Этапы бюджетного процесса

Существует четыре этапа бюджетного процесса: составле­ние, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджета муни­ципального образования. По законодательству прошлых лет они имели привязку к определенным отрезкам календарного года (например, на составление проекта бюджета отводились июль—август текущего года, октябрь—декабрь рассматривались как месяцы, в течение которых бюджет должен быть рассмот­рен и утвержден). Бюджетный кодекс РФ отошел от такой периодизации, поскольку в муниципальной практике она редко выдерживалась.

Составление проектов бюджетов — начальный этап бюджет­ного процесса, которому предшествует разработка прогнозов социально-экономического развития муниципальных образова­ний, а также подготовка сводных финансовых балансов. Оба документа служат основой для работы по составлению проекта местного бюджета. Кроме этого необходимы иные сведения:

о действующем на момент начала разработки проекта бюджета налоговом законодательстве; нормативах отчислений от собст­венных и регулирующих доходов бюджетов других уровней;

предполагаемых объемах финансовой помощи из бюджетов иных уровней; видах и объемах расходов, передаваемых из бюд­жетов других уровней (ст. 172 Бюджетного кодекса РФ). В ос­нову проекта бюджета муниципального образования должен быть положен также план развития муниципального сектора экономики. Он включает в себя: перечень и сводный план фи­нансово-хозяйственной деятельности муниципальных предпри­ятий; программу приватизации муниципального имущества и приобретения имущества в муниципальную собственность; све­дения о штатной численности муниципальных служащих.

Итак, составление бюджета муниципального образования основывается на прогнозе экономического и социального раз­вития территории; прогнозе сводного финансового баланса по территории местного самоуправления; основных направлениях бюджетной и налоговой политики; плане развития муници­пального сектора экономики на очередной финансовый год. В расчет принимаются Бюджетные послания Президента РФ и главы субъекта Федерации.

Составление проектов местных бюджетов — исключитель­ная прерогатива исполнительных органов местного самоуправ­ления (ст. 171 Бюджетного кодекса РФ). Непосредственное со­ставление проектов бюджетов находится в руках финансовых органов муниципального образования (финансово-бюджетных управлений и отделов). Решение о начале работы по составле­нию бюджетного проекта принимает глава муниципального об­разования (глава местной администрации). По его поручению финансово-бюджетное управление (отдел) разрабатывает мето­дические указания по составлению проекта бюджета и доводит их до сведения всех подразделений местной администрации.

Структурные подразделения администрации передают фи­нансовым органам сметы, проекты программ, расчетные показатели доходов и расходов местного бюджета по своей отрасли. На их основе администрация определяет контрольные цифры бюджета муниципального образования, которые направляются в исполнительный орган субъекта Федерации.

На этом же этапе происходит согласование нормативов от­числений от регулирующих доходов, направляемых в местные бюджеты. Разногласия по этому поводу рассматриваются администрациями муниципальных образований с участием депута­тов представительного органа местного самоуправления.

Глава муниципального образования направляет проект бюд­жета в местную думу. Бюджет муниципального образования как важнейший финансово-юридический документ содержит уни­фицированный состав показателей, свойственный всем уров­ням бюджетной системы. Он включает в себя помимо общего объема доходов и расходов бюджета сведения о дефиците бюд­жета прогнозируемые доходы по группам, статьям классифика­ции доходов бюджета; нормативы отчислений от регулирующих доходных источников; расходы бюджета по бюджетной класси­фикации; общий объем капитальных и текущих расходов бюд­жета; расходы и доходы целевого муниципального фонда; объе­мы финансовой помощи из других уровней бюджетной систе­мы (дотации, субсидии, субвенции); перечень муниципальных целевых программ, финансируемых из местного бюджета.

В проекте решения о бюджете должны быть определены: ис­точники финансирования бюджетного дефицита; верхний пре­дел муниципального долга по состоянию на 1 января года, сле­дующего за очередным финансовым годом; размер и структура муниципального долга, объем и структура расходов на его обслу­живание; предельный объем предоставляемых муниципальных гарантий, субсидий и субвенций; перечень муниципальных га­рантий; цели, условия и порядок предоставления бюджетных кредитов (ст. 181 Бюджетного кодекса РФ). Благодаря подобной унификации бюджетных параметров обеспечивается единство бюджетной сферы Российской Федерации, частью которой яв­ляются местные бюджеты. Кроме того, это дополнительный пример включенности муниципального компонента в устройст­во государственного механизма.

