Правовые акты управления: понятие и юридическое значение

Основными формами реализации исполнительной власти являются правовые акты управления, вид подзаконных, офици­альных юридических актов.

Правовые акты управления по масштабности их действия не ограничиваются сферой государственного управления. В ряде случаев с их помощью регламентируются отдельные стороны общест­венных отношений, составляющих предмет не административно­го, а иных отраслей российского права. В наибольшей степени это касается финансовых отношений, частично трудовых, земельных, на их основе возникают налоговые, при­родоохранительные правоотношения и др.

Для правовых актов органов управления характерны следующие черты (признаки):

- это юридический вариант управленческого решения;

- оформляются в соответствии с нормами права и с соблюдением установленных процедур;

- являются односторонним властным волеизъ­явлением субъекта управления;

- имеют императивный характер, обязательны для адресата;

- подзаконны: издаются по указанию закона и соответствуют ему;

- порождают юридические последствия, возникнове­ние, изменение, прекращение административных правоотношений;

- как правило, издаются в виде письменного юридического документа, но может быть выражен и устно (например, в системе военного управления, в рамках служебных отношений между ру­ководителем и непосредственно подчиненными ему работниками аппарата управления) или юридически значимых действий (напр., сигнал светофора);

- может быть опротестован или обжалован в по­рядке, установленном законодательст­вом или подзаконными административно-правовыми нормами;

- в случае несоблюдения или невыполнения предписаний вызывает наступление ответст­венности виновной стороны (как правило, наступает дисципли­нарная или административная ответственность).

Таким образом, правовой акт управления есть основанное на законе одностороннее юридически властное волеизъявление пол­номочного субъекта исполнительной власти, направленное на ус­тановление административно-правовых норм или возникнове­ние, изменение и прекращение административно-правовых отно­шений в целях реализации задач и функций исполнительной власти.

Правовые акты управления отличаются от актов судебных ор­ганов государственной власти своим преимущественно позитив­ным характером, выражающимся в том, что с их помощью орга­низуется процесс функционирования механизма исполнительной власти с целью упорядочивающего воздействия на различные сто­роны государственной и общественной жизни. Судебные акты имеют ярко выраженный юрисдикционный характер. Правовые акты управления не могут отменить либо изменить судебные акты, а судебные могут. Правовые акты нередко играют роль доказательств в судебном процессе (например, по жилищ­ным, трудовым, административным делам).

Цели, задачи и функции исполнительной власти практически реализуются в правовых управленческих актах различного харак­тера и содержания. Основной критерий их классификации — юридические свойст­ва актов.

В соответствии с ним правовые акты управления подразделяют на нормативные, индивидуальные, общие и смешанные.

1) нормативные акты, устанавливающие, изменяющие, отменяющие юридические нормы, непосредственно выражают регулятивную функцию административного права. Это - юридические акты подзаконного административного нормотвор­чества или правоустановительные акты. К ним отно­сятся акты общего значения (федеральные, республиканские, област­ные, краевые, окружные, городские, районные, поселковые, сельские), межведомственные акты, внутриведомственные (в т.ч. локальные). Нормативные акты управления являются одним из источников российского административного права. Нормативные акты могут иметь общефедеральное, республи­канское, краевое, областное и т.п. значение, т.е. издаваться испол­нительными органами всех субъектов Федерации и действовать в соответствующих границах. Вместе с тем нормативные акты могут издаваться исполнительными органами различного уровня, наде­ленными отраслевой (ведомственной) или межотраслевой компе­тенцией.

Нормативными правовыми актами:

а) обеспечивается механизм реализации конституционного статуса граждан и общественных объединений (например, о свободе совести и вероисповеданий, об образовании и т.п.);

б) конкретизируются нормы высшей юридической силы, т.е. содержащиеся в законодательных актах. Например, на основании Федерального конституционного закона о Правительстве РФ пос­ледним был утвержден Регламент Правительства, конкретизи­рующий и детализирующий общие нормы, содержащиеся в на­званном Законе;

в) определяются типовые правила поведения в сфере государ­ственного управления. Например, таможенные правила, правила приватизации государственных и муниципальных предприятий и т.п.;

г) проводятся в жизнь различного рода социально-экономичес­кие программы. Например, программы приватизации, демонопо­лизации и т.п.;

