Раздел IIместное самоуправление в системенародовластия

Глава 3МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ КАК ИНСТИТУТНАРОДОВЛАСТИЯ§1. Местное самоуправление как основа конституционного строя В соответствии с действующими конституционными нормами концепциягосударственного устройства Российской Федерации базируется натрехуровневой организации публичной власти. Народ РоссийскойФедерации осуществляет свою власть непосредственно (путем прямоговолеизъявления) и через систему публичной власти, котораяосуществляется в России в формах государственной власти РоссийскойФедерации (далее — федеральная власть), государственной властисубъектов Российской Федерации (далее — региональная власть) иместного самоуправления (далее — муниципальная власть). Каждый изэтих уровней публичной власти организационно обособлен, т.е.самостоятелен в пределах своей компетенции.Реализация указанного концептуального подхода к организациигосударственного устройства Российской Федерации обеспечиваетсяустановлением конституционных норм о том, что центральные(федеральные), региональные (субъектов Российской Федерации) иместные (муниципальные) органы власти в определенной мереорганизационно обособлены друг от друга, самостоятельны в пределахсвоих полномочий, но природа их, по существу, одинакова: все этиорганы власти получают свои полномочия от народа (населениясоответствующей территории); имеют свою компетенцию, установленнуюзаконодательно; содержание их деятельности определяетсяобеспечением прав и свобод человека могут быть обжалованы в суд.В Российской Федерации наряду с общегосударственными интересами(интересами народа Российской Федерации) признаются общие интересыграждан, населения отдельных территориально обособленных частейгосударства (субъектов Российской Федерации и муниципальныхобразований), и гарантируется защита этих интересов. При этом из нормКонституции РФ о государственном устройстве Российской Федерацииследует, что интересы населения субъектов Российской Федерации имуниципальных образований признаются и гарантируются в качествесамостоятельных интересов, не подчиненных общефедеральныминтересам.Предусмотренное федеральной Конституцией государственное устройствоРоссийской Федерации гарантирует возможность реализации гражданамиРоссии права участия в управлении делами государства путем выражениясвоего мнения через федеральные, региональные, местные выборы иреферендумы.Формирование населением органов публичной власти различных уровнейобеспечивает отражение интересов различных групп граждан. Аотсутствие административной соподчиненности органов государственнойвласти и органов местного самоуправления обеспечивает ихвзаимодействие в качестве самостоятельных представителей интересовнаселения. Это создает условия для наиболее адекватного отражениясистемой органов публичной власти многообразных, в том числеконкурирующих, интересов различных территориальных сообществ.Обязательность наличия федеральных органов государственной власти,органов государственной власти субъектов Российской Федерации иорганов местного самоуправления как самостоятельных органов власти,выражающих интересы различных территориальных сообществ, заложена

Это является федеральной гарантией демократичности организациипубличной власти в Российской Федерации. §2. Местное самоуправление как право населения насамостоятельное решение вопросов местного значения Право граждан на местное самоуправление не упоминается в КонституцииРФ, однако это выражение неоднократно использовалось в судебныхрешениях, в том числе решениях Конституционного Суда РФ.С точки зрения Конституции РФ, право граждан на местноесамоуправление можно рассматривать как интегральное право,объединяющее в себе следующие права и свободы граждан:участвовать в управлении делами государства непосредственно черезучастие в местных референдумах, а также не принимать в них участия;избирать в органы местного самоуправления, а также не участвовать вмуниципальных выборах;быть избранным в органы местного самоуправления, а также отказаться отисполнения полномочий выборного лица;иметь доступ к муниципальной службе и право увольнения смуниципальной службы;обращаться в органы местного самоуправления и получать ответ посуществу своего заявления.Приведенный перечень прав не следует дословно из норм КонституцииРФ, он несколько шире их. Однако данное расширение нормах, а именно — на положениях ст. 37 Конституции,установивших право свободно распоряжаться своими выбирать род деятельности и профессию, а также запрет напринудительный труд.2.1. Право на местное самоуправление в контексте норм Европейскойхартии местного самоуправленияРаспространенный взгляд на местное самоуправление как на правограждан, аналогичное иным правам и свободам человека и гражданина,следует признать некорректным.В рамках дискуссии о том, что есть местное самоуправление — право илиобязанность. Главным аргументом сторонников как к праву традиционно является ст. 3 Европейскойхартии местного самоуправления, в которой (в редакции официальногорусского перевода) указывается, что “под местным самоуправлениемпонимается право и реальная способность органов местногосамоуправления регламентировать значительную часть публичных дел...”.Следует сразу же отметить, что в Хартии говорится не о праве граждан, ао праве органов местного самоуправления. И уже с этой точки зрениянельзя приравнивать право на местное самоуправление к личным правамграждан.Следует также указать, что корректность использования в данномконтексте перевода термина “органы местного самоуправления” вызываетсерьезные сомнения. Под термином “орган местного самоуправления” вРоссии понимается учреждение, реализующее соответствующие властныеполномочия. Но местное самоуправление — это не власть учреждений, аформа власти народа — это требование Конституции РФ (ст. 3). Подход кместному самоуправлению как к форме власти народа в полной мересоответствует и положениям п. 2 ст. 3 Хартии, в котором установлено, что

в Конституции РФ.

Первоисточниками Европейской хартии местного самоуправленияявляются аутентичные тексты на французском и английском языках.Исходя из заглавия Хартии выражение “местное самоуправление”является переводом английского “local self-government” и французского“lўautonomie locale”. Слова в определении местного самоуправления,данном в Хартии, переведенные на русский язык как “органы местногосамоуправления”, во французской версии звучат как “collectivites locales”,а в английской — “local authorities”. Термины текстов-первоисточниковпостроены не по схеме орган (учреждение) по осуществлению местногосамоуправления, как это сделано в русской версии, а являютсясамостоятельными терминами. При этом принципиально важно, чтосодержание этих терминов шире, чем обозначение муниципальной власти. В частности, во французскомязыке упомянутое выражение применяется (в том числе) для обозначениятерриториальных образований, соответствующих российскиммуниципальным образованиям.Следует также отметить, что исходя из нормы абз. 9 преамбулы Хартииорганы местного самоуправления как учреждения обозначаютсятерминами “decision-making bodies” (англ.) и “organes de decision” (фр.). Вофициальной русской версии последние упомянутые термины переведеныкак “органы местного самоуправления”, вследствие чего в названномабзаце преамбулы содержится положение о необходимостисуществования “органов местного самоуправления, которые наделеныдемократически созданными органами”. Данное положение русскойверсии Хартии вызывает, как минимум, недоумение.Статья 3 Хартии определяет, что под местным самоуправлениемпонимаются право и реальная способность объектов, именуемых в текстах-первоисточниках “local authorities” (англ.) и “collectivites locales” (фр.),регламентировать значительную часть публичных дел. Из преамбулыХартии следует, что государства, подписавшие признают, что названные объекты являются одной из главныхоснов любого демократического строя, что их существованиеобеспечивает одновременно эффективное и приближенное к гражданамуправление, что защита и укрепление местного самоуправления являетсязначительным вкладом в построение Европы, основанной на принципахдемократии.Указанными нормами в Хартии констатируется:во-первых, признание существования в государстве, присоединившемся “local authorities” (англ.) /“collectivites locales” (фр.)/, т.е. факта,что население государства уже разделено на территориальнообособленные общности, имеющие собственные интересы, обусловленныепроживанием в соответствующей местности (муниципальном образовании);во-вторых, что реализация и защита этих интересов наиболее эффективноосуществляется органами публичной власти, сформированныминаселением указанных местностей;в-третьих, что защита указанных интересов является неотъемлемойчастью демократического государственного устройства.В Европейской хартии местного самоуправления вопрос о признанииналичия “local authorities” (англ.) /“collectivites locales” (фр.)/ нерассматривается — их объективное существование констатируется какочевидный, всеми признаваемый, а потому не требующий специального[22][23]

