49 | 2,88 | 3,01 | 2,89 | 2,93 | 2,95 | 2,95 |
| профессиональное | 1,21 | 0,76 | 0,87 | 0,52 | 0,48 | 0,59 | 0,41 | 0,52 | 0,63 |
А доля бюджетного финансирования высшего профессионального образования в России в 2000 г. составила 2,28 %, в то время как в развитых странах мира – 6,63 %, а в развивающихся – 4,1 %. Бюджетное финансирование среднего и начального уровней профессионального образования за 1995 – 2000 гг. составляло соответственно 0,49 – 0,53 и 0,67 – 0,74 %.
В1990-е гг. не только уменьшались государственные финансовые вложения в систему образования, но и изменялась их структура: снижалась доля расходов из федерального бюджета и увеличивалась из местных бюджетов. В настоящее время структура консолидированного бюджета расходов на образование, включающая в себя расходы на общее и профессиональное образование, имеет следующий вид: 13 – 17% – расходы из федерального бюджета (высшее и среднее профессиональное образование, а также большая часть ПТУ); 20 – 22 % – расходы из бюджетов субъектов Федерации; 63 – 65 % – расходы из местных бюджетов.
Финансирование образования (дошкольного, школьного) из муниципальных бюджетов предопределило резкую дифференциацию в расходах на одного учащегося общеобразовательной школы. В 1997 г. номинальные расходы на одного учащегося общеобразовательной школы различались по регионам в 12,5 раза, а в 2000 г. – уже в 15,6 раза. Средний по Российской Федерации уровень расходов на одного учащегося общеобразовательной школы в 2002 г. составил 7273 руб., в то время как в наименее обеспеченных регионах он ниже среднего почти в 2,5 – 2,8 раза. Политика выравнивания названных расходов, проводимая Министерством финансов РФ с помощью трансфертов, не дает ощутимых результатов. В настоящее время из 89 субъектов Федерации более половины получают трансферты.
Трансферты, финансовые ресурсы, направляемые органам и учреждениям образования, представляют собой часть доходов государственного бюджета, которые формируются главным образом путем взимания прямых и косвенных налогов, являющихся основным инструментом перераспределения национального дохода, и обеспечивают мобилизацию преобладающей части финансовых ресурсов при формировании бюджетных и внебюджетных фондов. На выделяемые из федерального бюджета финансовые средства содержатся подведомственные Министерству образования РФ ведущие государственные высшие и средние профессиональные учебные заведения: МГУ, МПГУ и др., а также большинство учебных заведений начального профессионального образования.
В последние два-три года увеличение доли средств, выделяемых на образование в составе расходов федерального бюджета, положительно сказалось на системе профессионального образования (прежде всего высшего), которая преимущественно финансируется из федерального бюджета. В частности, помимо заработной платы с начислениями стали финансироваться следующие статьи расходов: «Оплата коммунальных услуг», «Прочие текущие расходы», «Продукты питания», «Приобретение оборудования», «Капитальный ремонт» и др. Впервые за последние шесть лет в 2002 г. были выделены средства на комплектование библиотек, оплату практик и т.п.
Кроме начального профессионального образования субъекты Федерации финансируют из своего бюджета средние и высшие профессиональные учебные заведения, а также интернаты региона. А из местных бюджетов выделяются финансовые средства для содержания муниципальных дошкольных образовательных учреждений, общеобразовательных школ и учреждений внешкольного дополнительного образования.
Субъектам Федерации и органам местного самоуправления предоставлено право самостоятельно определять расходы на социально-культурную сферу, в том числе и на образование. Децентрализация региональных бюджетов и их дифференциация по доходам увеличивают (примерно в полтора – три раза) территориальные различия в уровнях финансирования. Для выравнивания доходов региональных бюджетов и используются трансферты. В бюджетах большинства регионов доля расходов на образование обычно составляет от 18 до 25 %. Денежные средства, поступившие учреждению образования из всех источников, составляют фонд финансовых ресурсов.
Образовательные учреждения, находящиеся на бюджетном финансировании, имеют единую систему расходов. Первая группа этих расходов объединяет текущие расходы на заработную плату с учетом обязательных взносов на социальное и медицинское страхование, а также на отчисления в Пенсионный фонд. Вторая группа – это фонд материального обеспечения (расходы на содержание учреждения, его текущие расходы или оборотные средства учреждения образования).
Сами расходы на содержание делятся на хозяйственные (в том числе учебные) и социальные (стипендии, питание, приобретение одежды, обуви, мягкого инвентаря, материальное обеспечение детей-сирот), а также включают в себя траты на укрепление материальной базы образовательного учреждения, т. е. на приобретение оборудования, проведение капитального и текущего видов ремонта.
На зарплату идет примерно 44 – 45 % всех расходов, на хозяйственные нужды – 15 %, на поддержание и развитие материальной базы – 10 %, а социальные расходы составляют 30 %.
