Взаимосдерживание и взаимовлияние органов государственной власти: теоретические проблемы

Традиционно правоведы рассматривают только собственно отраслевые теоретические и практические вопросы суда: проблемы судоустройства, судопроизводства, обеспечения судебной деятельности и т.д. Вместе с тем, представляется необходимым системно исследовать и проблемы взаимоотношений суда с другими органами государственной власти.

С позиции теории систем целенаправленный анализ деятельности каждого элемента системы в отдельности является необходимым и важным, но недостаточным. Философы отмечают заметный рост в теоретических исследованиях удельного веса синтеза, проявляющегося в переходе от дисциплинарного к проблемному способу постановки и решения задач.1 В полной мере это относится и к теоретико-правовым исследованиям. Для выяснения существенных характеристик какого-то государственного органа необходимо обобщающее установление его места и роли в системе законодательных, исполнительных и судебных государственных органов.

Применение выводов теории систем в процессе анализа места и роли суда в системе разделения властей (системе органов государственной власти) позволяет изучать правовые проблемы, остающиеся при традиционных (отраслевых) методах исследования вне поля зрения научных и практических работников. Например, проблему активной роли суда в процессе индивидуального судебно-правового регулирования – толкования, преодоления коллизий правовых норм, применения относительно определенных и диспозитивных правовых норм, преодоления пробелов в праве. Следует подчеркнуть: в системе органов государственной власти составляющие её элементы не способны, с точки зрения её взаимосвязанных целей и задач, к самодостаточному, «изолированному» существованию, с объективной необходимостью осуществляют сдерживающее их взаимное функционирование и развитие этой системы.

Важным показателем целостного функционирования системы органов государственной власти является допустимая мера властной свободы составляющих её элементов, поскольку они обладают и относительной самостоятельностью. Специфика системы органов государственной власти не ограничивается собственно её элементами, а прежде всего (и в особенности) характеризуется прямыми и обратными связями и целевыми отношениями между ними.

С позиции теории систем органы государственной власти, даже взаимодействуя, должны быть независимы друг от друга, «равновесны», обеспечивать взаимное сдерживание. Данные цели достигаются посредством закрепления в Конституции государства и реализации на практике «сдержек и противовесов». Как основательно подчеркивал Ш.Монтескье, «политическая свобода может быть обнаружена только там, где нет злоупотребления властью. Однако многолетний опыт показывает…, что каждый человек, наделенный властью, склонен злоупотреблять ею и удерживать власть в своих руках до последней возможности… Для того, чтобы предупредить подобное злоупотребление властью, необходимо… чтобы одна власть сдерживала другую… Наступает конец всему, если одно и то же лицо или орган… станет осуществлять все три власти»1.

Традиционное понимание применения права всегда заключалось в подведении конкретных общественных отношений под абстрактные нормы права по методу логического умозаключения – силлогизма, в котором роль большей посылки играло право, а меньшей – конкретный казус (его фактические обстоятельства). Такое понимание сущности правоприменения не отражает всей действительной глубины и сложности реальной деятельности судей, во многом не соответствует основополагающим положениям теории систем. Поэтому оно является проблемным для теории права и государства и требует своей теоретической корректировки.

Рассматривая судебное правоприменение с позиции системного анализа, необходимо исследовать объективно происходящие в системе органов государственной власти процессы не только взаимного сдерживания, но и взаимодействия. При этом такое исследование должно осуществляться с точки зрения определенной саморегуляции этой системы и пределов влияния еёэлементов на процесс правообразования.

Правоприменительные процессы относительной саморегуляции системы государственных органов происходят в результате толкования (уяснения для себя и разъяснения для других); преодоления в процессе рассмотрения уголовных и гражданских дел коллизий (противоречий) правовых норм; применения относительно определенных (прежде всего содержащих оценочные понятия – например, «значительный ущерб», «уважительные причины» и т.д.) и диспозитивных норм (предоставляющих правоприменителям возможность усмотрения); преодоления в процессе судебного правоприменения пробелов в праве; перехода от неопределенности в праве[236] к его правоприменительной определенности в рамках единства правового регулирования.