право “осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов,избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщегоголосования”, а также через формы непосредственной демократии.

Изложенное позволяет ставить вопрос о том, что действующийофициальный перевод Хартии не вполне адекватен, посколькуЕвропейская хартия местного самоуправления говорит о местномсамоуправлении как о власти населения, реализуемой, в том числе, черезособые учреждения — органы местного самоуправления, а официальнаярусская версия Хартии — о власти органов местного самоуправления.Принципиальная разница в подходах заключается в следующем. Исходяиз официальной русской версии речь идет о власти искусственносформированных структур. Органы власти иными быть не могут — онисоздаются (или не создаются) исключительно в соответствии спредписаниями нормативных актов. В Хартии же речь идет о властныхполномочиях особых населенных образований, существование которыхобусловлено объективными обстоятельствами, а именно — наличиемобщих интересов их населения, проистекающих из совместногопроживания людей на определенной территории, наличием историческихтрадиций. Такое понимание в полной мере корреспондируется и с нормойст. 131 (п. 1) Конституции РФ: “местное самоуправлениеосуществляетсяв городских, сельских поселениях и на другихтерриториях с учетом исторических и иных местных традиций”.Представляется, что решение проблемы в качестве русских синонимов “local authorities” (англ.) и“collectivites locales” (фр.) определений “муниципальное образование” или“местное сообщество”.В пользу определения “местное сообщество” говорит его близость кпонятию “население”. Однако более приемлемым следует признать термин“муниципальное образование”, поскольку у него имеется однонеоспоримое преимущество: он уже используется в федеральномзаконодательстве с 1 января 1995 г. Тогда как определение “местноесообщество” в федеральном законодательстве не применялось.Говоря о праве на местное самоуправление, необходимо указать, что этоне аналог прав граждан, а элемент квалификации местногосамоуправления как одного из проявлений власти народа, т.к.необходимо разделять право граждан на участие в местномсамоуправлении и право населения на осуществление местногосамоуправления.Право населения на осуществление местного самоуправления — это однаиз составных частей права народа на власть. Существом местногосамоуправления является решение вопросов местного деятельность по представлению и защите интересов местныхсообществ (населения муниципальных образований). Но эта деятельностьявляется не только правом, но и обязанностью осуществлять иную деятельность, законодательно отнесеннуюк ведению местного самоуправления, нести ответственность за законностьи целесообразность деятельности представителей населения.В Европейской хартии местного самоуправления указано, что местноесамоуправление осуществляется органами, состоящими “из членов,избранных путем свободного, тайного, равного, прямого голосования”.Таким образом, именно население определяет перечень ключевых фигур,осуществляющих местное самоуправление, и передает им путеммуниципальных выборов свои властные полномочия. При этом[24]

доказательства факт. В Хартии идет речь не о праве граждан наобъединение в целях осуществления местного самоуправления, а оследующих шагах: о юридическом признании граждан и установлении государственных гарантийреализации этих прав.

Кроме того, бремя местного самоуправления включает в себя обязанностиграждан:соблюдать общеобязательные правила, установленные органами местногосамоуправления;взаимодействовать с муниципальной властью и ее представителями вформах, регламентация которых осуществлена как законами, так и актамисамой муниципальной власти;воздерживаться от действий, осуществление которых отнесено ккомпетенции органов местного самоуправления.Еще один элемент бремени местного самоуправления — ограниченияотдельных прав и свобод человека и гражданина, устанавливаемыефедеральными законами в отношении и муниципальных служащих. §3. Местное самоуправление — форма народовластия Народ Российской Федерации согласно ст. 3 Конституции РФ являетсяединственным источником власти в Российской Федерации.Статьей 1 Федерального закона “Об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской Федерации” (в ред. от 6 октября2003 г.) определено, что местное самоуправление “признается,гарантируется и осуществляется на всей территории РоссийскойФедерации”.Как уже ранее отмечалось, конституционными нормами установленогосударственное устройство России, предусматривающее осуществлениевласти народа на трех относительно самостоятельных уровнях публичнойвласти — Российской Федерации, субъектов Российской Федерации,местного самоуправления.Функционирование данной трехуровневой системы власти, основано наследующих принципах.1) Все три уровня публичной власти являются самостоятельными формамиосуществления власти народа. Подчиненность между органами властиразличных уровней допускается исключительно в случаях, прямопредусмотренных Конституцией РФ или федеральными законами.Воздействие федеральной власти на региональную и муниципальную, атакже региональной власти на муниципальную должно осуществлятьсячерез принятие законов, регламентирующих отдельные аспектыфункционирования соответствующего уровня власти, а также черездействие правовых механизмов государственного контроля законностидеятельности соответствующего уровня публичной власти.2) Каждый уровень публичной власти обладает собственными законнымиинтересами, которые могут и не совпадать, и даже противоречитьинтересам иных уровней публичной власти. Все эти интересы признаютсяравноценными, но отстаивание их должно быть подчинено защите прав исвобод человека и гражданина.3) Каждый уровень публичной власти вправе отстаивать собственныеинтересы, но не вправе в целях защиты собственных интересов

принципиально важно, что правовые последствия имеют не толькодействия, но и бездействие. Отказ от участия в муниципальных выборахдопустим, но граждане должны понимать, что в результате выборов квласти приходит человек, осуществляющий властные полномочия отимени всего населения муниципального образования, что уровень жизни вкаждом муниципальном образовании в значительной мере зависит откомпетентности избранных лиц.