д) определяется организационно-правовой статус звеньев ис­полнительного аппарата, непосредственно подведомственных Президенту или Правительству РФ (аналогичные акты принима­ются на нижестоящих уровнях государственной организации Рос­сии). Например, положения о министерствах, комитетах и феде­ральных службах России;

е) устанавливаются необходимые ограничения и запреты, воз­лагаются специальные обязанности или предоставляются специ­альные права, реализуемые в сфере государственного управления. Например, о чрезвычайном положении, о въезде и выезде из стра­ны и т.п.;

ж) определяется порядок совершения определенных действий(процедур) исполнительно-распорядительного характера. Напри­мер, о предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций; о проведении государственного ветеринарного надзора; о планиро­вании и финансировании деятельности казенных заводов; о ли­цензировании; о порядке подготовки правовых актов и т.п.;

з) формируются основные линии взаимодействия различныхучастников управленческих отношений. Например, о взаимоотно­шениях исполнительных органов различных субъектов федера­ции и т.п.;

и) осуществляется охрана установленного в сфере государст­венного управления порядка отношений. Например, о дисципли­нарной и административной ответственности.

2) индивидуальные акты - решения субъектов административной власти по конкретным вопросам, обращенные к конкретным лицам.Индивидуальныеакты, в отличие от нормативных, носят ярко выраженный правоисполнительный (правоприменительный) ха­рактер. По своему юридическому содержанию это — распоряди­тельные правовые акты конкретной направленности (приказ о назначении лица на должность в аппарате управления, постанов­ление полномочного органа (должностного лица) о наложении на виновного ад­министративного взыскания). Этот вид актов обеспечивает реализацию юрисдикционной (правоохранительной) функции административного права и исполнительной власти.

В нормативных актах, прежде всего, формулируются административно-правовые предписания, запреты и дозволения, а также условия их исполь­зования, в то время как в индивидуальных актах они непосредст­венно применяются к конкретным лицам.

3) общие акты, содержащие кратковременные предписания (о переносе выходного дня, призыве на службу и т. д.), либо общие требования ("повысить", "усилить" и пр.);

4) смешанные (акты, в которых содержатся нормы права и правоприме­нительные решения, либо даже и общие требования).

Каждый вид исполнительных органов вправе издавать правовые акты определенного наименова­ния, установленного либо конституционными и законодательны­ми нормами, либо подзаконными нормами административного права.

Акты исполнительной власти в зависимости от субъектов, принявших их и наименованию делятся на:

1) акты органов исполнительной власти и их должностных лиц:

» указы и распоряжения Президента РФ;

» постановления и распоряжения Правительства РФ;

» приказы, постановления и другие акты центральных органов РФ;

» акты территориальных федеральных органов (инструкции, пра­вила, положения, уставы);

» постановления и другие акты мэров, губернаторов;

» акты ор­ганов исполнительной власти субъектов Федерации;

» приказы и другие акты руководителей местных государственных органов;

2) акты субъектов власти, не находящихся в системе аппарата исполнительной власти

= постановления судей по делам об административных правонарушениях;

= приказы председателей судов, прокуроров, предсе­дателей представительных органов, имеющие внутриаппаратное зна­чение, акты Центрального банка РФ;

3) акты общественных организаций, которым делегированы государством властные полномочия.

Издание правовых актов нормативного характера в виде писем и телеграмм не допускается.

По форме выражения различают акты:

• письменные (являются разновидностью служебных документов);

• устные (используются при непосредственном руководстве производственной деятельностью, для обеспечения общественной безопасности);

• конклюдентные - выраженные в знаках, световых и звуковых сигналах (например, жесты работника милиции, регулирующего уличное дви­жение).

По функциональной роли акты исполнительной власти бывают:

* плановые;

* методические;

* кадровые;

* финансовые;

* учетные и т. д.

По сроку начала действия акты делятся на, вступающие в силу:

~ немедленно, с даты подписания, принятия;

~ с даты, указанной в акте;

~ с даты, указанной в другом акте;

~ после государственной регистрации и официального опубликования.

По степени сложности различают:

= простые (рутинные);

= сложные;

= уникальные.

По объему полномочий субъекта власти делятся на:

• дискреционные (принимаемые в условиях свободы усмотрения, широкой самостоятельности органа, должностного лица);

• акты, принимаемые на основе альтернативных полномочий, предос­тавляющих субъекту возможность выбора одного из нескольких указанных в норме права вариантов;

• акты, принимаемые при отсутствии выбора.

