Природа и типология международных организаций

Характерным явлением в международных отношениях последних де­сятилетий стало возрастание числа и роли международных организа­ций. Вместе с тем общепринятого и бесспорного определения понятия «международная организация» не существует. За основу и для даль­нейшего анализа можно взять следующее определение:

► международная организация — учреждение, созданное предста­вителями нескольких государств для совместного достижения об­щих целей и решения задач, требующих постоянного международ­ного сотрудничества.

Международные организации можно разделить на два основных вида — международные межправительственные и международные не­правительственные организации. Международные межправительст­венные организации — это организации, созданные представителями официальных властей (правительств) суверенных государств. Непра­вительственные организации создаются представителями неофициаль­ных неправительственных структур, существующих и действующих на территории различных государств.

Первые международные межправительственные организации поя­вились в 20-30-е гг. XIX в. Они выросли из международных конфе­ренций — института, закрепившегося в практике международных от­ношений в предшествующее столетие. Международные конференции представляют собой встречи представителей нескольких государств, на которых обсуждаются интересующие их проблемы и принимаются

§ 1. Природа и типология международных организаций 281

совместные решения. Конференции по своей природе — временные мероприятия. Сроки работы конференций ограничены, хотя они мо­гут длиться месяцы, а иногда и годы. Чаще всего конференции созыва­лись для выработки условий мирных договоров, решения споров по­литического, экономического или юридического характера.

Когда в практике международных отношений появились вопросы, требующие постоянного обсуждения и принятия по ним совместных решений, конференции стали превращаться в постоянно действующие учреждения и, таким образом, приближаться по основным признакам к современным международным организациям. С точки зрения совре­менного международного права эти признаки таковы.

1. Международная организация создается на основе международного права, значит, ее цели и задачи не могут противоречить основопо­лагающим международным нормам и принципам.

2. Международные организации имеют договорной характер, т. е. со­здаются и действуют на основе международного договора.

3. Международная организация должна иметь свои постоянные пред­ставительные органы, отличающие ее от любых временных образо­ваний.

4. Сферы деятельности организации должны быть четко обозначены.

5. Международные организации имеют вытекающие из их статуса пра­ва и несут связанные с ними обязанности наряду с другими участ­никами международных отношений.

6. Международные организации обладают собственной правосубъект­ностью, отличающейся от правосубъектности создавших их госу­дарств. Правосубъектность международных организаций дает им возможность заключать юридически правомочные договоры с го­сударствами и другими международными организациями, иметь постоянные представительства и временные делегации, действую­щие на основе дипломатического права.

Международные межправительственные организации имеют внут­реннюю структуру, вытекающую из содержания и характера их дея­тельности. Как правило, в организации существует пленарный орган, в который входят все постоянные члены, а также наблюдатели из чис­ла представителей государств и международных организаций, полно­правным членством не обладающих. Пленарный орган обсуждает все вопросы, имеющие отношение к целям и задачам деятельности орга­низации, и выносит решение в соответствии с предусмотренным устав-

282 Глава XVII. Роль международных организаций в урегулировании...

ными нормами порядком. Пленарный орган работает по той же моде­ли, что и международная организация, поэтому не может действовать постоянно. Для систематической работы в структуре организации со­здаются более узкие по составу оперативные органы управления, ко­торые могут иметь разные названия: исполкомы, президиумы и т. д. Международная организация в соответствии со своим уставом может иметь лиц, возглавляющих ее (например, президентов, председателей) и отвечающих за все направления деятельности. Для технического обеспечения создаются секретариаты, имеющие собственных руково­дителей. Финансируется международная организация как за счет взносов государств-членов, так и за счет коммерческой деятельности (в некоторых случаях).

В теории международных отношений существует несколько типо­логий международных неправительственных организаций. В зависи­мости от целей, задач и содержания их деятельности они делятся на политические, экономические, военные организации и организации по специальным вопросам.

В центре деятельности политических организаций — вопросы пре­имущественно политического характера: обеспечение международной безопасности, развитие межгосударственного сотрудничества во всех сферах. Такими организациями являются Лига арабских государств, Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе. К военным или военно-политическим относятся организации, построенные на принципах военного союза и осуществляющие, кроме политического взаимодействия, совместную подготовку к возможному ведению воен­ных действий. В годы холодной войны военно-политических органи­заций было довольно много — это Организация Варшавского договора (ОВД), СЕАТО, СЕНТО и АНЗЮС. Сегодня из них сохранилась лишь Организация Североатлантического договора (НАТО).

