Договора о разграничении полномочий между центром и регионами

Особой формой разграничения полномочий между центром и регионами являются индивидуальные договора о разграничении полномочий, которые подписываются центром с конкретными регионами. Эта форма разграничения полномочий преду­смотрена конституцией и активно использовалась на этапе 1994—1998 гг.

1 Этап:

Индивидуальные договора были предназначены для нацио­нальных республик и обычно предполагали их наделение большим объемом пол­номочий в сравнении с другими регионами. Это была компромиссная форма отношений с теми регионами, которые претендовали на государственный суверенитет.

Первый по времени договор был заключен с Татарстаном (15 февраля 1994 г.). Второй договор был подписан с Кабардино-Балкарией (июль 1994 г.), третий - с Башкирией (август 1994 г.). В 1995 г. договора с центром за­ключили Северная Осетия, Якутия, Бурятия и Удмуртия.

Главный интерес привлекают договора, заключенные с теми республика­ми, которые изначально претендовали на особый статус в составе федерации, - Татарстаном, Башкирией и Якутией. Именно они получили наибольшую выгоду от этих договоров.

• Центр фактически признавал за республиками статус суверенных госу­дарств.

• Республики получали экономический.

Например, в случае с Татарстаном экономический суверенитет выглядел следующим образом.

ü Республика получает почти полную бюджетную автономию. Она не поль­зуется трансфертами (финансовой помощью) из федерального бюджета, но ее от­числения в федеральный бюджет минимальны и определяются двусторонним со­глашением.

ü Создан мощный институт республиканской государственной собственно­сти, в которую были переведены почти все государственные активы на территории Татарстана.

ü Татарстан распоряжается всеми ресурсами на своей территории.

ü По соглашению от 1992 г. Татарстан самостоятельно контролирует разра­ботку, добычу и реализацию природных ресурсов, прежде всего нефти и продуктов нефтегазохимической переработки.

ü В республике функционирует собственный Национальный банк.

ü Республика имеет право на участие в международных отношениях и са­мостоятельное осуществление внешнеэкономической деятельности.

Со своей стороны Россия сохранила за собой определенные рычаги влияния на экономику Татарстана:

v ежегодное утверждение квот на экспорт продукции, производимой на территории республики;

v ежегодные договора о поставках нефти;

v транспортировка татарстанской нефти производится по договорам с рос­сийскими транспортными предприятиями.

В ведении Республики Баш­кортостан находятся:

1. обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты прав
национальных меньшинств;

2. система органов государственной власти республики

3. республиканские программы в области государственного, экологического, социального, культурного и национального развития Республики Башкортостан;

4. формирование государственного бюджета Республики

5. решение вопросов владения, пользования и распоряжения землей, недра­ми, водными, лесными и другими природными ресурсами республики

6. государственная собственность Республики Башкортостан и управление ею;

7. создание системы законодательства Республики Башкортостан;

8. обеспечение законности, правопорядка и общественной безопасности;

9. вопросы судоустройства, прокуратуры, адвокатуры

10. вопросы гражданства Республики Башкортостан;

11. помилование лиц, осужденных судами Республики Башкортостан и т.д.

2 этап.

Изменение ситуации с договорами начинается в 1996 г.

Во-первых, резко возрастает число регионов, которые подписывают эти до­говора.

Во-вторых, сами договора становятся в значительной мере шаблонными и уже не предполагают для регионов каких-либо совершенно особых полномочий.

В-третьих, договора заключаются уже не только и не столько с республиками, что воспринимается как следование принципу равноправия субъектов федерации.

Договор о разграничении полномо­чий стал удобным способом оформления отношений российского руковод-ства с региональными властными элитами.

В начале 1996 г. федеральный центр начинает подписывать дого­вора с областями. Среди первых оказались Калининградская область с ее особым геополитическим положением, Оренбургская и Свердловская области, обладавшие наиболее прочными лоббистскими позициями. Перед президентскими выборами большая группа регионов удостоилась права на заключение договоров - Краснодарский и Хабаровский края, Иркутская, Ленинградская, Нижегородская, Омская, Пермская, Ростовская, Сахалинская, Тверская области, Санкт-Петербург.

В начале ноября 1997 г. число регионов, удостоившихся права заключить та­кой договор, достигло 40, т.е. почти половина российских регионов находилась в особых договорных отношениях с федеральным центром. Летом 1998 г. число таких регионов составило 46, среди прочих договор подписала Москва.

В ряде случаев заключались не двусторонние, а многосторонние договора. Так происходило в случае сложносоставного субъекта федерации: здесь договор подпи­сывали власти края (области) и автономных округов (примеры Красноярского края, Иркутской и Пермской областей).

