Некоторые парламентские процедуры на федеральном уровне

Пожалуй, самой важной парламентской процедурой является законодательный процесс. Законодательная деятельность строится на принципах законности, научности, использования правового опыта, демократизма и связи с практикой, использование наиболее совершенных форм выражения государственной воли; тщательность составления и обсуждения проектируемых актов; оперативность правотворчества; максимальный учет предшествующего законодательства, всех функциональных связей правовых норм; применение прогрессивных средств и приемов юридической техники[29]. Законодательный процесс имеет определенные стадии (законодательная инициатива, внесение законопроекта, его рассмотрение в Государственной Думе Федерального Собрания РФ, прохождение в Совете Федерации и иные), рассмотреть которые в полном объеме в рамках небольшой контрольной работы невозможно. Для некоторых стадий законодательного процесса приняты собственные правовые акты. Согласно Конституции, законы подлежат официальному опубликованию (ст. 15 п. 3), но процедура главным законом страны не объясняется. Опубликование и вступление в силу законов отдельно определены в Федеральном законе от 14.06.1994 N 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания».

Поэтому автор работы попытался проанализировать отлаженность законодательной процедуры на примере одной стадии – внесения законопроекта и подготовки его к рассмотрению в первом чтении.

Согласно статье 104 Конституции РФ[30], процесс законодательной деятельности начинается с внесения законопроекта в Государственную Думу РФ. В статье 105 указано, что федеральные и федеральные конституционные законы принимаются большинством голосов депутатов Государственной Думы (2/3 голосов в случае принятия федеральных конституционных законов – ст. 108 Конституции РФ).

Более подробно законодательная процедура урегулирована в 3 разделе Регламента Государственной Думы (далее – ГД)[31]. Подготовленный законопроект вносится на имя Председателя ГД и регистрируется в порядке, определенном ст. 107 Регламента ГД. Кроме текста законопроекта, субъект законодательной инициативы должен добавить в пакет необходимых документов и другие: пояснительную записку, перечень нормативно-правовых актов, подлежащих изменению в связи с принятием закона, а также, если реализация закона потребует материальных затрат из бюджета – экономическое обоснование и заключение Правительства РФ.

В свою очередь, Председатель ГД направляет законопроект в профильный комитет ГД для проверки. Причем субъект законодательной инициативы, вправе присутствовать на обсуждениях в ответственном комитете, так как они являются открытыми (ст. 113 Регламента ГД). Если материалы законопроекта в порядке, тогда Совет ГД принимает решение включить его в программу работы ГД и назначить один из комитетов Государственной Думы ответственным по законопроекту, а он, в свою очередь, может создать рабочую группу по подготовке законопроекта к первому чтению. Прежде чем ГД приступит к первому чтению, законопроект может проходить множество экспертиз и проверок: в государственных органах РФ, в Счетной палате, в правовом управлении Аппарата ГД, в Совете законодателей РФ при Федеральном собрании, научную экспертизу и др. Наиболее важной из них считается правовая и юридико-техническая экспертиза, поскольку заключение правового управления в обязательном порядке должно быть приложено к тексту законопроекта, подготовленному к рассмотрению ГД. Подготовленный законопроект направляется профильным комитетом в Совет ГД для внесения на рассмотрение Государственной Думы, как правило, не позднее, чем за 14 дней до его рассмотрения.

В деятельности ГД реализуется принцип открытости и гласности: движение законопроектов и статистику по деятельности ГД можно отследить в Системе обеспечения законодательной деятельности[32], где у каждого законопроекта есть свой индивидуальный номер.

Контрольные полномочия Федерального собрания и его палат достаточно обширны. Обычно их называют термином «парламентский контроль». Целями парламентского контроля являются проверка не только законности действий органов и должностных лиц, но и целесообразности их действий по исполнению законодательства, что и отличает парламентский контроль от надзора, который ограничен проверкой законности действий и решений соответствующих органов и должностных лиц, а также обладает определенными мерами принуждения[33].

Субъектами парламентского контроля являются палаты Федерального Собрания РФ, их комитеты и комиссии, отдельные парламентарии, Счетная палата[34]. Формы парламентского контроля многочисленны, с полным списком можно познакомиться в статье 5 Федерального закона от 07.05.2013 N 77-ФЗ (ред. от 03.08.2018) "О парламентском контроле". Законодательство РФ [35] устанавливает ограничения парламентского контроля: не допускается вмешательство парламентариев в оперативно-розыскную, уголовно-процессуальную деятельность органов дознания, следователей и судебную деятельность.

