Некоторые парламентские процедуры на уровне субъектов Федерации (на примере Вологодской области)

Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти (Конституция РФ, статья 11, пункт 2). Для реализации представительной и законодательной функции в регионах создаются региональные парламенты. Важнейшими в деятельности регионального парламента, как и в деятельности палат Федерального Собрания РФ, являются представительская, законодательная, распорядительная и контрольная функции. Они определяют содержание основных полномочий регионального парламента[40]. Парламентские процедуры регионального парламента являются процессуальным обеспечением его функций.

Статья 72 п.1 н) Конституции РФ устанавливает, что установление общих принципов организации системы органов государственной власти находится в совместном ведении РФ и её субъектов. Конституция закрепляет, что предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ст. 76 п.2). В соответствии с этими нормами принят ФЗ от 06.10.1999 № 184-ФЗ  «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Также деятельность парламентов субъектов федерации регулируется нормативно-правовыми актами субъектов: в случае Вологодской области (далее – ВО) это Устав ВО[41], Закон Вологодской области № 2506-ОЗ от 02.05.2011 «О порядке обнародования (официального опубликования) и вступления в силу нормативных правовых актов области», Закон Вологодской области № 1224-ОЗ от 03.02.2005 «О статусе депутата Законодательного Собрания Вологодской области» и иные нормативно-правовые акты (в т. ч. Постановления ЗС ВО).

Региональный парламент, как выше было отмечено, реализует в своей деятельности законодательные полномочия. Целесообразно было бы сопоставить ту же стадию законодательного процесса, которая была выше рассмотрена в деятельности федерального парламента – внесение законопроекта. Субъекты права законодательной инициативы определяются в федеральном законодательстве[42].

К примеру, для Законодательного собрания Вологодской области (далее – ЗС ВО) их процедурные особенности изложены в Уставе Вологодской области и регламенте[43] ЗС ВО. Субъект права законодательной инициативы должен приложить к проекту сопроводительное письмо на имя Председателя ЗС, пояснительную записку, а если на реализацию законопроекта потребуются средства из регионального бюджета – то экономическое обоснование и заключение Губернатора области, и иные документы, указанные в статье 136 Регламента. В день внесения проект закона области должен быть зарегистрирован в отделе документационного обеспечения Законодательного Собрания (статья 140 Регламента ЗС ВО). Затем в течение рабочего дня проект закона области и все материалы, приложенные к нему, направляются Председателю ЗС ВО для наложения резолюции, после чего проект закона направляется Губернатору области, в отдел документационного обеспечения, в Контрольно-счетную палату Вологодской области (если требуется финансово-экономическая экспертиза) и передается постоянному комитету ЗС ВО, который назначается ответственным за предварительное рассмотрение законопроекта. Также Регламент ЗС ВО предусматривает направление проекта закона Вологодской области всем депутатам ЗС ВО. Подобная норма не предусмотрена Регламентом Государственной Думы, вероятно, в силу разницы в числе депутатов, ведь число депутатов ЗС ВО сравнительно невелико – 34 человека (п.1 ст. 43 Устава ВО). 

Далее ответственный комитет в срок не более 2-х месяцев занимается предварительным рассмотрением проекта закона. Решение о возвращении проекта закона субъекту законодательной инициативы для доработки может быть принято ответственным комитетом, кроме того, субъект вправе сам отозвать свою инициативу (ст. 143 Регламента). Обсуждение проекта закона происходит также, как и в федеральном парламенте, открыто, с приглашением самого субъекта законодательной инициативы, там вправе присутствовать иные должностные лица, список которых указан в ст. 148 Регламента.

Регламент ЗС (ст. 150) предоставляет ответственному комитету довольно широкие полномочия в том, какое решение принять по проекту закона области (он может быть отправлен для внесения поправок в различные органы, рекомендован к рассмотрению или к принятию и т.д.)

У региональных парламентов есть также контрольные процедуры, как, например, заслушивание ежегодных отчетов высшего должностного лица субъекта РФ о результатах деятельности высшего органа исполнительной власти субъекта [44].  Важнейшими процедурами являются бюджетный контроль (п. 4 ст. 44 Устава ВО), для чего происходит формирование Контрольно-счетной палаты ВО (статья 46 Устава ВО), контроль за исполнением законов субъекта РФ, парламентский запрос. Региональный парламент может вынести решение о недоверии высшему должностному лицу субъекта[45].

Особенностью системы разделения властей на региональном уровне является то, что парламент субъекта федерации, согласно федеральному законодательству не наделен полномочиями для отстранения от должности высшего должностного лица субъекта федерации (это полномочие принадлежит Президенту РФ) [46].