В связи с этим необходимо выработать понимание, что системный подход позволяет научно объяснить и обосновать необходимость реально происходящих в ходе судебного правоприменения процессов не только взаимного сдерживания, но также и взаимовлияния, относительной «саморегуляции» в рамках системы органов государственной власти, производимой судебными органами, а также существования не только нормативного правового регулирования, но и индивидуального судебно-правового регулирования.

Системный подход позволяет обнаружить логически определенное содержание правоприменительных действий судьи (суда) в осуществляемом им индивидуальном судебно-правовом регулировании, связанном с нормативным правовым регулированием, в котором выражается деятельность законодательных органов власти.

Во-первых, судья (суд), в связи с установлением им фактических обстоятельств дела, должен уяснить принятую правотворческим органом в порядке нормативного правового регулирования норму права для себя, чтобы затем в качестве носителя судебной власти конкретизированно разъяснить её и её применение для других (произвести толкование правовой нормы) в своемсудебном акте. В этом проявляется конкретное взаимодействие судебных органов с правотворческими органами в рамках единого правового регулирования, связанного с осуществлением функций государства в целом.

Во-вторых, уяснив действительный смысл правовой нормы, судья (суд) может обнаружить и иные правовые нормы, принятые правотворческим органом, но коллидирующие с истолкованной судьей нормой. В этих случаях судья (суд) должен преодолеть коллизии (противоречия) между правовыми нормами. С точки зрения системного подхода это означает, что судья (суд) вступает в «саморегулирующее» (в рамках системы органов власти) заочное взаимодействие с правотворческим органом и также в рамках единого правового регулирования. При этом судья (суд) одновременно осуществляет не что иное, как сдерживание правотворческого органа, особенно в случае допущения им в своих актах иерархических и содержательных коллизий, например, противоречия их норм Конституции РФ или федеральным законам. В этом случае в теории права принято вести речь о судебном контроле за нормативными правовыми актами органов законодательной и исполнительной власти, который иногда не очень удачно именуют судебным «нормоконтролем» или иначе – абстрактным судебным контролем.[237] Здесь особым проблемным аспектом является вопрос о правовых последствиях осуществления судебного контроля за нормативными правовыми актами органов власти и управления, в том числе о действии во времени оспоренных в суде и негативно оцененных им актов правотворческих органов.

В-третьих, законотворческие органы нередко принимают альтернативные и факультативные правовые нормы. С учетом фактических обстоятельств дела судья (суд) должен выбрать соответствующую правовую норму, подлежащую применению в данном деле.

В-четвертых, многие правовые нормы содержат оценочные понятия, которые должны быть истолкованы судьей (судом) применительно, например, к материальному положению сторон, состоянию здоровья участников судебного процесса и т.д. (но не произвольно, а с учетом конкретных фактических обстоятельств). В этом случае суд осуществляет придание практически неопределенным оценочным правовым понятиям правоприменительной, т.е. практической определенности.

В-пятых, достаточно часто в праве встречаются пробелы, которые судья (суд) должен преодолеть при рассмотрении конкретного спора посредством отраслевой или межотраслевой аналогии закона либо аналогии права. Системное преодоление пробелов в праве является очень важной и постоянно актуальной теоретико-прикладной проблемой правового регулирования, особенно в его отраслевом выражении.

Отдельные правоведы рассматривают осуществляемые в процессе индивидуального судебно-правового регулирования толкование правовых норм, преодоление коллизий правовых норм, применение альтернативных, факультативных, относительно определенных и диспозитивных правовых норм, преодоление судьями (судами) пробелов в праве с точки зрения законности нежелательным либо нетипичным явлением. В действительности связанное с названными правоприменительными действиями индивидуальное судебно-правовое регулирование - объективно необходимое и неизбежное явление, поскольку даже теоретически невозможно абсолютно полно, конкретно и точно урегулировать всё сложное многообразие постоянно развивающихся и изменяющихся общественных отношений.

