Модели взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления

Взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления весьма разнообразны. В теории муниципального права выделяется три базовые модели взаимодействия.

«Модель партнерства» была обоснована в XIX в. в трудах Дж. Ст. Милля. Отношения местных и центральных властей в данной модели - это отношения партнеров и равноправных товарищей, преследующих общие цели и оказывающих необходимые услуги населению. Местное управление понимается в первую очередь как органический элемент самовыражения соответствующего местного сообщества.

Данную концепцию можно обозначить как идеалистическую, по крайней мере, применительно к прошлому и настоящему, по аналогии с теорией о государстве всеобщего благоденствия. Во-первых, интересы государства и местных сообществ совпадают не во всем. Противоречие государственных и местных интересов существует изначально как противоречие между целым и его частью. Государственная власть выступает в масштабах общества (региона) центростремительным фактором. Местное самоуправление, напротив, в определенном смысле является фактором центробежным.

Во-вторых, в самой природе местного самоуправления заложен постоянный конфликт с государственной властью. Противоречия, как известно, являются источником развития, поэтому противоречия между государством и местами таят в себе мощное созидательное начало. Однако их подлинно партнерское разрешение требует величайшей культуры сторон, политическо-экономической стабильности и процветания, чего в необходимой мере часто нет даже в самых развитых странах.

С учетом изложенного выше «модель партнерства» может и должна рассматриваться в качестве идеальной цели, полное достижение которой невозможно, но движение, к которой позволяет оптимизировать реально сложившиеся взаимоотношения государственных органов центра, регионов и органов местных сообществ жителей.

Модели партнерства обычно противопоставляется «агентская модель». В ее рамках отношения между центральными и местными властями рассматриваются как отношения агента и принципала, т.е. акцент делается на главенствующей роли центра в отношениях с местным управлением. Местные органы считаются своеобразным инструментом, посредством которого центральное правительство реализует свой политический курс на местах. Местное управление является всего лишь административным средством осуществления управленческих функций на местах, нацеленным не столько на обеспечение местного представительства, сколько на предоставление услуг. Государство же, являясь гарантом эффективности социально-экономической и общественной жизни и, будучи призванным, обеспечивать разумные стандарты услуг, предоставляемых гражданам, имеет полное право руководить деятельностью органов местного управления.

Указанная модель в большей степени отражает реальное положение вещей. Безусловно, государственная централизация обеспечивает преимущества единого управления, свободного от местных политических споров и позволяет снизить содержание местных служб. Так, три службы по уборке мусора в соседних коммунах будут гораздо дороже, нежели одна служба, действующая в трех коммунах. Однако местное самоуправление перестает им быть, не обладая самостоятельностью в рамках своих полномочий. «Агентская модель» дозирует степень зависимости органов местного самоуправления от органов государственной власти и не устанавливает механизма реализации такой зависимости.

Обе указанные выше модели исходят из прямо противоположных основ. Соответственно, возникает мысль о возможности создания усредненной модели, сочетающей в себе достоинства агентской и партнерской. В основе такой модели лежит концепция взаимозависимости государства и мест, и ее называют «моделью взаимозависимости».

Обосновывая эту модель, британский исследователь Р. Роде обратил внимание на то, что отношения центральных и местных органов характеризуются как некоторой степенью их независимости, так и взаимозависимостью и определяются реальным властным потенциалом сторон, имеющимися в их распоряжении ресурсами (особенно финансовыми) и средствами давления. Немалую роль в этих отношениях может сыграть личностный фактор, правильный выбор конкретной стратегии. Аналогичных позиций придерживается и другой британский ученый Т. Бирн, отмечающий, что в настоящее время местные органы не могут быть определены ни как агенты правительства, ни как его равноправные партнеры. Правительство контролирует парламент, поэтому оно способно добиваться принятия законов, регулирующих и направляющих тем или иным образом деятельность муниципальных учреждений. Местные представительные органы в свою очередь обладают самостоятельным мандатом, полученным от избирателей, собственными финансовыми источниками, компетенцией, закрепленной за ними законодательно. В итоге не только местные органы оказываются зависимыми от правительства (в плане общей поддержки, финансовых субсидий, законодательного регулирования и т.д.), но и правительство попадает в определенную зависимость от местных властей при реализации своего политического и экономического курса на местах.

Таким образом, «модель взаимозависимости» является синтетической, объединяющей в себе элементы и первой, и второй моделей и, на наш взгляд, способна стать ориентиром в деле совершенствования отношений государства и местного самоуправления в нашей стране, в том числе взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

В реальности взаимодействие между государством и местным самоуправлением осуществляется сразу по многим направлениям. Можно выделить следующие основные формы взаимодействия между органами государственной власти и местного самоуправления:

− правовое государственное регулирование местного самоуправления;

− информационное обеспечение местного самоуправления, в том числе ознакомление органов местного самоуправления с проектом нормативных правовых актов органов государственной власти, затрагивающих интересы местного самоуправления;

− обращения органов и должностных лиц местного самоуправления в органы государственной власти и к государственным должностным лицам;

− реализация представительными органами местного самоуправления права законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта РФ;

− участие органов государственной власти и государственных должностных лиц в формировании органов местного самоуправления и назначении должностных лиц местного самоуправления в случаях, установленных законом;

− участие государственных должностных лиц в заседаниях представительных органов местного самоуправления;

− создание совместных координационных, консультационных, совещательных и других рабочих органов как временных, так и постоянно действующих;

− совместная реализация органами государственной власти и местного самоуправления различных программ, в том числе их совместное финансирование;

− реализация органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;

− временное осуществление полномочий местного самоуправления органами государственной власти;

− контроль и надзор органов государственной власти за деятельностью органов местного самоуправления;

− отмена судами незаконных действий и решений органов и должностных лиц местного самоуправления.