Важными для регионального парламента являются организационные процедуры. Федеральное законодательство[47] определяет, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно решает вопросы организационного, правового, информационного, материально-технического и финансового обеспечения своей деятельности.

На основе Регламента ЗС ВО можно назвать ряд организационных процедур: заседания парламента, депутатские слушания, обращение к главе субъекта РФ, избрание председателя и его заместителей, избрание временных и постоянных комитетов, проведение сессий и порядок рассмотрения вопросов на них, порядок голосования и др. Именно в таких процедурах больше всего заметно влияние парламентских традиций, обычаев, прецедентов. Ярким примером легализации парламентских традиций в региональном законодательстве является процедура организации первой сессии ЗС ВО (ст. 11 Регламента ЗС ВО). До избрания Председателя ЗС сессию ведет старейший по возрасту депутат. Похожая норма о Федеральном собрании есть в Конституции РФ.

Таким образом, при сопоставлении парламентских процедур на федеральном и региональном уровне, автор работы обнаружил между ними много сходств, что можно объяснить в целом похожими функциями федерального и регионального парламентов, а также тем, что основные принципы их структуры и функционирования определяются федеральным законодательством.

Тем не менее, в деятельности Законодательного собрания Вологодской области выделяются свои особенности. Законодательные процедуры на уровне субъекта РФ на примере Вологодской области реализуются в более простом порядке, чем на федеральном уровне. Это объясняется монокамеральностью регионального парламента. Парламентские процедуры контрольного характера менее выражены в деятельности регионального парламента, чем федерального, при этом среди контрольных полномочий есть контроль за исполнительной властью и должностными лицами, бюджетный контроль и другие важнейшие формы парламентского контроля, что является важным для обеспечения слаженной работы государственного аппарата. Совершенствование системы парламентского контроля – актуальная задача реформирования парламентских процедур на уровне субъектов РФ[48].

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Автором работы была проанализирована научная литература по вопросу о сущности и правовой природе парламентских процедур и были выявлены различия в понимании значения и видового разнообразия этих процедур. В работе были выделены наиболее удачные, с точки зрения автора, дефиниции и классификации, на основе которых был проведен фрагментарный обзор законодательства и иных нормативных актов, регулирующих парламентские процедуры. К сожалению, в объеме контрольной работы не удалось рассмотреть все виды парламентских процедур на федеральном и в особенности региональном уровне. Автору представляется, что эта тема еще найдет своего исследователя.

Система нормативных актов, которые затрагивают парламентские процедуры, очень сложна для непосвященного. Возможно, эта ситуация является причиной того, что некоторые процедуры используются парламентами в недостаточной, по мнению автора, степени. На сегодняшний день главным документом, в котором регулируются парламентские процедуры, является парламентский регламент, который можно отнести к основополагающим, фундаментальным, автономным нормативно-правовым актом организации парламентской работы. Совершенствуя нормы регламента, мы совершенствуем законодательный процесс, что в свою очередь является гарантией принятия качественных законов^[49].

Многие исследователи писали о необходимости принятия парламентско-процессуального кодекса, и автор работы склонен с ними согласиться. Принятие такого документа могло бы упростить некоторые процедурные моменты.

Даже при небольшом обзоре законодательства автор работы нашел некоторые проблемы, возникающие при реализации конкретных полномочий парламента. Например, в работе парламентов слишком мало места занимают представительные процедуры, активное обращение к которым могло бы повысить степень одобрения гражданами деятельности парламента.

Для более эффективного использования контрольных процедур  законодателю стоило бы предусмотреть такие меры: обязанность парламентских комиссий доводить результаты расследований до общественности (в т. ч. для усиления представительных функций парламента), предусмотреть возможность выражения недоверия отдельным министрам, а не всему кабинету в целом, расширить контрольные полномочия региональных парламентов, в том числе отрешение от должности высшего должностного лица субъекта. Стоит также расширить круг субъектов парламентского контроля и более четко обозначить правовые последствия парламентских расследований, запросов, депутатских запросов.

По мнению автора, главные принципы работы парламента – такие как гласность работы, свободное обсуждение, принятие решений большинством голосов, равноправие депутатов, тщательная подготовка законопроектов и иные – реализуются в процедурах федерального и регионального парламентов.

Тема парламентских процедур, как представляется, еще не исчерпала свой исследовательский потенциал. Разумным было бы исследовать отдельные виды процедур как федерального парламента, так и на уровне субъектов федерации. Интересным было бы изучение парламентских традиций и прецедентов, а также попытка выявить степень их влияния на реализацию функций и деятельность всего парламента, его комиссий и комитетов.

Важность этих исследований подтверждается признанием мировым сообществом значимости парламентаризма,  как одного из центральных институтов современной политической системы; необходимостью слаженной и бесперебойной работы представительных/законодательных учреждений для органического развития государства в целом.