Основные понятия и факторы федерализации

Федерализм не тождествен федерации, при этом характер взаимоотношений между этими двумя понятиями можно рассматривать в двух плоскостях.

1) Если федерализм является общественной идеологией и в то же время нормативным политическим принципом, то федерация — это дескриптивное понятие, описывающее конкретное институциональное воплощение принципа федерализма (поэтому федерации столь различаются между собой: институциональное воплощение принципа федерализма может выглядеть совершенно по-разному в разных странах в силу исторических традиций, политической культуры и других факторов).

2) Другой подход к выявлению характера взаимоотношений федерализма и федерации предложил известный американский исследователь федерализма Д.Элейзер. В его трактовке и федерализм, и федерация представляют собой дескриптивные понятия, основное различие между ними заключается в масштабе.

Так, федерализм — это родовое понятие, обозначающее тип политической организации, в то время как федерация представляет собой основной (наиболее распространенный) подвид федерализма. В качестве других подвидов федеральных политических систем выступают союзы, конституционно децентрализованные союзы, конфедерации, федеративно подобные отношения, ассоциированные государства, кондоминиумы, лиги, объединенные функциональные власти, гибриды ^[1]. По убеждению Элейзера, «все институциональные формы федерализма призваны найти пути, позволяющие обеспечить сочетание единства управления политией в целом с достаточным уровнем самоуправления ее частей и/или добиться создания системы соучастия во власти с тем, чтобы способствовать демократическому самоуправлению всего государства, либо его составляющих»^[2].

Основным различием между политическими формами, воплощающими принцип федерализма, фактически становится степень их централизации (или нецентрализации). Так, в отличие от союза, в федерации образуется федеральный центр, который, как и составные территориальные единицы, может напрямую апеллировать к гражданам, получая от них мандат на те или иные действия и даже на отмену тех или иных решений территорий.

По степени централизации федеральные политические системы можно расположить следующим образом: союз — конфедерация — унитарное децентрализованное (регионализованное) государство — федерация — унитарное государство.

Важно подчеркнуть, что принцип, идеи и дух федерализма могут использоваться не только на национальном, но и на наднациональном уровне. Так, Европейский Союз, очевидно, не является и не может являться унитарным образованием, но следует федеративному лозунгу «единства в разнообразии», признавая целостность и автономию своих составных частей — государств-членов и регионов. Взаимное уважение сторон, поиски компромисса, плюрализм, добровольность принимаемых обязательств всегда были частью общеевропейской конструкции, эти принципы более всего соответствуют такому многосоставному объединению, как ЕС.

Исторические факторы федерализации связаны с формированием федераций в виде новых государств, создаваемых, как правило, в процессе постфеодальной интеграции или постколониального объединения. Федерализация происходит в случае значительной исходной неоднородности объединяющейся территории и наличия у ее частей интереса к интеграции.

С этими факторами обычно связан классический сценарий договорной интеграции. Однако подлинно суверенные государства практически не создавали федерации, в лучшем случае это были временные конфедеративные образования. Речь идет именно о полуавтономных политиях в рамках рыхлых союзов (типа Священной Римской империи) или слабо интегрированных между собой колониях.

Этноконфессионалъные факторы связаны с формированием федераций на основе полиэтнических государств, когда субъекты федерации более или менее совпадают с этническими ареалами. Эти факторы оказали наибольшее воздействие на федерализацию в Индии, Пакистане, Эфиопии, Судане, Ираке, Бельгии, Боснии и Герцеговине. В Нигерии же региональная структура эволюционировала от простой внутриколониальной к более дробной этноконфессиональной, лучше учитывающей особенности этнической карты.

В то же время не следует считать, что федеративная модель развивается во всех полиэтнических государствах. Ее принятие требует принципиального решения со стороны центра. Федерализация не происходит в государствах:

Ø со слабо артикулированными интересами этнических общин;

Ø где нет территорий компактного проживания этнических групп;

Ø где действуют жесткие авторитарные и военные режимы.

К числу многонациональных и притом унитарных государств относятся такие страны, как Иран, Турция, Индонезия, Таиланд, Афганистан, большинство стран Африки и др. Однако политическая эмансипация этнических ареалов всегда остается возможным сценарием их политического развития. Примером служит Ирак, где курды воспользовались конфликтом между Западом и режимом С. Хусейна, чтобы начать конституирование своей автономии на севере страны. После свержения С. Хусейна курды получили большое влияние в иракской политике в целом, настаивая при этом на федерализации страны и особом статусе Иракского Курдистана.

Природно-географические факторы связаны с федерализацией государств, регионы которых разделены морскими преградами или горными барьерами. В условиях географического обособления часто развивается ярко выраженная региональная идентичность, даже если обособленная территория не отличается по этническим параметрам. Примерами федераций, на формирование которых преимущественное влияние оказали природно-географические факторы, являются Коморские острова (три острова), Микронезия (три островных группы и четвертый отдельный остров), Сент-Киттс и Невис (два острова).

Но и в этом случае совсем не обязательно, чтобы государство, представляющее собой архипелаг или включающее островные группы, формировало федерацию. Одной лишь дифференцированной физико-географической геоструктуры недостаточно, нужна еще реально развитая и артикулированная региональная идентичность. Поэтому обратными примерами служат Индонезия, Япония, Греция и др. Рядом с федерацией Сент-Киттс и Невис находится государство Антигуа и Барбуда, состоящее из двух равновеликих островов. Однако федерацией оно не является. В то же время процессы развития региональной идентичности на географически обособленных территориях могут приводить к появлению требований о децентрализации.

Следует указать, что величина государственной территории не является сама по себе фактором федерализации (также как и децентрализации). Фактором является не размер, а степень неоднородности территории по тем или иным параметрам, что ведет к развитию региональной идентичности и дальнейшей артикуляции региональных интересов. Причем последнее происходит далеко не всегда и характерно для политически более развитых обществ с их "региональной эмансипацией".

В то же время развитие федерализации зависит от политического режима в стране: авторитарный и тем более тоталитарный режим может какое-то время эффективно подавлять импульсы к децентрализации. По разным причинам не являются федерациями такие крупные и, кстати, не столь уж однородные государства, как Китай, Япония, Индонезия, Таиланд, Афганистан, Иран, Турция, Заир, Перу, Колумбия, Боливия, Франция, Швеция и др.

В реальности, как правило, происходит смешение факторов федерализации. Очень часто связаны друг с другом исторические и этноконфессиональные факторы, которые действуют одновременно и параллельно.

Также следует понимать, что наличие дифференцированной геоструктуры только создает потенциал для федерализации. Актуализация этого потенциала зависит от конкретных условий политического развития страны и ее регионов.

Отсутствие федерализма в неоднородных государствах может объясняться несколькими причинами:

Ø сильной унитаристской традицией;

Ø наличием авторитарного режима;

Ø слабой региональной идентичностью;

Ø моноэтническим составом населения.