Методы реализации исполнительной власти

В общепринятом понимании метод означает способ, прием практического осуществления чего-либо. Применительно к госу­дарственно-управленческой деятельности под ним понимается способ, прием практической реализации задач и функций испол­нительной власти в повседневной деятельности исполнительных органов (должностных лиц) на основе закрепленной за ними ком­петенции, в установленных границах и в соответствующей форме.

Методы деятельности исполнительной власти -способы осуществ­ления управленческих функций и средства воздействия органов ис­полнительной власти на управляемые объекты. М етод управления есть средство практичес­кого осуществления функций государственно-управленческой де­ятельности и достижения ее целей.

Составляющими частя­ми методов деятельности исполнительной власти являются способы: воздействия, обеспечения,организации и достижения целей управления.

Методы государственного управления имеют следующи­е особенности:

- выражают управляющее воздействие субъектов ис­полнительной власти

- в них находит свое выражение государственный (публичный) интерес, воля государства;

- выражают при­надлежащие государству полно­мочия юридически властного характера;

- являются средством реализации закрепленной за органами управления компетенции;

- выбор зависит от особенностей управляемого объекта и др.

Следует различать метод правового регу­лированияуправленческих общественных отношений и метод управления. Главный критерий их разграничения в том, что: методправового регулирования — функция административного права; метод управления — функция субъекта административногоправа, причем не всякого, а лишь того, который одновременно является субъектом исполнительной власти (государственного управления).

Методы правового регули­рования распространяются на всех участников регулируемых об­щественных отношений, включая и эти органы (должностных, лиц), в то время как методы управления используются только ими.

Методы госу­дарственно-управленческой деятельности производны от методов админист­ративно-правового регулирования.

Следует также различать:

а) методы управляющего воздействия; они всегда имеют внешнее юридически властное значение и выражение и являются собственно методами управления;

б) методы организации работы, аппарата управления; они имеют чисто внутриаппаратное значение;

в) методы совершения отдельных управленческих действий; это методы процедурного характера.

Наиболее распространенным является выделение двух групп методов — администра­тивных и экономических.

Административные методы обычно квалифицируются в каче­стве способов или средств внеэкономического или прямого управ­ляющего воздействия на объекты управления, которое предполагает императив­ный (директивный) вариант волеизъявления субъекта управле­ния.

Внеэкономический характер данных методов означает, что ре­альным объектом управления является сознательно-волевое пове­дение управляемых (будь то гражданин или предприятие и т.п.). Должное поведение в сфере государственного управления обеспе­чивается через волю и сознание управляемых («соподчинение воль»).

Экономические методы обычно характеризуются как способы или средства косвенного воздействия на объекты управления путем воздействия на их материальные интересы. Должное (необходимое и желательное для общества) поведение объекта управления достигается перспективами мате­риальных выгод или под угрозой материальных санкций.

Универсальными способами воздействия на сознание и волю людей являются методы убеждения, поощрения и принуждения.

Убеждение - воздействие на сознание и волю управ­ляемого субъекта и через них на поведение путем разъяснительных, воспита­тельных, организационных мер (просвещение, пропа­ганда, агитация, объяснение) для формирования или изменения системы ценностей, ориентации. Он проявляется в использовании различных разъяснительных, воспитательных, организационных мер для формирования воли под­властного или ее преобразования.

Для убеждения характерно следующее:

- оно используется постоянно и в отношении всех граждан;

- оно обеспечивает добровольное выполнение норм, указаний, предпи­саний, а в конечном итоге воспитывает убежденность, "привычку" законопослушания.

Убеждение -это процесс последовательно осуществляемых действий, который включает в себя следующие элементы:

* овладение вниманием;

* внушение;

* воздействие на сознание;

* оперирование эмоциями;

* формирование интереса.

Средствами убеждения являются:

» обучение;

» пропаганда;

» агитация;

» разъяснение;

» обмен опытом.