Рассмотрение проекта местного бюджета — вторая стадия бюджетного процесса, имеющая свои особенности. Бюджетное законодательство исходит из того, что порядок рассмотрения бюджета муниципального образования определяется правовы­ми актами местного самоуправления. Следовательно, с точки зрения принадлежности правового регулирования, первая ста­дия — составление проекта бюджета — имеет в максимальной степени федеральную привязку. Напротив, рассмотрение про­екта бюджета — прерогатива муниципального образования'.

Направленный главой муниципального образования проект бюджета передается председателем думы в профильные депу­татские комиссии. Аккумулирует всю работу по рассмотрению проекта депутатская комиссия по бюджету. Она же собирает предложения депутатов, систематизирует поправки, рассматри­вает их на своем заседании, готовит заключение на проект ре­шения о бюджете.

Глава муниципального образования или его представитель выступает с докладом на заседании представительного органа. По результатам рассмотрения проекта принимается одно из следующих решений: «принять проект бюджета в первом чте­нии»; «отклонить проект бюджета» с направлением его на дора­ботку руководителю муниципального образования. Доработан­ный проект решения о бюджете вновь рассматривается посто­янными депутатскими комиссиями. Итоговое заключение по проекту решения готовит комиссия думы по бюджету.

Проект бюджета, принятый в первом чтении, анализируется счетной палатой (иным органом, осуществляющим финансо­вый контроль). Им же готовится заключение на проект бюдже­та во втором чтении. Поправки профильных комиссий местно­го представительного органа, отдельных депутатов должны со­провождаться соответствующими заключениями профильных комиссий. На основании заключений счетной палаты (иного органа финансового контроля), депутатских комиссий бюджет­ная комиссия думы систематизирует поправки, рассматривает их на своем заседании, выносит итоговое заключение по про­екту бюджета во втором чтении.

Утверждение бюджета муниципального образования происхо­дит в двух чтениях. Предметом первого чтения служат утвер­ждаемые представительным органом местного самоуправления доходы бюджета в целом и по группам, статьям классификации доходов бюджетной системы Российской Федерации; общий объем расходов бюджета на очередной финансовый год; дефи­цит (профицит) бюджета. При рассмотрении проекта бюджета во втором чтении утверждаются расходы бюджета по разделам, статьям и видам расходов; распределение бюджетных ассигно­ваний по главным распорядителям, распорядителям и получа­телям бюджетных средств; другие показатели, установленные бюджетным законодательством. Решение об утверждении бюд­жета принимается большинством голосов депутатов.

Исполнение местного бюджета. Бюджетный кодекс РФ уста­навливает казначейское исполнение бюджетов. Муниципаль­ные образования в последние годы последовательно переходят на казначейское исполнение бюджетов, создавая в своих фи­нансовых органах подразделения казначейского исполнения бюджета. Данный принцип предполагает отмену расчетных сче­тов распорядителей бюджетных средств (отделов и управлений местных администраций) и открытие лицевых счетов распоря­дителей и получателей бюджетных средств. Лицевые счета от­крываются в финансово-бюджетных управлениях (отделах) ме­стных администраций. Распорядители средств бюджета теперь не самостоятельны в их распоряжении. Они направляют свои заявки с обоснованием передачи денежных средств получате­лям бюджетных сумм в подразделения казначейского исполне­ния бюджета, которые дают разрешение на их использование. Более того, органы казначейского исполнения бюджета явля­ются кассирами всех получателей бюджетных средств и осуще­ствляют платежи от их имени и по их поручению (ст. 215 Бюд­жетного кодекса РФ). Таким образом, в руках подразделения казначейского исполнения бюджета сосредоточены организа­ционно-распорядительные, технические и контрольные функ­ции по расходованию средств бюджета муниципального обра­зования.