Важным в системе разделения властей является судебный контроль за индивидуальными правовыми актами и действиями органов исполнительной власти с точки зрения их соответствия предписаниям общепризнанных принципов и норм международного права и правил международных договоров, норм национальных (федеральных) законов и подзаконных нормативных правовых актов. Через признание судами на основе данных нормативных предписаний индивидуальных правовых актов и действий органов исполнительной власти незаконными, недействительными осуществляется судебное «сдерживание» в рамках той же законности и справедливости данных органов в их управляющей властной деятельности. Данный аспект связан с проблемой формирования административной юстиции – системы административных судов, осуществляющих так называемые абстрактный и конкретный судебный контроль за всеми правовыми актами и действиями органов исполнительной власти в целях защиты прав, свобод и законных интересов граждан и их объединений (трудовых, политических, общественных, коммерческих, религиозных, научных и т.д.).

Теоретические вопросы собственно административной юстиции необходимо исследовать, какуже отмечалось, прежде всего с позиции теории систем, рассматривая суд как элемент системы органов государственной власти (т.е. в более широком плане и как элемент государственного управления обществом). При таком подходе теоретические и практические проблемы административного юстиции возможно и нужно рассматривать не сами по себе, а с позиции взаимоограничения и взаимовлияния органов государственной власти. Изучение этих судебных проблем не самих по себе, а в рамках системы разделения властей позволяет научно обосновать необходимость лишения органов государственной власти, в особенности федеральных, «излишних степеней свободы», или проще – излишней (узурпирующей) их властной самостоятельности и независимости, приводящей к нарушению прав и свобод граждан и их различных объединений. П раво можно рассматривать как своеобразную «свободу в несвободе» не только физических и юридических лиц, но также и органов государственной власти, что характерно для правового государства. Именно при таком подходе система разделения властей, организационно выраженная в системе органов государственной власти, будет находиться в состоянии эффективного подвижного равновесия – гомеостазиса в интересах общества и составляющих его социальных групп и граждан.

Правильнее полагать, что суд, осуществляющий абстрактный судебный контроль, в действительности «контролирует» не правовые нормы – результат работы правотворческих органов, а органы законодательной и исполнительной власти, постоянно принимающие нормативные правовые акты с этими нормами.

При этом возможно применять способы судебного контроля, предусмотренные для него в законе. Прежде всего необходимо назвать способы защиты гражданских прав, предусмотренные в стст. 12 и 13 Гражданского кодекса РФ: признание судом недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления и неприменения судом акта государственного органа или органа местного самоуправления, противоречащего закону или иным правовым акта и нарушающего гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица. Второй из этих способов основан на изложенном в ч. 2 ст. 120 Конституции РФ императивном положении: суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом. В отношении данных способов речь идет о судебном преодолении иерархических коллизий. Однако суд в порядке судебного контроля может и должен преодолевать иного рода правовые коллизии – темпоральные, содержательные в целях защиты прав и свобод граждан и их объединений. Для этого он использует соответствующие коллизионные нормы, например, о приоритетном соотношении специальных и общих норм, о приоритете последующего правового акта перед предыдущим равнозначным ему по своей юридической силе правовым актом.