Одной из форм убеждения является поощрение.

Поощрение - установление и реализация мер, сти­мулирующих совершение полезных действий (с точки зрения по­ощряющего), повышение положительных ре­зультатов деятельности. Поощрение персонифициро­вано, косвенно воздействует на волю поощряемого, оказывая стимулирующее воздействие путем мораль­ного одобрения, наделения определенными правами, материальными ценностями и может применяться к коллективным и индивидуальным субъектам.

В зависимости от оснований поощрения различают:

= абсолютное поощрение, обусловленное абсолютными основаниями по­ощрения. Такими основаниями являются: добросовестное выполне­ние трудовых и служебных обязанностей; выполнение гражданского долга (помощь в задержании преступника, спасение утопающего и т. п.); поощрение матерей, родивших и воспитавших более пяти де­тей; юбилеи, заслуги иностранных граждан перед Россией в развитии пауки и т. п.;

= относительное. Относительное поощрение регламентировано КоАП РСФСР, дисциплинарными уставами. Нормы указанных актов обязы­вают поощрять добровольный отказ от неправомерной деятельности, чистосердечное раскаяние, добровольное устранение причиненного вреда. Статьей 34 КоАП РСФСР определено, что чистосердечное рас­каяние виновного, предотвращение виновным вредных последствий правонарушения, добровольное возмещение ущерба или устранение причиненного вреда являются обстоятельствами, смягчающими ответ­ственность за административное правонарушение. С точки зрения правовой основы различают:

= формальное поощрение - поощрение, регламентированное правовыми нормами (соответствующие меры оформляются специальными право­применительными актами и, как правило, заносятся в трудовую книж­ку, служебную карточку);

= неформальное поощрение -применение разнообразных мер воздействия, не предусмотренных юридическими нормами (например, публичная похвала).

По содержанию поощрение может быть:

- моральным (благодарность, грамота);

- материальным (премия, ценный подарок);

- статусное (изменяющее правовой статус гражданина, например, при­своение почетного звания "Заслуженный юрист Российской Феде­рации");

- смешанное (часто одна мера содержит моральное, материальное иста­тутное поощрение, например, присвоение звания Героя Российской Федерации).

В зависи­мости от оснований можно выделять абсолютное (абсолют­ные основания: выполнение гражданского долга, по­ощрение многодетных матерей) и относительное по­ощрение (является таковым в силу указания в законе: напр., ст. 4.2 КоАП РФ в качестве смягчающих админи­стративную ответственность называет раскаяние лица, добровольное возмещение причиненного ущер­ба и др.).

По содержанию поощрение может быть мо­ральным, материальным (напр., выдача премии), ста­тусным (напр., присвоение звания народного артиста), смешанным (напр., присвоение звания Героя России).

В зависимости от круга лиц, к которым применяются меры поощре­ния, различают:

а) меры поощрения, применяемые к коллективным субъектам (напри­мер, объявление благодарности Президента Российской Федерации кол­лективу Финансовой академии за заслуги по подготовке высококвали­фицированных специалистов вфинансово-банковской области);

б) меры поощрения, применяемые к индивидуальным субъектам (напри­мер, для иностранных граждан и лиц без гражданства установлено при­менение такого поощрительного средства, как предоставление лицу с его согласия почетного гражданства).

Административное принуждение используется как средство обеспе­чения иохраны правопорядка в сфере государственного управления, выполняет карательную функцию. Административное принуждениекак метод управления состоит в психическом, материальном или физи­ческом воздействии на сознание иповедение людей.

Принуждениезаключается в применении субъектами исполнительной власти установленных административно-правовыми нормами прину­дительных мер в связи с неправомерными действиями, невозможности ре­шить проблему методом убеждения. Государственное принуждение в зависимости от характера об­щественно опасного деяния (события) и непосредственного объек­та воздействия подразделяется на физическое и психическое (уг­роза, страх наступления неблагоприятных последствий).