В Российской Федерации местное самоуправление как форма властинарода:1) обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов являющихся частью круга вопросов, властью;2) вправе принимать решения, находящихся на муниципальном образовании), — физических июридических лиц, учреждений, независимо от форм собственности,органов государственной власти и местного самоуправления;3) обладает механизмами государственного (осуществляемого от именинарода Российской Федерации) принуждения к признанию своей власти,в том числе в формах:законодательного установления обязательности исполнения принятых населением на местных референдумах, самоуправления,возможности обращения к судебной защите законных прав и интересовместного самоуправления. §4. Местное самоуправление — уровень публичной власти Наличие местного самоуправления подразумевает, что в стране наряду синтересами личности и государства признаются и гарантируются еще иместные (муниципальные) интересы, связанные обеспечения жизнедеятельности населения каждогоотдельно взятого поселения или иной населенной местности.Интересы этих территориально обособленных частей государства (точнее,их населения) рассматриваются в качестве самостоятельных интересов,имеющих государственное значение, но не подчиненных интересамфедеральной власти.Местное самоуправление в странах, где оно развито, используется вкачестве структуры, позволяющей оптимизировать использованиегосударственных ресурсов. Обеспечение гарантированного минимуматекущих потребностей граждан является задачей государственногозначения, и, следовательно, государственные задачи должны выделяться независимо от наличия или отсутствияместного самоуправления. Местное самоуправление, будучи властью,создаваемой населением муниципальных образований из своего состава,из людей, знающих все нюансы проблем своей территории, властью,подотчетной населению, действующей в буквальном смысле на глазахсвоих избирателей, объективно является наилучшей способности решения вопросов местного экономически наиболее эффективных в конкретных условиях каждогоотдельно взятого муниципального образования. Именно из этойфилософии исходят страны Западной Европы, проводя реформыдецентрализации, предусматривающие передачу полномочий пообеспечению жизнедеятельности граждан на уровень, максимальноприближенный к населению, хотя при этом местные бюджеты зачастуюсостоят на 40—70% и даже более из дотаций, перечисляемых избюджетов вышестоящих уровней публичной власти.Чаще всего позитивная роль местного самоуправления особо проявляетсяв периоды кризисных ситуаций в стране, когда происходит ослабление

вторгаться в компетенцию иного уровня публичной власти. Конфликтныеситуации подлежат разрешению через согласительные согласия — в судебном порядке.

За последнее десятилетие в Российской Федерации появилось немалопубликаций по проблематике, связанной с осуществлением местногосамоуправления, как по практическим, так и по теоретическим вопросам.Споры ученых, в основном, касаются вопросов содержания самогоопределения “местное самоуправление”.Одни утверждают, что местное самоуправление — это формасамоорганизации граждан, в силу чего оно является составным элементоминститута гражданского общества. В поддержку данного тезисаприводится ст. 12 Конституции РФ, установившая, не входят в систему органов государственной власти.Публично-властные полномочия местного самоуправления, исходя изданной концепции, являются вторичными. Эти полномочия государствопередает местному сообществу как самоорганизованной корпорации вцелях повышения эффективности их органов государственной власти от общегосударственного или регионального (субъекта РоссийскойФедерации) значения, не требующих концентрации материальных ифинансовых ресурсов, значительно муниципальных образований, а также административнойподдержки федерального или регионального уровней власти.Другие ученые считают, что ключевым в содержании определенияместного самоуправления является реализация публично-властныхполномочий, что является прерогативой государственной власти. В силучего местное самоуправление — это наиболее приближенный к гражданамнижний уровень государственной власти. Организационное обособлениеорганов местного самоуправления от органов государственной властиносит формально-декларативный характер и преследует цель адаптации государственных структур к конкретнымпроблемам населения.Представляется, что оба изложенных подхода абсолютизируют различныеотдельные реально существующие аспекты местного самоуправления.Концепция местного самоуправления, заложенная в Конституции РФ иФедеральном законе “Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации”, предусматривает, что местноесамоуправление — это форма осуществления власти народа (т.е. институт,обладающий публично-властными полномочиями), подлежащаяреализации на всей территории Российской Федерации, а не только вместах проявления инициативы граждан. Таким образом, местноесамоуправление — это публичная власть, инициированная государством.Но одновременно Конституцией РФ определено, что муниципальнаяпубличная власть отлична от государственной власти. Существо этогоотличия — в гораздо более широкой осуществления местного самоуправления, конкретизация которыхотнесена к ведению населения каждого из муниципальных образований(местных сообществ).

центральной власти и она становится в принципе неспособной вникать вовсе дела на местах. Так, поднятое реформами императора Александра IIземское и городское самоуправление “кризиса Крымской войны” 50-х годов XIX в.; с помощьюнэпа, неотъемлемой составной частью которого было усилениесамоуправленческих начал местных Советов, был преодолен 1916—1920 гг.; политически и экономически сильное местноесамоуправление начала 90-х годов прошлого века негативные последствия развала СССР

§5. Представительство и защита интересов и прав местногосамоуправления, гарантированных государством Понятие защиты интересов и прав местного самоуправления предполагаетширокий спектр механизмов отстаивания законных интересов права. Можно выделить следующие группы интересов,подлежащих отстаиванию в рамках правовой защиты местногосамоуправления:защита прав граждан на местное самоуправление;защита прав муниципальных образований на местное самоуправление;защита граждан от действий органов местного самоуправления,ущемляющих права и свободы человека и гражданина.Необходимо отметить, что из перечисленных форм в Россий-скойФедерации в наибольшей мере законодательно от действий органов местного самоуправления, ущемляющихправа и свободы человека и гражданина, в то время как законодательноеобеспечение первых двух из вышеупомянутых местного самоуправления еще находятся в стадии становления.Такое положение связано с тем, что проблема защиты прав на местноесамоуправление возникла относительно недавно. Впервые однозначноеуказание на государственную защиту местного самоуправления былосделано в Конституции РФ 1993 г. (ст. пополнилось нормами, направленными на реализациюуказанной конституционной нормы, однако до сих пор осталось множествонеурегулированных проблем.Среди наиболее эффективных механизмов государственной защиты правграждан и муниципальных образований следует выделить судебнуюсистему.Вместе с тем необходимо отметить, что наряду с судебной защитойимеются и внесудебные механизмы отстаивания законных интересовграждан и муниципальных образований.Защита через систему прокуратурыФедеральным законом “О прокуратуре Российской Федерации”установлено, что прокуратура Российской Федерации в целяхобеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности,защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемыхзаконом интересов общества и государства осуществляет:надзор за исполнением законов федеральными министерствами,государственными комитетами, службами и иными федеральными органамиисполнительной власти, представительными (законодательными) иисполнительными органами субъектов Российской Федерации, органамиместного самоуправления, органами военного управления, органамиконтроля, их должностными лицами, органами управления ируководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также засоответствием законам издаваемых ими правовых актов;надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданинафедеральными министерствами, государственными комитетами, службами ииными федеральными органами исполнительной власти,представительными (законодательными) и исполнительными органамисубъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления,органами военного управления, органами контроля, их должностнымилицами, а также органами управления и руководителями коммерческих инекоммерческих организаций;

координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе спреступностью.Кроме того, Федеральным законом “Об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской Федерации” (в ред. от 6 октября2003 г.) определено, что “органы прокуратуры Российской Федерации,другие уполномоченные федеральным законом органы осуществляютнадзор за исполнением органами местного самоуправления идолжностными лицами местного самоуправления Конституции РФ,федеральных конституционных законов, федеральных законов, законовсубъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований,муниципальных правовых актов”.Граждане и муниципальные образования (уполномоченные ими лица)могут обратиться за защитой своего законного права в органыпрокуратуры для принятия соответствующих мер прокурорскогореагирования. Эта позиция соответствует и положениям ст. 11Европейской хартии местного самоуправления, где говорится об органахместного самоуправления как субъектах права государственной защиты.К мерам прокурорского реагирования, в частности, относится принесениепротеста на противоречащий закону правовой акт либо представление обустранении нарушений закона.В установленных законом случаях прокурор вправе вынестипредостережение о недопустимости о возбуждении уголовного дела или административногопроизводства, а также принять иные меры.Наряду с прокуратурой граждане и муниципальные образования вправеосуществлять защиту интересов и прав местного самоуправления,гарантированных государством иными способами.Защита через обращения к вышестоящему органу (лицу)Конституцией РФ закреплено право граждан на обращение вгосударственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33Конституции РФ), в том числе обжалование в административном порядке(в вышестоящий орган) действий и решений органов и местного самоуправления и их должностных лиц. При этомнеобходимо иметь в виду, что орган (лицо). К примеру, жалоба главе местнойадминистрации на действия руководителя структурного подразделенияадминистрации может привести к отмене решением решения его подчиненного. главы муниципального образования может и не привести каналогичным правовым последствиям.Защита через институт Уполномоченных по правам человекаДолжность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерацииучреждается в соответствии с Конституцией РФ в целях обеспечениягарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюденияи уважения государственными органами, органами местногосамоуправления и должностными лицами. Уполномоченный по правамчеловека в Российской Федерации осуществляет свою деятельность наоснове Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ “Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации”.В ряде субъектов Российской Федерации введен также институтрегиональных Уполномоченных по правам человека.Деятельность Уполномоченного по правам человека дополняетсуществующие средства защиты прав и свобод граждан. Уполномоченный

По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе обратиться:в суд с заявлением в защиту прав и свобод;в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждениидисциплинарного или административного производства либо уголовногодела;в суд или прокуратуру с силу решения, приговора суда, определения либо постановления судьи;в Конституционный Суд РФ с жалобой и свобод граждан законом, примененным или подлежащимприменению в конкретном деле.Указанная деятельность Уполномоченного может быть направлена назащиту права граждан на осуществление местного самоуправления, вчастности, на защиту отдельных составляющих данного права, таких, какправо избирать и быть избранными в органы местного самоуправления,право самостоятельного определения структуры органов местногосамоуправления, и пр.Защита через деятельность негосударственных (общественных)организацийЗащита прав граждан, в том числе на местное самоуправление, можетобеспечиваться также посредством деятельности отдельныхнегосударственных организаций. Например, таких, как Конгрессмуниципальных образований Российской Федерации, Союз российскихгородов, Центр правовой поддержки местного самоуправления, иныеспециальные или научно-исследовательские учреждения и организации.Это может выражаться в осуществлении независимой правовой (научной)экспертизы соответствия правовых актов, издаваемых органамигосударственной власти и местного самоуправления, нормативнымправовым актам, имеющим высшую заключений на проекты законов и иных нормативных актов всфере местного самоуправления.Также значительное место в деятельности данных организаций занимаетобеспечение представительства интересов местного самоуправления нафедеральном уровне власти и в сфере международных отношений.В то же время в российском законодательстве отсутствуютпроцессуальные механизмы, необходимые для эффективногоосуществления указанными органами своих функций, а именно — поконтролю за законностью деятельности органов государственной власти иорганов местного самоуправления.Также законодательством Российской Федерации не определеныправовой статус и последствия вынесения заключений государственныхорганов или уполномоченных негосударственных организаций онесоответствии закону правовых актов органов и свободы граждан.Защита через деятельность международных организацийКонституция РФ предоставляет гражданам Российской Федерации право

рассматривает жалобы на решения государственных органов, органов местного самоуправления,должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявительобжаловал эти решения или действия порядке, но не согласен с решениями, принятыми

Согласно ч. 3 ст. 46 Конституции РФ каждый вправе в соответствии смеждународными договорами Российской Федерации обращаться вмежгосударственные органы по защите прав и свобод человека, еслиисчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовойзащиты.В то же время обращение в Европейский суд по правам человека(Страсбург) для защиты права на осуществление местногосамоуправления в настоящее время невозможно. Данная ситуация связанас тем, что в Европейском вытекающие из нарушения прав и свобод о защите прав человека и основных свобод (1984 г.), котораяне содержит указание на право на местное самоуправление. В то жевремя в Протоколе № 1 к данной Конвенции установлено, что Стороныобязуются проводить свободные выборы путем тайного голосования втаких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявлениенарода при выборе законодательной власти. Несмотря на то, что дажепредставительные органы местного самоуправления формально неотносятся к законодательной власти, представляется возможнымприменение данной нормы в качестве общего принципа и в целях защитыправа российских граждан на избрание органов местного самоуправления.Институт самозащиты правСогласно п. 2 ст. 45 Конституции РФ, каждый вправе защищать своиправа и свободы всеми способами, не запрещенными законом. Еще болеечетко данное право оговаривается в ст. 14 Гражданского кодекса РФ:допускается самозащита гражданских прав; способы самозащиты должныбыть соразмерны нарушению и необходимых для его пресечения.В Российской Федерации наиболее типичной формой самозащиты своихзаконных прав является неисполнение гражданами власти, нарушающих данные права., о защите нарушенных прав и свобод.

использовать международные механизмы защиты.