Структура (состав и процентное соотношение) перечисленных видов затрат заметно различается в зависимости от типов и форм образовательных учреждений: в системе профессионального образования, например, весьма заметна доля затрат на стипендии, а в дошкольных учреждениях и общеобразовательных школах они практически отсутствуют. В системе профессионального образования значительно больше средств тратится на приобретение оборудования, на учебные расходы. В детских садах, детских домах, школах-интернатах и специальных школах гораздо выше удельный вес средств, идущих на питание воспитанников, учащихся.
Затраты на образование подразделяются на три части: оборотные фонды, амортизационные фонды и капитальные вложения. Соответственно введены три показателя, которые характеризуют размер различных видов затрат на одного обучающегося и рассчитываются по следующим формулам:
где О – оборотные фонды образования;
А – амортизационные фонды (расходы на капитальный ремонт и приобретение оборудования);
Ф – капитальные вложения;
К – количество учащихся.
Принятая на практике форма бюджетного финансирования учебных заведений и органов образования в нашей стране строится на основе смет. Основное отличие сметы от финансовых планов коммерческих предприятий состоит в том, что в смете более детально обосновываются расходы, тогда как доходы отражаются в разрезе различных источников. Смета – это основной финансовый плановый документ, определяющий объем и целевое назначение бюджетных и внебюджетных средств на год (с разбивкой по кварталам) на содержание учреждений образования. В сметах осуществляется не только точный расчет средств, необходимых для нормального функционирования учебных заведений, но и разграничение их по видам затрат.
Смета образовательного учреждения – это баланс его доходов и расходов. При составлении смет учебные заведения в последнее время используют две различные формы. Первая – «Смета доходов и расходов» – была утверждена еще в 1990 г. Министерством финансов СССР. Вторая – «Смета расходов» – подготовлена в 1993 г. Министерством финансов РФ. Для них одинаковы таблицы (приложения), с заполнения которых и начинается составление сметы.
Существенная разница между названными формами обусловлена количеством, составом и последовательностью статей, представленных в них. В «Смете доходов и расходов» показатели формируются по двум четко выделенным блокам – «Доходы и поступления», «Расходы и направления». В первом из них прежде всего фиксируются доходы и поступления, подлежащие распределению по экономическим нормативам. К ним относятся: поступления по нормативам из бюджета (средства отрасли) и другие поступления (валовой доход от реализации готовой продукции производственной деятельности, плата обучающихся за общежитие, за обучение и т.д.). Выделяются также целевые доходы: поступления из финансового резерва вышестоящего органа управления, добровольные взносы предприятий, организаций, населения и т.д.
Расходные части обеих смет мало различаются, предусматривая следующие показатели: единый фонд оплаты труда (заработная плата, фонд материального поощрения); материальные и приравненные к ним затраты (начисления на зарплату, стипендии, питание, медикаменты, мягкий инвентарь); фонд производственного и социального развития (приобретение оборудования и инвентаря, капитальный ремонт и пр.).
В «Смете расходов» прежде всего представлены статьи, связанные с текущими расходами учреждения (затраты на зарплату и начисления на нее, канцелярские и хозяйственные расходы, командировки, стипендии, питание, приобретение медикаментов). Затем следуют статьи, предусматривающие приобретение оборудования и инвентаря, капитальный ремонт зданий, сооружений и прочие расходы, а также общая сумма расходов. Далее идут статьи, называющие источники покрытия этих расходов: доходы учебного заведения, средства бюджета, средства родителей учащихся, плата учащихся за общежитие. Завершается смета статьей «Контрольная сумма».
Сметы предусматривают расходы на текущее содержание и расширение бюджетных средств учреждений, кроме капитальных вложений, которые финансируются на других началах.
Для составления смет по образовательным учреждениям исходными данными являются показатели количества обучающихся (школьников, студентов) в среднегодовом исчислении, количества ставок преподавателей в школах, средних специальных учебных заведениях и профессорско-преподавательского состава в вузах и т.д., а также экономические нормативы.
Нормативы финансирования представляют собой укрупненные показатели, включающие всю совокупность расходов на соответствующую единицу нормирования. Наряду с нормативом текущих затрат на содержание одного учащегося (воспитанника) важны также нормативы заработной платы с начислениями на нее и затраты на содержание зданий и сооружений, расходы на капитальный и текущий виды ремонта. Полный норматив бюджетного финансирования просчитывается по всем этим позициям путем суммирования затрат по ним. Полные расходы на обучение можно подсчитать по второй из ранее приведенных трех формул.
Министерство образования РФ распределяет средства федерального бюджета на 2003 г. по подведомственным высшим учебным заведениям в соответствии с Федеральным законом от 24 декабря 2002 г. № 176-ФЗ «О федеральном бюджете на 2003 год». Финансирование системы образования осуществляется строго в соответствии со сметами и лимитами бюджетных обязательств, утвержденных на 2003 г.
