Две стратегии влияния

Существует две институциональные стратегии влияния на поведение стран: «нормативное давление» и «обусловленность», соответствие определенным условиям, например условиям членства в ЕС. Нормативное давление имеет место, когда международные институты прямо указывают правительствам, какой должна быть их политика. Обусловленность же ясно увязывает требуемые изменения и стимулы, предлагая определенные выгоды, обеспечиваемые международными институтами.

Я считаю, что европейские институты были весомыми и активными участниками в выработке внутренней политики рассмотренных стран по этническим вопросам.

Во-первых, политика обусловленности, проводимая ЕС, а порой и СЕ мотивировала большинство политических решений.

Во-вторых, внутренняя оппозиция создавала значительные препятствия для нормативного давления. Когда европейские институты применяли лишь эту стратегию, правительства редко меняли свое поведение, особенно если оппозиция была сильной.

В-третьих, политика соответствия условиям членства оказалась на удивление эффективной. Воля политиков к компромиссу, однако, зависела не столько от их позиций, сколько от тех выгод, которые они стремились получить. Учитывая сильное желание этих стран вступить в ЕС и СЕ, эти институты хорошо подходили для проведения политики обусловленности и были способны преодолевать весьма сильное сопротивление предлагаемым ими изменениям. Это особенно справедливо в отношении этнических меньшинств, которые выдвигали серьезные предложения об обеспечении региональной этнической стабильности.

Кроме того, политика обусловленности требованиям членства была весьма эффективна из-за длительного многоступенчатого процесса вступления в ЕС, с его сложными и разнообразными путями построения доверия через систему поощрений вступающих стран за промежуточные результаты.

Роль международных институтов и их работа

Теория международных отношений предлагает несколько механизмов воздействия международных институтов на поведение отдельных стран. Как мы уже упомянули, первый из них это соответствие требованиям членства, когда прямо увязывается членство и поведение, это близко к обычному использованию условий и стимулов. Второй из них это нормативное давление, что может включать в себя социальное влияние или убеждение. Определяющей чертой этого механизма являются внешние игроки, которые просто убеждают или стыдят, призывая к смене политики. В реальности, однако, оба подхода вовсе не взаимоисключают друг друга.

ОБСЕ быстро принял новые страны, и таким образом никогда прямо не использовал соответствие условиям членства как механизм влияния. Скорее он использовал нормативное давление как свой основной метод. ОБСЕ имеет несколько длинных текстов, которые описывают права этнических меньшинств в сфере образования и языка. Поскольку они законодательно никого не обязывают, и ОБСЕ была вполне либеральна в приеме новых членов в конце 80-х и начале 90-х, страны-члены мало обращали внимания на мнение этой организации. Тем не менее, она постепенно обрела большое значение благодаря доверию ЕС комиссару ОБСЕ по национальным меньшинствам. Наконец, ОБСЕ «лично участвовало» в делах своих стран-членов и политическом диалоге, и приложило большие усилия в работе с политиками на местах.

ОБСЕ имеет три основных инструмента для работы с вопросами прав меньшинств. Миссии и офисы являются важнейшим инструментом для долгосрочного предотвращения конфликтов, кризисного менеджмента и т.д. Целью миссий обычно является способствовать политическому процессу и информирование ОБСЕ. ОБСЕ не развернуло свои миссии в Румынии и Словакии, но открыло их в Латвии и Эстонии в 1993.

Что более важно, это создание в 1992 году поста Верховного Комиссара по национальным меньшинствам, как «инструмент предотвращения конфликтов на наиболее ранней стадии». Первым комиссаром стал голландский министр Ван Дер Стул, который часто посещал рассматриваемые страны, порой по нескольку раз в год, используя убеждение и свое социальное влияние.

Совет Европы принял Эстонию, Румынию и Словакию в 1993, Латвию в 1995. Хотя Совет Европы иногда и использовал стратегию воздействия процедуры вступления, чтобы изменить поведение стран-кандидатов, как, например, Латвии, это не было его главной целью. Вместо этого Совет Европы требовал от стран «обязательств» совершения определенных действий в отношении человеческих прав и обращения с не-гражданами. Таким образом, его подход был скорее средством убеждения, чем использованием стимулов.

Совет Европы выпустил ряд документов, касающихся защиты меньшинств. Первый и наиболее противоречивый из них это Рекомендация 1201. Выпущенная в 1993 году, с тех пор она стала официальным «обязательством», которое должны принять на себя все новые страны-члены СЕ.

Кроме того, Совет Европы имеет еще два документа, касающиеся меньшинств. Первый из них – вышедшая в 1992 году Европейская Хартия Защиты языков меньшинств. Однако члены СЕ не спешили ратифицировать Хартию. Ни Словакия, ни Румыния, Латвия и Эстония не подписали ее, а все подписавшиеся страны отложили ее ратификацию.

Второй документ, это вышедшая в 1993 году Рамочная Конвенция в Защиту национальных меньшинств. Комитет министров призвал «следить» за выполнением конвенции, с помощью комитета экспертов.

Европейский Союз наиболее явно отличается от ОБСЕ и СЕ в том, что уделяет значительно меньше внимания правам национальных меньшинств. Однако в 1993 году в Копенгагене он выработал ряд особых политических критериев для стран центральной и восточной Европы, стремящихся к вступлению. Война в бывшей Югославии привела к пересмотру значения проблем меньшинств, эти вопросы стали решаться более конкретно. Среди политических критериев было требование уважения к правам человека и уважение к защите меньшинств. Таким образом, более чем любой другой институт в Европе, ЕС применяет принцип соответствия условиям членства.

Данная стратегия стала работать потому, что имела ясный смысл в отношении безопасности. Страны-кандидаты знали, что условия членства вытекают из понимания природы конфликта в бывшей Югославии. Тем не менее, до середины 1990-х было неясно, как ЕС сравнивает значимость таких политических вопросов с вопросами сельского хозяйства или экономическими реформами.

Серьезность этих политических критериев была продемонстрирована в июле 2000, когда ЕС не начал переговоры с политически не готовой Словакией. В декабре 1997 саммит ЕС подтвердил значимость копенгагенских критериев для начала переговоров о вступлении.

Основным инструментом ЕС для работы с проблемами меньшинств являются ежегодные доклады и различные декларации, демарши, и парламентские резолюции ЕС. Политический диалог ведется через миссии на местах, визиты президентов и комиссаров, работы персонала комиссий в Брюсселе, встреч на разных уровнях. В общем, ЕС открыто практикует принцип «кондиционности», соответствия условиям, однако не обладает той глубиной политического диалога, которую имеют СЕ и ОБСЕ.

Можно сделать вывод, что хотя европейские институты имеют различные стратегии, ресурсы, уровни работы, их деятельность, тем не менее, можно разделить на два фундаментальных механизма: нормативное давление и соответствие условиям членства. В то время как ОБСЕ применяет первый из них, Совет Европы использует оба метода, ЕС практикует второй.