Глава 4ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ§1. Понятие принципов организации местного самоуправления Под общими принципами местного самоуправления понимаются принципыдеятельности населения и его представителей (органов местногосамоуправления) по решению вопросов местного полномочий, отнесенных к ведению местного самоуправленияКонституцией РФ, Федеральным законом “Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации”, а такжеактами, принятыми в соответствии с ними.К общим принципам местного самоуправления относятся:самостоятельность решения населением вопросов местного значения;организационная обособленность местного самоуправления в системеуправления государством;взаимодействие с органами государственной власти в осуществленииобщих задач и функций;сочетание представительной демократии с формами прямоговолеизъявления граждан;соответствие материальных и финансовых ресурсов местногосамоуправления его полномочиям;ответственность органов местного самоуправления и их должностных лицперед населением и государством;многообразие организационных форм осуществления местногосамоуправления;соблюдение прав и свобод человека и гражданина при осуществленииместного самоуправления;законность в организации и осуществлении местного самоуправления;гласность при осуществлении местного самоуправления;сочетание коллегиальности и единоначалия в местном самоуправлении;наличие государственных гарантий местного самоуправления;возможность передачи на уровень местного самоуправления исполненияотдельных государственных полномочий.Статьей 130 Конституции РФ определено, что местное самоуправление“обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов §2. Самостоятельность решения населением вопросов местногозначения а) решение, принимаемое — местным референдумом, сходом (в малочисленныхмуниципальных образованиях);б) решение, принимаемое через формы органом местного самоуправления;Понятие “самостоятельное решение” в данном вариантов понимания:в) решение, принимаемое через формы соответствующим полномочием органом (должностным лицом)местного самоуправления.

Для понимания, какой из приведенных вариантов более корректен,необходимо руководствоваться положениями Конститу-ции РФ. Когдаречь идет о прямом волеизъявлении населения, в Конституции РФиспользуется термин “непосредственно”, в частности, в ст. 3 Конституцииуказано: “Народ осуществляет власть непосредственно, а также черезорганы государственной власти и органы местного самоуправления”.В статье 132 Конституции в числе вопросов местного значения указаны:управление муниципальной собственностью, формирование, утверждениеи исполнение местного бюджета, осуществление охраны общественногопорядка. Решение указанных вопросов местного самоуправления. Более того, все эти вопросы не могутосуществляться исключительно представительным органом местногосамоуправления, т.к. традиционным требованием к демократическойорганизации власти является обособленность органов, обладающихполномочиями по утверждению бюджета и по его исполнению. §3. Многообразие организационных форм осуществленияместного самоуправления Организационные формы местного самоуправления выбираютсянаселением каждого муниципального образования самостоятельно. Этоследует из нормы ст. 131 (структура органов местного самоуправления определяется населениемсамостоятельно”. Вместе с тем эта самостоятельность не абсолютна. Какотметил Конституционный Суд РФ в постановлении от 24 января 1997 г.“По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от19 апреля 1996 г. “О системе органов государственной власти вУдмуртской Республике”, организация муниципальной власти должнасоответствовать основам конституционного строя Российской Федерации ивытекающим из этих основ принципам демократии и децентрализациивласти.В целях реализации указанной правовой позиции Конституционного СудаРФ в Федеральном законе “Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации” (в ред. от 6 октября 2003 г.)установлен ряд требований к структуре органов местного самоуправления.Во-первых, установлен перечень органов местного самоуправления,обязательных к формированию во всех муниципальных образованиях:представительный орган муниципального образования (исключение —муниципальные образования с численностью избирателей менее 100человек, где полномочия представительного органа осуществляет сходжителей муниципального образования), глава муниципальногообразования и местная администрация. Во-вторых, установлен запрет насовмещение должности главы местной администрации и председателяпредставительного органа муниципального образования (исключение —муниципальные образования с численностью населения менее 1000человек).Наряду с приведенными требованиями в названном Законе перечисленряд норм, излагающих закрытый перечень вариантов организации местного самоуправления. Во-первых, определено,что представительный орган муниципального района может состоять издепутатов, избираемых населением непосредственно путеммуниципальных выборов, или формироваться из глав внутрирайонныхмуниципальных образований и лиц, делегированных представительнымиорганами внутрирайонных муниципальных образований из своего состава.Во-вторых, установлено, что глава муниципального образования можетизбираться либо населением на муниципальных выборах, либопредставительным органом из своего состава. В-третьих, установлено, что

С учетом изложенного можно выделить следующие допустимые вариантыорганизации местного самоуправления:1) представительный орган состоит из депутатов, избираемых намуниципальных выборах; глава муниципального образования избираетсяна муниципальных выборах и возглавляет местную администрацию (вовсех типах муниципальных образований);2) представительный орган состоит из депутатов, избираемых намуниципальных выборах; глава муниципального образования избираетсяпредставительным органом из своего состава и является егопредседателем; местную администрацию возглавляет руководитель,нанятый по контракту (во всех типах муниципальных образований);3) представительный орган формируется из глав внутрирайонныхмуниципальных образований и лиц, делегированных представительнымиорганами внутрирайонных муниципальных образований из своего состава;глава муниципального образования избирается на муниципальныхвыборах и возглавляет местную администрацию (только в муниципальныхрайонах);4) представительный орган формируется из глав внутрирайонныхмуниципальных образований и лиц, делегированных представительнымиорганами внутрирайонных муниципальных образований из своего состава;глава муниципального образования избирается представительным органомиз своего состава и является его председателем; местную администрациювозглавляет руководитель, нанятый по контракту (только вмуниципальных районах);5) представительный орган состоит из депутатов, избираемых намуниципальных выборах; глава муниципального образования избираетсяна муниципальных выборах, возглавляет местную администрацию иявляется председателем представительного органа (только вмуниципальных образованиях с численностью жителей менее 1000человек);6) представительный орган состоит из депутатов, избираемых намуниципальных выборах; глава муниципального образования избираетсяпредставительным органом из своего состава, является его председателеми возглавляет местную администрацию (только в муниципальныхобразованиях с численностью жителей менее 1000 человек);7) полномочия представительного органа осуществляет сход жителеймуниципального образования; глава муниципального образованияизбирается на сходе, председательствует на нем и возглавляет местнуюадминистрацию (только в муниципальных образованиях с численностьюжителей менее 100 человек); §4. Сочетание представительной демократии с формами прямоговолеизъявления граждан В рамках регламентации осуществления местного самоуправления вКонституции РФ неоднократно делаются указания на самостоятельностьместного самоуправления: “местное самоуправление в пределах своихполномочий самостоятельно” (ст. 12); “местное самоуправлениеобеспечивает самостоятельное решение населением (ст. 130).При этом существуют различные варианты понимания самостоятельностиместного самоуправления. С точки зрения уровня самостоятельности этоможет выражаться в “безбрежной независимости”, близкой к

глава местной администрации может или назначаться по контракту, илиявляться главой муниципального образования.