Экономические межправительственные организации занимаются проблемами, связанными с торговлей, кредитно-финансовыми отно­шениями, инвестиционной деятельностью. К международным эконо­мическим организациям относятся Всемирная торговая организация (ВТО) и Международный валютный фонд (МВФ).

Большинство современных международных организаций — это ор­ганизации по специальным вопросам, чья деятельность сосредоточена на отдельных сферах неполитического и неэкономического характера: транспорт — Международная морская организация (ИМО), Между­народная организация гражданской авиации (ИКАО); связь — Все-

§ 1. Природа и типология международных организаций 283

мирный почтовый союз, Международный союз электросвязи; культу­ра и образование — ЮНЕСКО; здравоохранение — Всемирная орга­низация здравоохранения (ВОЗ).

Организации, занимающиеся одновременно проблемами полити­ческого, экономического и иного характера, выделяют в разряд орга­низаций общей компетенции, такой, например, как Организация Аф­риканского единства, недавно преобразованная в Африканский союз. К организациям общей компетенции следует отнести и Организацию Объединенных Наций.

Одновременно ООН считается и универсальной международной организацией. Деление международных организаций на универсаль­ные и региональные основано на пространственно-географическом факторе. Членами универсальных организаций могут быть все госу­дарства мира, что вовсе не налагает на них обязательства быть ими. Кроме ООН, к универсальным относятся организации, входящие в систему ООН: ЮНЕСКО, ИКАО и др. Членами региональных орга­низаций могут быть лишь государства конкретного международно-по­литического или географического региона.

По условиям членства международные организации могут быть разделены на открытые и закрытые. Большинство международных организаций являются открытыми: все государства, соответствующие критериям полноправного членства, могут вступить в них; государст­ва, которые не соответствуют критериям полноправного членства, но проявляют интерес к деятельности организации, могут присутствовать в качестве наблюдателей. Закрытые организации сами отбирают кан­дидатов для вступления в свои ряды и делают им специальные при­глашения. Пример такой закрытой организации — НАТО.

В истории политической мысли и в теории международных отно­шений сложились разные, зачастую прямо противоположные, пред­ставления о месте и роли международных организаций в мировом по­литическом процессе.

Представители реалистического направления (политический реа­лизм, неореализм) полагают, что международные организации играют второстепенную роль в международных отношениях. Они рассматри­вают международные организации либо как поле, на котором государ­ства могут отстаивать свои интересы, либо как инструмент внешней политики какого-либо отдельного государства или группы государств.

Представители либерального направления (политический идеализм, неолиберализм) связывают с деятельностью международных инсти-

284 Глава XVII. Роль международных организаций в урегулировании...

тутов надежды на перестройку всей системы и структуры междуна­родных отношений. По их мнению, международные организации мо­гут играть не только отличную от государств, самостоятельную роль в международной политике: они способны постепенно оттеснить госу­дарства на периферию такой политики. Более того, либералы и неоли­бералы всегда полагали, что международные организации могут иметь не только межгосударственный, но и наднациональный характер, т. е. занимать положение над властью отдельных национальных государств. В последние десятилетия неолибералы говорят о возрастании роли международных институтов на фоне резкого снижения роли нацио­нальных государств и размывании самого понятия государственного суверенитета.

Обе точки зрения имеют право на существование, поскольку отра­жают разные стороны одного и того же мирового политического про­цесса, в первом случае обращаясь к его прошлому, а во втором — к бу­дущему.

С одной стороны, и в прошлом, и в настоящем в рамках междуна­родных организаций государства реализовывали свои национальные интересы, собственно, ради этого они туда вступали и вступают. Как показывает политическая практика, международная организация мо­жет стать инструментом политики какого-либо государства, если го­сударство будет полностью контролировать деятельность такой орга­низации, оказывать решающее воздействие на принятие и реализацию решений. Примером может служить Организация Северо-Атлантиче­ского договора (НАТО), бывшая в годы холодной войны инструментом политики США и оставшаяся таким инструментом после ее оконча­ния. Точно так же Организация Варшавского договора в период холод­ной войны была инструментом внешней политики СССР.

С другой стороны, очевидно увеличение численности международ­ных организаций и повышение их роли в мировой политике. Более то­го, практика международных отношений свидетельствует, что между­народные институты, создававшиеся и первоначально функциониро­вавшие как межгосударственные, со временем могут приобретать наднациональные черты и функции. Примером может служить опыт европейской интеграции, путь которой лежал от Европейского эконо­мического сообщества (ЕЭС) к Европейскому Союзу (ЕС).

С появлением международных организаций появились иные воз­можности для разрешения межгосударственных конфликтов, а в по­следнее время — и для внутриполитических.

§ 2. Место и роль ООН в современном мире 285