При решении этого вопроса также возникают теоретико-прикладные проблемы. Например, с очевидностью требуется дополнение ст. 12 ГК РФ указанием и на случаи несоответствия актов государственных органов или органов местного самоуправления Конституции РФ и общепризнанным принципам и нормам международного права или международных договоров. Существенной является и проблема действия нормативных правовых актов государственных органов во времени. Согласно ч. 2 ст. 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. Следует заметить, что аналогичной позиции придерживается и Конституционный Суд РФ. Иногда он признает законы (их часть) не соответствующими Конституции РФ не со дня вынесения своего постановления об этом, а, например, через шесть месяцев. В связи с этим, в частности, Г.А.Гаджиев заметил, что «достаточно интересен такой общий принцип судебного нормоконтроля, как принцип допустимости обратной силы решения суда, констатирующего незаконность нормы, но только для тех лиц, которые выступали инициаторами рассмотрения дела». И далее данный исследователь полагает, что «можно рассматривать как ошибочное … постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 апреля 1993г. №5, в пункте 9 которого разъяснялось, что в случае удовлетворения заявления судам не следует обязывать орган отменять признанный недействительным правовой акт, поскольку признание такого акта недействительным по мотивам противоречия закону означает, что он не порождает правовых последствий со дня издания, о чем целесообразно указать в резолютивной части решения».[238] Такие выводы представляются дискуссионными, что нуждается в объяснении.

Право – равная мера «свободы в несвободе» для всех. Как установлено в ч. 2 ст. 19 Конституции РФ, государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от разнообразных обстоятельств. При таком конституционном установлении представляется недопустимым устанавливать неравное правовое регулирование для различных лиц в одном и том же отношении (вопросе), за исключением особых случаев, связанных с компенсационным льготированием. Отсюда теоретически возможно признать неправовыми как установление в качестве правового принципа допустимости обратной силы решения суда, установившего незаконность нормы акта государственного органа, только для тех лиц, которые выступали инициаторами (участниками) рассмотрения дела, так и предоставление суду права выбора в «отдельных случаях» «момента» прекращения действия признанного незаконным акта государственного органа (либо его части). Иное будет означать нарушение закрепленного в ч. 1 ст. 19 Конституции РФ принципа равенства всех перед законом и судом и вести к нарушению связанных с этой проблемой конкретных прав и законных интересов граждан, их объединений в законодательной и судебной практике.

Поэтому теоретически правильнее установить возможным в законе (ГПК и АПК РФ) признание для всех лиц правовых норм (актов) не соответствующими правовым нормам, имеющим более высокую юридическую силу. Как минимум – со дня вступления решения суда в законную силу. Как максимум – со дня вступления в действие оспоренной правовой нормы. Это было бы вполне юридически определенным (т.е. ясным, точным) установлением, обеспечивающим равенство всех лиц перед законом и судом с точки зрения одинакового действия для них правовых актов во времени.

Другим аспектом взаимодействия и взаимовлияния судов и правотворческих органов является их участие в выработке проектов законов. Как отметил А.П.Дудин, «диалектически противоречивый исторический процесс взаимодействия норм права и фактических общественных отношений включает в себя как процесс правового регулирования, так и встречный процесс правообразования».1 Осуществляемое индивидуальное судебно-правовое регулирование, будучи обобщенным в виде судебной практики, в том числе в виде постановлений (актов) высших судебных органов, во многих случаях выявляет правотворческие проблемы и потребности в правовом регулировании. И эти проблемы и потребности становятся информативными основаниями для совершения правотворческими органами действий в виде принятия, изменения или даже отмены норм права, необходимых для эффективного правового регулирования общественных отношений. Иными словами, органы судебной власти информативно побуждают правотворческие органы действовать, исходя из проблемных потребностей судебной практики и функционирования системы органов государственной власти как средства управления делами общества.