Представляется, что под самостоятельностью населения в осуществленииместного самоуправления подразумевается право населениясоответствующей территории решать вопросы прямое волеизъявление, так и через представителей.Формами прямого волеизъявления являются муниципальные выборы,местный референдум, отзыв населением выборных лиц местногосамоуправления, сход граждан (в случае, когда уставом муниципальногообразования предусмотрено осуществление сходом полномочийпредставительного органа местного самоуправления), выявление путемголосования мнения населения по вопросу изменения границ территорий,в которых осуществляется местное самоуправление.Местный референдум — универсальная форма прямого волеизъявления,на него можно вынести любые вопросы местного значения, заисключением запрещенных федеральным законом.Иные формы прямого волеизъявления являются целевыми — онипредназначены для решения конкретных вопросов.Деятельность выборных и невыборных органов местного самоуправленияявляется формой осуществления местного самоуправления черезпредставителей. Наряду с осуществлением местного самоуправленияФедеральный закон “Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации” предусматривает институтучастия населения в осуществлении местного самоуправления. Этособрания и конференции жителей на части территории муниципальногообразования, территориальное общественное самоуправление,правотворческая инициатива граждан, участие жителей в публичныхслушаниях, опросах граждан, обращения жителей Соотношение между тремя указанными формами следующее.1) Решения, принятые через формы установленные правовые последствия, изменить которыеможно лишь путем повторного обращения волеизъявления. Такие решения к решениям, принимаемым органами местного самоуправления.2) Полномочия органов местного самоуправления определяются уставоммуниципального образования на основании норм действующих законов.Решения органов местного самоуправления, компетенции, обязательны на всей территориимуниципального образования, но не могут отменять прямого волеизъявления.3) Решения и действия, осуществленные имеют характер индивидуальных или коллективных инициатив жителей.Решения, принятые жителями через инициативные самоуправлении, подлежат рассмотрению в органах местногосамоуправления. Однако предложения собраний жителей, органовтерриториального общественного самоуправления могут быть приняты илиотвергнуты органами местного самоуправления. Не носят упомянутыерешения обязательного характера

государственному суверенитету, или ограничением самостоятельности доправа добросовестно исполнять директивы органов государственнойвласти. С точки зрения способов реализации самостоятельности это можетбыть выражено как идея о том, что местное самоуправлениеосуществляется исключительно через прямое волеизъявление народа,или квалификацией местного самоуправления как власти органов местногосамоуправления, которые вправе принимать какие-либо решения.

§5. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина Проблема осуществления властных полномочий по вопросамнепосредственного обеспечения жизнедеятельности населения смыкаетсяс проблемой осуществления индивидуальных прав человека игражданина. Конституция России (ст. 18) установила, что права и свободычеловека и гражданина “определяют смысл, содержание и применениезаконов, деятельность законодательной и исполнительной власти,местного самоуправления и обеспечиваются правосудием”.В отношении местного самоуправления эта требованием, сколько выражением сути этой формынародовластия. Не случайно Европейская хартия местногосамоуправления (абз. 7 преамбулы, п. 3 ст. 4) говорит о местномсамоуправлении как о власти, максимально приближенной к гражданам.Решение вопросов местного значения, создание условий потребностей каждого человека в отдельности и населенияв целом — это и есть реализация одного из ключевых прав человека игражданина в демократическом обществе — права на достойную жизнь.Уровень гарантированности этого права вполне можно рассматривать какпоказатель уровня развития демократии в государстве.Рассматривая проблему соблюдения прав и свобод человека игражданина при осуществлении местного самоуправления, следуетотметить, что регулирование и защита прав и свобод человека игражданина отнесены Конституцией РФ к ведению Российской Федерации(ст. 71), а защита прав и свобод человека и гражданина — к совместномуведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст.72).Таким образом, исходя из конституционных требований соблюдение прави свобод человека и гражданина при осуществлении местногосамоуправления является обязательным, но при этом муниципальныеправовые акты не могут вторгаться в сферы регулирования и защиты прави свобод человека и гражданина.В Конституции РФ указан ряд прав и свобод человека и гражданина, кобеспечению которых в соответствии с конституционными нормами имеютнепосредственное отношение органы местного самоуправления:право доступа к информации, затрагивающей права и свободы человекаи гражданина;право обращения в органы местного самоуправления;право на участие в управлении делами государства;право на жилище;право на охрану здоровья и медицинскую помощь;право на образование;право на обжалование в суд органов местного самоуправления.Кроме того, исходя из норм Федеральных законов “Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации” (в ред.от 6 октября 2003 г.), “Об основных гарантиях избирательных прав иправа на участие в референдуме граждан Российской Федерации”,Гражданского кодекса Российской Федерации осуществление местногосамоуправления имеет отношение

муниципального образования, где прошло соответствующее территориальное общественное самоуправление.

свобода передвижения;право свободно получать информацию;право на объединение;свобода экономической деятельности;право частной собственности;право на благоприятную окружающую среду;право на участие в культурной жизни и пользование учреждениямикультуры;право защиты от злоупотребления властью. §6. Гласность местного самоуправления Целью осуществления местного самоуправления местного значения — непосредственного обеспеченияжизнедеятельности жителей муниципального образования. Данная цельтребует работы органов местного самоуправления в постоянном контакте сжителями, широкого информирования властей.Можно выделить следующие основные формы обеспечения гласности вдеятельности органов местного самоуправления:1) учреждение печатного издания муниципального образования, вкотором публикуются официальные тексты решений 2) создание муниципальной информационной службы, а также вменение вобязанность лицам, обладающим собственными полномочиями по местного значения, регулярного информирования электронных ипечатных СМИ о результатах и планах своей работы;3) проведение регулярных встреч выборных лиц местногосамоуправления и иных лиц, обладающих собственными полномочиями порешению вопросов местного значения, (система отчетов перед избирателями);4) проведение публичных слушаний (Федеральным организации местного самоуправления в РоссийскойФедерации” определено, что публичные проводятся по вопросам принятия и внесения изменений в уставмуниципального образования, по проекту местного бюджета и отчета о егоисполнении);5) проведение опросов жителей по наиболее важным вопросам,предполагаемым к решению органами местного самоуправления только дают муниципальным властям информацию о взглядах жителейна те или иные проблемы, но и обеспечивают население информацией онаправлениях работы органов местного самоуправления); §7. Правовое регулирование полномочий органов местногосамоуправления создание совещательных органов из лиц, представляющих интересыотдельных групп населения и обладающих собственными механизмамидоведения информации до жителей (общественные советы потерриториальному общественному самоуправлению, по координациидеятельности местных отделений политических партий, по экологическимпроблемам и т.д.).