Назначение принуждения состоит в восстановлении социаль­ной справедливости, воспитании правонарушителей, предупреж­дении новых правонарушений. В этих условиях особое значение приобретает неизбежность наказания. При этом принуждение не имеет цели причинить нарушителю физические страдания или унизить его человеческое достоинство. Вместе с тем оно содержит карательный и устрашающий элементы, которые, однако, носят подчиненный характер и направлены на предупреждение право­нарушений, воспитание и исправление лиц, их совершивших.

В качестве непосредственного объекта физического принужде­ния выступают субъект и его материальное положение и может выражаться в конкрет­ных мерах - в определенных ограничениях, лишении некото­рых благ, имеющихся в распоряжении субъекта.

Административному принуждению присущи следующие признаки:

- применяется на основе закона;

- осуществляется посредством юрисдикционных, правоприменительных актов;

- персонифицировано;

- характерен внесудебный порядок применения.

- применяется в целях обеспечения административно-правовых норм.

По целевому назначению меры административного принуждения мо­гут быть подразделены на следующие группы:

А) административно-предупредительные. Меры административного предупреж-дения используются в целях предупреждения правонаруше­ния в сфере государственного управления, предотвращения обстоя­тельств, угрожающих общественной безопасности;

Б) административно-пресекательные -способы и средства прину­дительного воздействия, применяемые в целях прекращения противоправного деяния и предотвращения наступления общественно опас­ных последствий;

В) меры административной ответственности (административные взыс­кания). Административное взыскание - это наказание, применяемое в установленном законом порядке уполномоченным органом (должнос­тным лицом) к виновному физическому и юридическому лицу. Административное взыскание может выражаться в моральном или матери­альном воздействии на виновного или во временном лишении его специального права.

Г) меры административно-процессуального обеспечения.

По субъекту принуждения различают:

- государственно-правовое принуждение;

- общественно-правовое принуждение.

Таким образом, под содержанием убеждения и принуждения следует понимать систему мер, в которых конкретизируется государственное управляющее воздействие в целях обеспечения должного или возможного поведения субъектов административного права.

Наиболее четким критерием классификации методов управления яв­ляется характер воздействия на объект управления. В связи с этим раз­личают методы прямого и косвенного воздействия.

Характерными признаками методов прямого воздействияявляются:

• прямое воздействие на волю;

• приказной характер;

• однозначность указаний;

• широкое использование правительственных, ведомственных актов;

• наличие административного аппарата, контролирующего выполнение указаний и применяющего принудительные меры для исполнения;

• стимулирование выполнения указаний;

• широкое использование внеэкономического принуждения.

Конкретное содержание административно-правовых методов достаточно разнообразно:

= установление правил поведения в сфере государственного управления общеобязательного или частного характера;

= утверждение конкретных (адресных) зада­ний;

= предписания о совершении определённых действий;

= назначе­ние на должности;

= удовлетворение законных притязаний участ­ников регулируемых отношений;

= запрещение определенных дей­ствий;

= выдача разрешений различного рода;

= осуществление регистрационных действий;

= проведение контроля и надзора;

= ма­териальное и моральное поощрение;

= применение материальных санкций;

= разрешение споров между участниками управленческих отношений;

= установление стандартов;

= оформление государствен­ных заказов;

= применение административно-принудительных мер и т.п.

Меры административного предупреждения -способы и средства, на­правленные на предупреждение и предотвращение правонарушений и обстоятельств, угрожающих жизни и безопасности граждан или нор­мальной деятельности государственных органов, предприятий и орга­низаций. Основанием для применения мер административного предуп­реждения может служить предположение о намерении лица совершить административное правонарушение либо другое противоправное дея­ние. Административно-предупредительные меры носят профилактичес­кий характер и выражаются, как правило, в виде определенных огра­ничений и запретов.Таким образом, о снованием для применения административ­но-предупредительных мер является не правонарушение, а на­ступление особых, установленных законодательством условий как связанных, так и не связанных с действиями человека.