Подписание договоров прекратилось летом 1998 г., когда федеральный центр пришел к выводу об исчерпании политического смысла в установлении та­ких индивидуальных отношений.

3 этап.

После 1998—1999 г. наметились качественные изменения в практике подпи­сания договоров между центром и регионами.

Во-первых, прекратилось само подписание договоров.

Во-вторых, в 1999 г. был принят федеральный закон о порядке разграниче­ния полномочий.

В-третьих, в качестве серьезной политической проблемы, нарушающей нор­мальный баланс отношений между центром и регионами и создающей чрезмерную асимметрию, начинает восприниматься содержание первых договоров.

Для изменения ситуации и сокращения фактических республиканских пол­номочий федеральный центр использует принцип верховенства федерального за­конодательства.

В 2003 г. стала актуальной новая политическая проблема, решение которой выглядит невозможным без подписания договора, - реинкорпорация Чечни, где установился более стабильный пророссийский режим. Очевидно, что без установ­ления особых двусторонних отношений между Москвой и Грозным решение че­ченской проблемы маловероятно.

В целом российское законодательство в соответствии с поправками, внесен­ными в него в июле 2003 г., предусматривает особый порядок заключения индиви­дуальных договоров о разграничении полномочий, который призван ограничить применение этой практики.

• Принцип особых условий. экономическими, географическими и иными особенностями S РФ.

• Принцип федерального контроля. Новой формой является фактическая ра­тификация договора федеральным парламентом. Государственная Дума в обяза­тельном порядке утверждает договор посредством федерального закона.

• Принцип сдержек и противовесов. Договор должен быть утвержден регио­нальным законодательным собранием.

• Принцип временных ограничений. Предполагается, что срок действия дого­вора составляет не более 10 лет.

11. Модель территориально - асимметричного баланса "центр — регионы"1991 — 1995 гг.

Для этого этапа характерно:

- Диффузия полит инноваций глобального h, в котором Р выступила акцептором.

Инновацией стал процесс демократизации. В частности, переход к всенародным выборам рег. руководителей – по образу губернаторских выборов в США.

- Значительная ассиметрия отношений «ц-р» для различных частей страны.

В этой ситуации в Р возникает особая модель территориально ассиметричного баланса. Страна делится на 2 домена:

1. Нац. республики, в случае с которыми м говорить о модели американского фед-ма: рег власть формируется без вмешательства ц, они постепенно переходят к модели выборного главы республики.
2. Почти все остальные рег – края, области, АО и Аобл. Здесь напротив б создана модель централизованной власти: Пр назначал глав рег администрации.

-Модель территориально ассиметричного баланса имела временный характер. Повсеместные губ выборв могли пройти по всей стране еще в 1991, но были отложены.

В 1992-1993 году почти во всех рег прошли выборы глав. Например, в Чечне выиграл Дудаев, сразу взявший курс на достижение полной независимости республики. Так же в Якутии, Марий Эл, Мордовии, Татарстане, Ингушетия и т.д. Но чуть позже в Мордовии вернулись к парламентскому правлению.

В регионах с централизованной власть баланс поддерживался за счет:

1. Выборной власти в лице советов.
2. Глав адм назначали преимущественно из местных ПЭ.

Однако после 1993 на основной части страны сохраняется модель назначаемого губернатора. Вертикаль исп.власти была усилена, а полит.режим стал моноцентрическим – с явным доминированием главы исп.власти. В результате к 1994 выбоные главы были лишь в 23 регионах, 15 из которых – республики.

- Важную роль в укреплении центральной власти в 1991-1995 играли полномочные представители Президента в регионах. Почти в это же время Пр стал в Краях, областях, Аобл, АО назначать глав администрации. Полпреды + главы адм è усиление централизации власти. То есть централизация набирала мощь везде, кроме республик. Это еще сильнее усиливало ассиметрию.

К 93 сгладила формальную ассиметрию, но не предусмотрела сильные институты федерального вмешательства. К предусматривает очень маленький набор полномочий, которые можно трактовать как вмешательство:

1. Вмешательство в нормотворчество органов рег.исп власти, если противоречат К или ФЗ. Может лишь приостановить, но не отменить.
2. Право на использование согласительных процедур в случае конфликта р-р или р-ц. Это слабо влияет на баланс отношений.

- Усиление м.с. В 1993 прошли выборы мэра Владивостока (!), затем в 1994 во всех городах и районах Иркутской области. Но выборность главы м.с продвигалась очень медленно.