гарантированным правам и свободам человека и гражданина, как:

Федеральным законом “Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации” (в ред. от 6 октября 2003 г.)установлен перечень вопросов местного значения.Данный перечень не может быть изменен иначе как посредствомизменения или дополнения именно данного Федерального закона.Такой принцип правового регулирования полномочий органов местногосамоуправления по решению вопросов в российском законе, поскольку ранее можно было изменитьперечень предметов ведения местного самоуправления любым отраслевымфедеральным законом или законом субъекта Российской Федерации.Как показала практика, это привело к тому, что перечень предметовведения местного самоуправления настолько самоуправления стали исполнять государственные полномочияна 95% за счет средств местного бюджета.Принцип правового регулирования полномочий органов местногосамоуправления позволяет закрепить единый источник финансированияреализации полномочий этих органов по В настоящее время решение за счет средств местного бюджета. При этомфедеральными законами и законами субъектов Российской Федерациимогут быть установлены дополнительные источники финансированиязатрат на выполнение полномочий органов местного самоуправления порешению вопросов местного значения. бюджета, федеральных государственных внебюджетныхфондов, бюджетов субъектов Российской Федерации и другие.Однако полномочия органов государственной власти Россий-скойФедерации и субъектов Российской Федерации по определению объемоврасходов из местных бюджетов ограниченны. Ни федеральным законом,ни законом субъектов Российской Федерации объемы расходов изместных бюджетов определены быть не могут.Существовавшая в 90-х годах прошлого века практика и состава расходов из местных бюджетов органамигосударственной власти не дала положительных результатов. Напротив,появилась финансовая зависимость органов местного самоуправления отэтих органов власти, т.к. определение расходов из местных бюджетовгосударственными органами власти практически “парализовало”активность на местах. Органы государственной власти компетенцию органов местного положение о самостоятельности местногосамоуправления.Установление перечня вопросов местного значения только в одномфедеральном законе, а также лишение права устанавливать объемы расходов на позволят стабилизировать законодательно установленныенормы, контролировать объемы устанавливаемых органам местногосамоуправления государственных полномочий, предотвращать случаинарушения полномочий органов местного самоуправления при вопросов местного значения. §8. Материальная и финансовая обеспеченность полномочийместного самоуправления Проблема соответствия материальных и финансовых ресурсов местногосамоуправления его полномочиям относится к наиболее острым.

В Российской Федерации в течение последнего десятилетия существовалапрактика принятия законов, предусматривающих наличиенефинансируемых обязанностей органов местного самоуправления иорганов государственной власти субъектов Российской Федерации.В целях решения существующих проблем Президентом Комиссия по подготовке предложений о разграничении предметовведения и полномочий между федеральными органами государственнойвласти, органами государственной власти субъектов Федерации иорганами местного самоуправления. Комиссией был сделан вывод онеобходимости внесения серьезных изменений в законодательствоРоссийской Федерации. При этом речь полномочий органов власти, но и о содержаниие норм,гарантирующих конструктивное взаимодействие между уровнями власти,иных сил, имеющих политическое влияние в государстве, норм,регулирующих разрешение различных ситуаций.Результатом работы данной Комиссии стали проекты федеральныхзаконов “Об общих принципах организации местного самоуправления вРоссийской Федерации” и “О внесении изменений и дополнений вФедеральный закон “Об общих принципах организации законодательных(представительных) и исполнительных органов государственной властисубъектов Российской Федерации”.Важно отметить, что с внесением названных законопроектов не ставилсявопрос о кардинальной ломке действующей системы организации власти вРоссийской Федерации и замене ее совершенно новой Круг вопросов, подлежащих решению органами и муниципальных образований, остался в основе своейпрежним. Законопроекты были направлены на более четкое определениеграниц компетенции властей различных уровней, установление ясныхкритериев и действенных механизмов ответственности органов власти,создание условий для урегулирования проблемы адекватногосоответствия полномочий органов власти и ресурсного обеспечения дляреализации этих полномочий.Общими направлениями решения данной проблемы стали:а) формирование налоговой базы каждого из уровней власти за счетналоговых источников, содействие развитию которых может бытьосуществлено в рамках деятельности органов соответствующего уровнявласти;б) пересмотр законодательства о льготах в целях:изменения статуса льгот как одного из источников дохода в механизмподдержки лиц, социально слабо защищенных, перевода льгот в преимущественно денежную форму;однозначного установления, что льготы финансируются за счет бюджетатого уровня публичной власти, органы которого издали акт о введениильгот;в) расширение возможностей обеспечения решения вопросов не путем использования средств местного бюджета и иноймуниципальной собственности, а путем создания вопросов через рыночные механизмы.[25]

Необходимость указанного соответствия является одним из требований корганизации местного самоуправления, установленных в Европейскойхартии местного самоуправления.

§9. Организационное обособление местного самоуправления всистеме государственного управления Конституцией РФ определено, что органы местного самоуправления невходят в систему органов государственной власти. Однако утверждение,что местное самоуправление отделено от государства (аналогичноцеркви), некорректно.Как уже отмечалось, местное самоуправление — это элементгосударственного устройства Российской Федерации, являющийсяодновременно и составной частью системы управления государством, исамостоятельным уровнем публичной власти, и элементомсамоорганизации граждан.Существует довольно распространенное мнение о несоответствии норм ст.12 Конституции РФ об организационной обособленности местногосамоуправления требованиям Хартии. Как справедливо указывают еекритики, данная конституционная норма не имеет прямых аналогов срединорм Европейской хартии местного самоуправления. Однако сам по себеэтот факт еще не может рассматриваться как утверждение о наличиипротиворечий между ст. 12 Конституции РФ и Хартией, поскольку в Хартиинет положений, предписывающих вхождение органов местногосамоуправления в систему органов государственной власти. Для оценкирассматриваемой нормы Конституции с точки зрения соответствия еенормам Европейской хартии местного самоуправления недостаточнопростого сравнения текстов.Анализ Хартии позволяет утверждать следующее. А. Норма о том, что “органы местного самоуправления не входят в системуорганов государственной власти”, служит основанием для утверждения онеобходимости осуществления публичной власти в муниципальныхобразованиях лицами, замещающими свои должности в силу избрания ихнаселением, и о недопустимости замещения соответствующих должностейпутем назначения органами или должностными лицами государственнойвласти.Такое следствие применения российской конституционной нормы в полноймере соответствует положениям Хартии, а именно: о приверженностипринципу децентрализации власти (преамбула); об осуществленииместного самоуправления “советами или собраниями, состоящими изчленов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого ивсеобщего голосования” (ст. 3).В качестве косвенного аргумента в подтверждение соответствия данногоследствия применения российской конституционной нормы принципамХартии следует указать, что в ст. 7 Хартии, озаглавленной “Условияосуществления полномочий на местном уровне”, излагаются положения,относящиеся исключительно к выборным лицам. Б. Реализация нормы Конституции России о том, что “органы местногосамоуправления не входят в систему органов государственной власти”,препятствует широкому, не санкционированному механизмов административного воздействия органов(должностных лиц) государственной власти на органы (должностныелица) местного самоуправления.Такой результат применения рассматриваемой конституционной нормысоответствует требованиям ст. 8 Хартии (“Административный контроль задеятельностью органов местного самоуправления”), в частности, нормамХартии о том, что “любой административный контроль за органамиместного самоуправления может осуществляться только в порядке и в