В зависимости от порядка принятия административные акты подраз­деляются на:

* коллегиальные (принимаемые большинством от общего числа колле­гиального органа);

* единоличные.

Только в отношении государственных комитетов есть указание на то, что решения по межотраслевым вопросам, имеющие «общенормативный» характер, принимаются коллеги­ально.

В зависимости от способа охраны правовых актов управления от нарушений (например, неисполнение, недобросовестное исполне­ние и т.п.) можно выделить акты:

» охраняемые мерами дисципли­нарной ответственности. К ним относятся правовые акты, адресуемые нижестоящим исполнитель­ным органам, а также подчиненным управленческим работникам, на которых распространяется дисциплинарная власть руководи­теля.

» охраняемые мерами административной ответственности. К этой группе относятся правовые акты, содержащие обще­обязательные правила поведения в сфере государственного управ­ления, действие которых распространяется на лиц и организации, независимо от их служебной или ведомственной подчиненности, т.е. на третьих лиц. Это — правовые акты управления с админи­стративной санкцией.

Первое требование, предъявляемое к акту - целесообразность, полез­ность с точки зрения государственных интересов. В основе акта должно лежать общественное благо, он должен быть научно обоснован, соот­ветствовать реальной обстановке, своевременно принят, предусмат­ривать механизм его претворения в жизнь. С целью достижения целесо­образности акта должны учитываться:

- права человека;

- уровень сознания и культуры масс;

- плюрализм мнений, интересов;

- возможности решения проблем;

- ранее принятые акты.

Законность - второе требование, предъявляемое к актам исполни­тельной власти, под которым подразумевается:

• наличие компетенции у автора;

• соответствие акта закону по существу;

• соответствие цели закона;

• принятие в установленный законом срок;

• соблюдение процессуальных правил издания акта.

Акты, не соответствующие требованиям законности, подразделяют на ничтожные и оспоримые.

Акты признаются ничтожными, если:

» на то есть прямое указание закона;

» грубо нарушена подведомственность административных дел;

» нет законного основания (заявления, представления и т. д.) для при­нятия акта;

» нарушен срок давности;

» акт предписывает совершение преступления и т. д.

Оспоримые акты подлежат исполнению, что не лишает индивидуаль­ных и коллективных субъектов права оспорить их законность в уста­новленном порядке.

К актам исполнительной власти предъявляются организационно-тех­нические требования, сущность которых заключаются в следующем:

= язык акта должен быть четким, ясным, лаконичным, понятным для тех, к кому он обращен;

= акт должен быть оформлен грамматически правильно (любые ошибки могут исказить его смысл);

= акт должен быть своевременно доведен до сведения исполнителей и заинтересованных субъектов;

= оформленный надлежащим образом акт должен быть передан на хра­нение.

Наиболее типичные варианты оспарива­ния правовых актов управления: опротестование ( органами прокуратуры) и обжалование ( право граждан обжаловать в суд и в административном порядке).

В процессе функционирования исполнительных органов госу­дарственной власти действительно иногда возникают договорные связи между отдельными субъектами управления, между ними и общественными объединениями.

Эти договоры носят, как правило, ком­плексный характер, регулируются в межотраслевом масштабе, а потому и не могут выражать задачи и функции исполнительной власти, отождествляться по своей юридической роли с правовыми (двусторонними) актами управления. На дого­ворных началах определяются, в частности, исключительные предметы ведения и полномочия федеральных, в том числе и ис­полнительных, органов, а также предметы совместного ведения.

Различают несколько видов подобных договоров:

Договоры (соглашения) смешанного типа, в рамках кото­рых административно-правовые элементы проявляются частично и наряду с юридическими инструментами, используемыми иными отраслями российского права.

Договоры (соглашения) исполнительных органов с негосу­дарственными субъектами по поводу реализации их субъектив­ных прав (например, контракты по поводу службы и т.п.), пред­ставляющие собой предшествующие принятию одностороннего юридически властного решения отношения типично горизонталь­ного варианта.

Договоры (соглашения) между различными субъектами ис­полнительной власти по поводу объема полномочий по ее прак­тической реализации. Это — собственно административно-пра­вовые соглашения. Но они не порождают конкретных правоотно­шений, не подменяют собой правовые акты исполнительных органов, не являются собственно средством управляющего воздей­ствия.