По непосредственному назначению и характеру правоограничений среди административно-предупредитель­ных мер можно выделить четыре группы:

1) меры, применяемые в целях предотвращения угрозы наступ­ления возможных вредных, опасных, а нередко и тяжких послед­ствий, например, введение карантина в местностях, пораженных эпидемией или эпизоотией, закрытие участков Государственной границы при вспышке опасных инфекционных заболеваний на сопредельной территории, принудительное выселение граждан из домов, грозящих разрушением; санитарный осмотр грузов; техосмотр транспортных средств и др.;

2) меры, направленные на предупреждение правонарушений, причем не только административных проступков, но и преступле­ний (контроль инадзорные проверки, таможенный досмотр, проверка документов, удостоверяю­щих личность);

3) меры, препятствующие уклонению соответствующих субъ­ектов от исполнения ими обязанностей (реквизиция, принуди­тельное медицинское освидетельствование и проч.);

4) особую группу составляют так называемые лечебно-преду­предительные меры принуждения, назначение которых не только обеспечение общественной безопасности, но и лечение опасных ду­шевнобольных, наркоманов, инфекционных больных и т.д.

Реальные правонару­шения представляют непосредственную угрозу охраняемым обще­ственным отношениям, причиняют им вред. Интересы их защиты требуют немедленного принятия мер органами исполнительной власти и их должностными лицами в целях пресечения действий, нарушающих правовые предписания.

Меры административного пресечения -способы и средства прину­дительного воздействия, применяемые в целях прекращения противо­правного деяния и предотвращения наступления вредных последствий.

Суть подобных мер состоит в принудительном прекращении противоправных действий (дея­тельности) граждан, должностных лиц, предприятий, учрежде­ний и организаций, нарушающих установленный порядок.

О снованиями применения мер административ­ного пресечения являются: во-первых, совершение правонаруше­ния и, во-вторых, совершение объективно противоправных дея­ний или наступление представляющих опасность противоправных состояний или событий.

В зависимости от целей, характера, объекта воздействия административно-пресекательные меры подразделяются на:

• меры, применяемые к нарушителю - физическому лицу (требование прекратить противоправные действия, непосредственное физическое воздействие, административное задержание лица для составления про­токола об административном правонарушении, применение оружия и иных специальных средств и т. д.);

• меры, применяемые к нарушителю - юридическому лицу (требование
прекратить противоправные действия, приостановление деятельности предприятий или их закрытие, отказ в выдаче лицензии, приостанов­ление действия лицензии или ее аннулирование;

• меры имущественного характера (изъятие огнестрельного охотничьего оружия, снос самовольно возведенных строений и др.);

• меры технического характера (приостановление эксплуатации автотран­спортных средств, техническое состояние которых не отвечает уста­новленным требованиям);

• меры медико-санитарного и эпидемиологического характера (отстранение от работы инфекционных больных, запрещение эксплуатации предприятий торговли или общественного питания из-за их антисанитарного состояния и др.);

• меры финансово-кредитного характера (прекращение кредитования, сокращение бюджетного финансирования, изъятие в доход бюджета сумм, полученных путем нарушения финансовой дисциплины; наложение ареста на банковские счета организации).

• меры, применяемые непосредственно к личности правонару­шителя (требование прекратить неправомерное поведение, непо­средственное физическое воздействие, административное задер­жание и доставление в милицию и др.);

• меры, связанные с осуществлением лицензионно-разрешительной системы (отказ в выдаче лицензии на тот или иной под­лежащий лицензированию вид деятельности, приостановление действия лицензии и др.);

• меры специального или исключительного назначения (при­менение огнестрельного оружия, химических слезоточивых ве­ществ, водометов, резиновых палок, наручников и др.).

Меры административного пресечения тесно связаны с мерами административной ответственности и нередко предшествуют им, обеспечивая возможность ее фактической реализации.