Однако изложенным данный аспект не исчерпывается. Это обусловлено, во-первых, тем, что судебные органы создают судебную практику правоприменения, которая в теории права некоторыми правоведами признается источником российского права.[239] Это значит, что суд как обобщающее понятие органов судебной власти признается субъектом правотворчества (в форме судебной практики, выраженной в актах высших судебных органов, их правовых позициях либо в виде судебного прецедента как в англосаксонской правовой семье). С точки зрения системы органов государственной власти и суда как её элемента такое признание правотворческой роли суда указывает на его дополняющее взаимодействие с органами законодательной власти в области собственно правотворчества. Однако с позиции разделения властей судебное правотворчество вряд ли можно признать совершенно правомерным, во всяком случае для российской правовой системы. Поэтому признание наличия судебного правотворчества является, несомненно, проблемным для теории права с учетом требования теории систем о необходимом исключении «излишней степени свободы» каждого элемента системы в целях сохранения ее целостности.[240]

Во-вторых, суд в Российской Федерации в лице высших судебных органов (Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда и Конституционного Суда РФ) наделен конституционным правом законодательной инициативы (согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ), т.е. правом непосредственного участия в законодательном процессе – законотворчестве. Наличие и осуществление такого права можно рассматривать как непосредственно дополняющее взаимодействие органов судебной власти и органов законодательной власти в областизаконопроектной деятельности. Однако системное и практическое признание и осуществление права судебной законодательной инициативы, в особенности в отношении подзаконного правотворчества органов исполнительной власти, не являются пока очевидными, а составляют теоретико-прикладную проблему правового регулирования, в том числе с точки зрения возможности существования такого права на уровне субъектов Федерации, муниципальных образований и, соответственно, единства судебной системы.[241]

Осуществление судом в рамках системы разделения властей – системы органов государственной власти правосудия в форме индивидуального судебно-правового регулирования и в целях эффективной защиты прав, свобод и законных интересов граждан, их объединений (трудовых, политических, общественных, коммерческих и др.) возможно только при наличииопределенных условий. Такими условиями являются самостоятельность и относительная независимость судебных органов в данной системе, т.е. по отношению к другим государственным органам.[242] При этом названная независимость имеет персональный характер, выражаясь в конституционно установленных независимости, несменяемости и неприкосновенности судей (согласно ст. 120, ч.1, 121 и 122 Конституции РФ). Вместе с тем, можно заметить, что такая относительная самостоятельность и независимость, обеспечивающие подчинение суда только Конституции и закону, должны определяться и по отношению к обществу в лице его социально-корпоративных групп, своекорыстно заинтересованных в подчиняющем давлении на суд в ущерб общим задачам судопроизводства и целям действия судебной власти.

Данные условия относительной самостоятельности и независимости суда связаны с определенным материально-техническим, финансовым, кадровым и иным обеспечением деятельности органов судебной власти. Выражается это обеспечение, прежде всего, в принимаемых по его вопросам органами законодательной и исполнительной власти нормативных правовых и индивидуальных правовых актов, например, бюджетных, организационно-статусных, кадровых.

Взаимосдерживание и взаимовлияние других органов государственной власти в отношении судебных органов проявляется в определении и осуществлении ими названного обеспечения относительной самостоятельности и независимости суда. Определение меры необходимости и допустимости этого «сдерживающего», влиятельного обеспечения суда составляет теоретико-прикладную проблему системы разделения властей в виде системы органов государственной власти. С точки зрения теории систем в отношении суда как элемента системы органов государственной власти необходимо вести речь не только об ограничении его властной свободы (её допустимой мере), но и о достаточной мере этой свободы - достаточной для именно эффективного решения его задач по защите и восстановлению прав и свобод граждан.

Стоит подчеркнуть, что индивидуальное и иное судебно-правовое регулирование во всех их проявлениях позволяет поддерживать систему органов государственной власти в состоянии подвижного равновесия, гомеостазиса, относительного саморегулирования; в конечном результате – эффективно защищать права, свободы и законные интересы граждан, их объединений. При этом в данном регулировании должны осуществляться выявление и учет баланса общих (публичных) и частных интересов, что является постоянно актуальной и большой теоретико-прикладной проблемой.

Само же индивидуальное судебно-правовое регулирование организационно основывается на существовании и функционировании национальной судебной системы, в том числе и Российской Федерации.