Исполнение бюджета осуществляется администрациями на основе бюджетной росписи, которая составляется главным рас­порядителем бюджетных средств (главой муниципального обра­зования, управлениями и комитетами местной администрации) по получателям бюджетных средств. Бюджет исполняется в пределах фактического наличия бюджетных средств на счете бюджета муниципального образования.

Если в процессе исполнения местного бюджета происходит снижение объема поступлений доходов или поступлений из ис­точников финансирования дефицита бюджета, что приводит к неполному (по сравнению с утвержденным бюджетом) финансированию расходов не более чем на 10%, глава муниципально­го образования (глава администрации) вправе принять решение о введении режима сокращения расходов бюджета. В решении о введении режима сокращения расходов бюджета должны быть указаны дата, с которой такой режим вводится, а также размеры сокращения расходов бюджета (не более 10% от обще­го объема расходов).

Бюджетное законодательство предусматривает возможность снижения уровня расходных обязательств более чем на 10%. В этом случае глава муниципального образования должен обра­титься в представительный орган с проектом решения о внесе­нии изменений и дополнений в решение о бюджете муници­пального образования.

Такие решения в муниципальной практике довольно рас­пространены. Вместе с тем существуют статьи расходов, кото­рые не подлежат сокращению ни под каким предлогом, — за­щищенные статьи бюджета. К ним отнесены: оплата труда; на­числения на оплату труда; выплаты на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством); стипендии; при­обретение продуктов питания, медикаментов и перевязочных

средств.

По решению руководителя местного финансового органа, расходы бюджета могут быть заблокированы. Под блокировкой расходов понимается сокращение лимитов бюджетных обяза­тельств либо полный отказ от них. Расходы блокируются при невыполнении условий предоставления бюджетных ассигнова­ний либо при выявлении фактов нецелевого использования бюджетных средств. Решение об отмене блокировки расходов принимается руководителем финансового органа.

В ходе исполнения бюджета муниципальное образование может по факту получить доходы, превышающие-запланиро­ванные. В такой ситуации они направляются финансовыми ор­ганами на уменьшение размера дефицита бюджета и выплаты, сокращающие долговые обязательства муниципального образо­вания. Полученные сверхпланируемых, доходы могут быть пе­реданы и на другие цели. Но тогда финансовый орган ходатай­ствует перед думой о внесении изменений в бюджет муници­пального образования. Аналогичная процедура запускается и в случае, если полученные доходы превышают утвержденные бо­лее чем на 10%.

Отчет об исполнении бюджета готовит местная администра­ция. Утверждение отчета об исполнении бюджета — прерогатива представительного органа муниципального образования. Го­довой отчет об исполнении бюджета, ежеквартальные сведения о ходе исполнения бюджета и о численности муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников му­ниципальных учреждений с указанием фактических затрат на их содержание подлежат официальному опубликованию (ч. 6 ст. 52 Закона 2003 г.). Годовой отчет об исполнении бюджета должен быть составлен в соответствии с той же структурой и бюджетной классификацией, которые применялись при утвер­ждении бюджета муниципального образования на отчетный год. Он представляется в форме проекта решения местного представительного органа. Информация об исполнении бюдже­та за квартал, полугодие, девять месяцев текущего года пред­ставляется в думу главой муниципального образования (главой администрации) для сведения.

Муниципальные органы осуществляют финансовый кон­троль. В ведении представительного органа находится предва­рительный, текущий и последующий финансовый контроль. Контроль думы предусматривает: получение от администрации, финансового органа необходимых сопроводительных материалов при рассмотрении проекта и утверждении бюджета; полу­чение от администрации информации об исполнении бюджета; утверждение либо неутверждение отчета об исполнении бюдже­та; создание собственного контрольного органа (счетной пала­ты) для проведения внешнего аудита бюджета; вынесение оценки деятельности органа, исполняющего бюджет муници­пального образования. Местные администрации, финансовые органы, исполняющие бюджет, обязаны предоставлять всю ин­формацию, необходимую для осуществления представительным органом контроля в пределах его компетенции по бюджетным вопросам.