Ассигнования на содержание образовательных учреждений, не обладающих правом юридического лица и находящихся в структуре учреждений – юридических лиц (детское дошкольное учреждение, институт и факультет повышения квалификации, школа-интернат, колледж и др., входящие в структуру высшего учебного заведения), предусмотрены по соответствующим предметным статьям расходов в смете доходов и расходов функционального подразделения юридического лица.
В 2003 г. учебные заведения высшего профессионального образования, составляя сметы доходов и расходов федерального бюджета (например, по арендной плате за имущество, находящееся в государственной собственности и сданное во временное пользование, а также по средствам от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход), должны предусматривать выделение средств на 100%-ную оплату коммунальных услуг с учетом лимитов бюджетных обязательств на указанный год.
Пока нет единственной и бесспорной методики научно обоснованного нормирования финансовых расходов высшей школы и других учебных заведений. Нынешний порядок финансирования сферы образования, являясь переходным от старой системы к новой системе формирования финансов учебных заведений в России, не только сохранил, но и усугубил некоторые негативные стороны прежнего финансового механизма, который органически встраивался в государственную командную экономику и имел достоинства и недостатки такие же, как и административно-распределительная система в целом.
Прежде всего ставилось и ставится в неоправданно жесткие рамки использование финансовых средств образовательным учреждением. На положении учебных заведений страны негативно сказывалось то, что подавляющее их большинство финансировалось из бюджетных средств. Причем это происходило главным образом на усредненных, уравнительных, обезличенных началах, т. е. независимо от качественных результатов деятельности, от потребностей личности и общества. Крайне ограниченным был финансовый вклад в развитие образования самих потребителей услуг: учащихся и их родителей, а также нанимателей выпускников учебных заведений. В таких условиях образовательная система страны весьма слабо отзывалась на потребности личности, общества и экономики.
Для выхода образования из кризиса необходим прежде всего переход к новому финансовому механизму, соответствующему рыночной экономике. С переходом экономики страны на рыночные основы хозяйствования в организации финансового обеспечения образовательных учреждений появились принципиально иные подходы. Новый финансовый механизм в сфере образования характеризуется прежде всего сочетанием бюджетного финансирования учебных заведений с развитием платных образовательных услуг и другими источниками самофинансирования. Все это привело к формированию системы многоканального финансирования образования, дающей возможность образовательным учреждениям частично компенсировать недостаточное бюджетное финансирование.
Важное значение в современных условиях приобретает государственное финансирование системы образования, к дальнейшему расширению которого приводят следующие меры: установление целевых объемов государственных расходов на развитие образования, а также бюджетных и внебюджетных финансовых ресурсов; создание правовых и организационных условий для реализации многоканального механизма финансирования; взаимоувязанное перемещение финансовых потоков на региональном уровне; определение системы финансовой поддержки регионов; контроль за целевым расходованием средств государственного бюджета; максимальные налоговые и кредитные льготы для социальных инвестиций и для отраслей, обеспечивающих мобилизацию бюджетных средств с названными целями.
В таких условиях необходимо: обеспечить обоснованность финансирования системы образования; четко разграничить финансовую ответственность федеральных и региональных органов власти за финансовое обеспечение системы образования и соответствующим образом законодательно закрепить достаточные источники доходов за соответствующими уровнями бюджетов; расширить объем полномочий региональных и местных органов власти в решении таких задач содействия соответствующему увеличению их обеспеченности собственными финансовыми ресурсами; передать от центра регионам решение этих вопросов (с соответствующим перемещением центра тяжести в финансово-налоговой сфере, повышением обоснованности финансовых нормативов путем уточнения их состава и структуры в целом и по регионам).
Для успешных преобразований сферы финансирования образования должны сочетаться адаптационные, мобилизационные и защитные методы.
Даже в нынешних сложных социально-экономических условиях значительная часть населения оплачивает свое образование. Так, в 2002 г. доля платного образования составила свыше 40 % общего приема учащихся в государственные вузы. Значительную роль в расширении возможностей получения желаемого образования начали играть негосударственные образовательные учреждения высшего образования.
При этом считается недопустимой простая замена бесплатных услуг платными и упор делается на их рациональное сочетание. Привлечение дополнительных финансов в учебные заведения за счет развития платных услуг расширило возможность выбора уровня и вида образования обучающимися, развитие материально-технической базы и привлечение специалистов высшей квалификации.
1999 – 2001 гг. характеризовались ростом притока внебюджетных средств, которые составили (по экспертным оценкам и данным социологических исследований) примерно 12 – 15 % общего объема бюджетных средств. Однако большая часть этих средств до сих пор находится в «тени».