В. Обособленность органов местного самоуправления от системы органовгосударственной власти исключает возможность определениякомпетенции органов и должностных лиц муниципальной власти черезподзаконные акты органов государственной власти и, таким образом,приводит к необходимости решать данный требованиям ст. 4 Хартии: “Сфера компетенции местногосамоуправления”. В названной статье Хартии, в частности, указано, чтоосновные полномочия органов местного самоуправления должны бытьустановлены Конституцией или законом (п. 1); а полномочия органовместного самоуправления “могут быть поставлены под сомнение илиограничены каким-либо другим центральным или региональным органомвласти только в пределах, установленных законом” (п. 4).Анализ иных норм Хартии не дает оснований для вывода о том, чтореализация рассматриваемой нормы ст. 12 Конституции Россиипрепятствует в какой-либо мере их реализации. §10. Сочетание коллегиальности и единоначалия в местномсамоуправлении Конкретные организационные формы местного самоуправленияопределяются в уставе каждого муниципального образования. Вместе стем федеральным законодательством установлены определенныегарантии сочетания коллегиальности и единоначалия в осуществленииместного самоуправления.Федеральным законом “Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации” (в ред. от 6 октября 2003 г.)предусмотрены обязательность наличия коллегиального органа местногосамоуправления — представительного органа муниципальногообразования и главы местной администрации — лица, возглавляющегодеятельность местной администрации на принципах единоначалия.Должность главы местной администрации может быть как самостоятельной,так и совмещаться с должностью главы муниципального образования.При этом в названном Федеральным законе введено принципиальноважное новшество: установлена органов местного самоуправления — должностных лиц,обладающих собственными персональными полномочиями местного значения. Глава местной администрации относится кданной категории должностных лиц.Разделение функций между этими органами местного самоуправленияопределяется уставом муниципального образования. Однако в указанномФедеральном законе изложен ряд норм, предопределяющих, чтопредставительный орган является в основном органомнормоустанавливающим, а глава местной администрации —исполнительным. В частности, прерогативой представительного органаявляется принятие таких общеобязательных правил, как уставмуниципального образования и местный бюджет.Такое разделение достаточно типично и логично. Коллегиальныйвыборный орган состоит из лиц, имеющих различные взгляды,отражающих интересы различных групп населения не только потерриториальному признаку — по избирательным округам, но и в силусвоих личных качеств — социальных, возрастных, этнических и иныхгрупп населения. Выработка решения в условиях

случаях, предусмотренных Конституцией или законом” (п. 1); “любойадминистративный контроль за деятельностью органов местногосамоуправления, как правило, преследует законности и конституционных принципов” (п. 2).

Следует отметить, что глава местной администрации, хотя и наделенсобственными полномочиями на решение вопросов однако практически всегда организует работу таким образом, чтобыдокументы, выходящие за его подписью, проходили обязательноевизирование в соответствующих профильных подразделениях местнойадминистрации. Таким образом, местная администрация, хотя и неявляется коллегиальным органом местного самоуправления, обеспечиваетэлемент коллегиальности в подготовке §11. Государственная гарантия местного самоуправления Конституцией России (ст. 12) определено, что в Российской Федерации“признается и гарантируется местное самоуправление”. Эта статья даетоснования для вывода о том, что наличие государственных гарантийместного самоуправления относится к основам конституционного строяРоссийской Федерации.Государственные гарантии местного самоуправления условно можноразделить на три группы:1) создающие условия для осуществления местного самоуправления;2) направленные на недопущение или пресечение деятельности,препятствующей осуществлению местного самоуправления;3) обеспечивающие право местного самоуправления защищать своиинтересы.К первой группе государственных гарантий относятся:формирование законодательной базы о местном самоуправлении;установление обязанности выплаты компенсации местномусамоуправлению расходов, возникших в результате решений, государственной власти;разработка государственных образовательных стандартов и организацияподготовки и повышения квалификации формирование совещательных органов при государственных должностныхлицах по проблемам местного самоуправления;разработка государственными органами и содействие разработке инымиструктурами методических материалов по порядку значения, реализации иных полномочий органами местногосамоуправления.Ко второй группе государственных гарантий относятся:установление ответственности за неисполнение муниципальных правовыхактов;установление запрета на ограничение законных прав местногосамоуправления;установление права органов государственной власти на досрочноевозможность обращения в суд, а также в прокуратуру по вопросамнезаконности решений и действий (их должностных лиц);

дает возможность повысить адекватность населения муниципального образования в целом. Вместе с тем,коллегиальная работа требует значительного времени. Так, работа надместным бюджетом в представительном органе продолжается, какправило, не менее двух-трех месяцев.

установление, что в случае бездействия органов, обязанных принятьрешения, необходимые для осуществления местного сроки (назначение муниципальных выборов, установлениеграниц муниципальных образований, регистрация уставов муниципальныхобразований), соответствующее решение вправе К третьей группе государственных гарантий относятся:право местного самоуправления на судебную защиту и защиту системойпрокуратуры; право обжалования в суд власти и органов местного самоуправления, обращения впрокуратуру;право населения муниципального образования на отзыв выборных лицместного самоуправления. §12. Законность в организации и осуществлении местногосамоуправления Местное самоуправление — власть подзаконная. На обязанностьсоблюдения органами местного самоуправления Конституции России изаконов указывает ст. 15 Конституции РФ.Формы обеспечения законности в деятельности органов местногосамоуправления и их должностных лиц не отличаются от форм,обеспечивающих законность деятельности органов государственнойвласти и государственных служащих. Это выполнение норм действующегозаконодательства, действие строго в рамках своих полномочий,доступность к информации о деятельности органов местногосамоуправления, обязанность решать возникающие проблемы неукоснительно соблюдать Устав муниципального образования и т.д.Конституцией РФ (ст. 46, 52) установлены возможность обжалования в судрешений и действий (бездействия) органов местного государственная гарантия защиты от злоупотребления властью.Федеральным законом “Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации” определено, что уставмуниципального образования (акт, обладающий в системе нормативных правовых актов муниципальногообразования) вступает в силу после его государственной регистрации.Государственная регистрация в данном случае является элементомгосударственного контроля.В законодательстве предусмотрены также механизмы принужденияорганов местного самоуправления и их должностных лиц к соблюдениютребования законности.Указанным Федеральным законом предусмотрена обязанностьпрокуратуры надзирать за законностью в деятельности по осуществлениюместного самоуправления, а также установлено, что органом или главой муниципального образованиязаконов их полномочия могут быть принудительно досрочно прекращеныорганами государственной власти субъекта Российской Федерации. §13. Ответственность органов и должностных лиц местногосамоуправления Действующим законодательством ответственность коллегиальных органовместного самоуправления перед населением не предусматривается.Население не вправе распустить представительный орган местного

прекращение полномочий органов (должностных лиц) местногосамоуправления, нарушающих законы;

Статус выборных лиц местного самоуправления — выборных должностныхлиц, депутатов, иных выборных лиц (как и представителей другихуровней публичной власти) — носит двойственный характер.Обслуживаемым субъектом для выборных лиц является народ, ихизбравший. Но выборные лица являются не толь