Интересная форма парламентского контроля предусмотрена в статье 38 ФКЗ «О правительстве РФ» и в Регламенте Совета Федерации – «правительственный час». Согласно статье 77 Регламента, Совет Федерации вправе пригласить на заседание палаты для ответов на вопросы членов Совета Федерации различных должностных лиц, закрытый перечень которых указан в этой статье. «Правительственный час» называется так, потому что длится 1 час (ст. 78 Регламента Совета Федерации), но может быть увеличен (не более чем на 30 минут). Каждое должностное лицо может отвечать на заранее поставленные письменные вопросы в течение 15-20 минут. Однако по итогам слушаний может быть принято только постановление Совета Федерации, а значит, «правительственный час» выполняет скорее функцию координации деятельности парламента и правительства.

Очень важной контрольной функцией парламента, по мнению автора работы, является ежегодное заслушивание отчетов Правительства РФ Государственной Думой РФ в соответствии со статьей 114 Конституции РФ, статьей 40.1 ФКЗ «О Правительстве»[36]. Согласно Регламенту ГД, депутаты заранее направляют свои вопросы в Совет Государственной Думы, который отбирает их, формирует предварительно перечень вопросов и передает Правительству. На самом заседании выступает Председатель Правительства РФ, а депутаты вправе задавать ему вопросы. При этом преимущественное право на выступление принадлежит представителям фракций (п. 2 ст. 154³ Регламента ГД).

Специальным Федеральным законом от 27 декабря 2005 г. N 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации»была создана правовая основа процедуры парламентского расследования, а именно: срок, порядок проведения, участники, права и обязанности комиссии по расследованию, финансовое и техническое обеспечение комиссии и др. У института парламентского расследования есть ограничения. Парламентскому расследованию не подлежит деятельность Президента РФ, судов по осуществлению правосудия, органов дознания и предварительного следствия (статья 4 указ. закона). Расследование не устанавливает виновность конкретных лиц, так как сделать это может только суд, а статус итогового доклада парламентской комиссии является неопределенным.

Кроме названных, правовыми актами предусмотрены и иные формы парламентского контроля: проведение парламентских слушаний, парламентский и депутатский запросы, направление наблюдателей в органы, создаваемые РФ на основании федеральных законов, контроль профильных комитетов Государственной Думы за реализацией государственных программ Российской Федерации  и др.)

Таким образом, можно говорить о том, что парламентским процедурам на федеральном уровне свойственна сложность, запутанность регулирования. Многие нормы дублируют друг друга в Регламентах палат Федерального Собрания и в законах. Регулирование законодательной процедуры автор работы считает вполне удачным, за исключением некоторых тонкостей.

В частности, процедура внесения законопроекта и подготовки его к рассмотрению является достаточно сложной, особенно в том, что касается законопроектов, упомянутых в ст. 104 Конституции РФ или законопроектов, изменяющих нормы Уголовного кодекса РФ, или касающихся природных, культурных ценностей. Нужно сказать, что четкое урегулирование этой процедуры необходимо в силу больших объемов работы, которые приходится выполнять комитетам Государственной Думы: всего за 2020 год по состоянию на 13:00 15.03.2020 было внесено 214 законопроектов[37], из которых была принята к рассмотрению только треть.

Между тем, несмотря на то, что Регламентом предусмотрены различные виды экспертиз, многие из них являются необязательными (например, лингвистическая экспертиза (ст. 121 п. 7 Регламента ГД), научная экспертиза и экспертиза Общественной палаты  (ст. 112 п. 1 и 2 соотв.). То есть ответственность за проверку законопроекта лежит в основном на членах рабочей группы и ответственного комитета.

По мнению автора, недостаточно развиты в деятельности Федерального собрания представительные процедуры. Необходимо более широкое вовлечение общественности в обсуждение законопроектов, в том числе закрепление обязательности общественной, научной, лингвистической и иной экспертизы законопроектов.

Использование парламентом контрольных процедур тоже вызывает вопросы. Беглый анализ правовых актов показывает, что правовые основы использования контрольных процедур созданы. 

Однако некоторые политологи и юристы пишут[38] (и автор работы с ними согласен), что современный российский парламент недостаточно использует контрольные функции. Круг субъектов, на которых реально можно воздействовать с помощью парламентского контроля, ограничен. Многие из центральных процедур (в частности, выражение недоверия Правительству) последний раз использовались в 1990-е г. В 2019 году была только одна инициатива парламентского расследования.

Проблемой в регулировании процедур является то, что регламенты палат носят характер подзаконных актов. При этом нужно помнить, что Конституционный суд сформулировал позицию, что игнорирование Регламента Президентом не допустимо (Постановление Конституционного Суда РФ от 11 декабря 1998 г. № 28-П[39]).