Внешнеполитическая деятельность Российской Федерации по урегулированию конфликтов на территории бывшего СССР

За 15 лет, прошедших с момента распада СССР, практически не было ни одного локального конфликта на его бывшей территории, который не затрагивал бы национальных интересов России. Поэтому ни в од­ном из конфликтов на постсоветском пространстве Россия не может быть ни сторонним безучастным наблюдателем, ни объективным судь­ей. Одновременно никакая другая страна, кроме России, не может ре­ально выступать в роли миротворца. Запад не очень стремится к это­му в силу сложности и тяжести задач, да и сам он обнаруживает не­состоятельность в подобного рода деятельности, безуспешно пытаясь урегулировать конфликты в бывшей Югославии.

Внешнеполитические подходы России к постсоветскому простран­ству и, соответственно, к урегулированию конфликтов, за прошедшее с момента распада СССР время претерпели ряд эволюционных изме­нений.

К середине 1990-х гг. существовали по крайней мере пять концеп­ций внешней политики России по отношению к постсоветскому про­странству.

1. Узконационалистическая, отстаивающая идентификацию России в ее нынешних границах и настаивающая на отказе от различий между ближним и дальним зарубежьем.

2. Неоимперская, предполагавшая воссоздание СССР как некоего союза равноправных республик.

3. Национал-патриотическая, предусматривавшая создание союза не­равноправных субъектов во главе с Россией.

4. Либерально-космополитическая концепция, предполагавшая вос­становление СССР в форме евразийского союза.

5. Национально-либеральная, исходящая из возможности доброволь­ного (на основе референдума) объединения ряда бывших респуб­лик, включая Россию, в федеративное государство на основе циви-лизационно-культурной общности.

В реальной политике России присутствовали все эти подходы, ко­торые на каждом новом этапе выступали в различных комбинациях.

§ 2. Внешнеполитическая деятельность Российской Федерации... 311

Постоянная борьба этих представлений и стоящих за ними сил, ме­нявшееся их влияние на исполнительную власть — все это придавало большую подвижность российской политике, имело следствием от­сутствие в ней четких тактических и стратегических ориентиров и це­лей в отношении постсоветского пространства.

Наиболее серьезные усилия Российской Федерации по урегулиро­ванию конфликтов на постсоветском пространстве связаны прежде всего с пятью региональными конфликтами.

Одним из методов в урегулировании конфликтов на постсоветском пространстве, как и в мировой практике, можно считать проведение миротворческих операций (см. главу XVII). Отправной точкой фор­мирования межгосударственных правовых основ миротворчества СНГ являются:

♦ Устав СНГ (1993 г.);

♦ Соглашение «О группах военных наблюдателей и коллективных миротворческих силах по поддержанию мира в СНГ» (20 марта 1992 г., Киев);

♦ Протокол «О комплектовании, структуре, материально-техническом и финансовом обеспечении Групп военных наблюдателей и Кол­лективных сил по поддержанию мира в СНГ» (15 мая 1992 г., Таш­кент).

В развитие положений, содержащихся в этих документах, 24 сен­тября 1993 г. в Москве было подписано Соглашение «О коллективных миротворческих силах и совместных мерах по их материально-техни­ческому обеспечению».

Наряду с этой работой органы Содружества прилагали значитель­ные усилия для признания мировым сообществом СНГ в качестве ре­гиона, подпадающего под положение главы VIII Устава ООН, даю­щей, в частности, право на самостоятельное использование вооружен­ных сил для предотвращения конфликтов по решению региональной организации или в соответствии с региональными соглашениями. В рамках СНГ органом, которому предоставлено такое право, являет­ся Совет глав государств. В июне 2000 г. были расширены функции Штаба в области предотвращения и урегулирования конфликтов. Не­смотря на ряд разночтений в механизме реализации этой функции (так, Устав СНГ допускает проведение миротворческих операций с одобрения заинтересованных государств-участников, а киевское Со­глашение от 20.03.92 г. устанавливает, что такие решения принимают­ся только с общего согласия), резолюция Генеральной Ассамблеи ООН

312 Глава XVIII. Проблемы конфликтов на постсоветском пространстве...

от 34 марта 1994 г. признала (с некоторыми оговорками ряда сканди­навских и западно-европейских стран) право СНГ самостоятельно про­водить региональные операции по поддержанию мира.

Что касается собственно российской политической концепции в об­ласти урегулирования постсоветских конфликтов и миротворчества как средства их разрешения, то ее становление пришлось преимущест­венно на первые постсоветские годы, для которых была характерна эс­калация вооруженных конфликтов.

Корректировка российских установок в области миротворческих операций произошла в середине 1995 г. и была связана с изменениями во внешнеполитической доктрине РФ в целом. Они были отражены в следующих документах: прежде всего, в утвержденном Президентом РФ «Стратегическом курсе РФ в отношениях с государствами-участ­никами СНГ», а также в Федеральном законе «О порядке предостав­ления РФ военного и гражданского персонала для участия в деятель­ности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности» (1995 г.), и касалась двух принципиальных вопросов: отношений с международными организациями по порядку направле­ния российских Вооруженных сил в зоны конфликта и целевых уста­новок России в отношении новых независимых государств.

Говоря о взаимоотношениях с международными организациями, следует отметить, что уже в послании Президента Федеральному Соб­ранию РФ в феврале 1995 г. и в «Стратегическом курсе РФ в отноше­ниях с государствами — участниками СНГ» наряду со справедливой критикой ООН и ОБСЕ за «за неоправданно скромную поддержку» российских миротворческих операций и осуждением «двойных стан­дартов» появляется положение о необходимости добиться того, чтобы «миротворчество стало плодом коллективных усилий государств СНГ путем их более адекватного участия на всех этапах деятельности по налаживанию механизма оперативного решения вопросов миротвор­чества в рамках СНГ», а также о необходимости взаимодействия с ООН и ОБСЕ в этом направлении.

Эта установка была реализована в принятых в начале 1996 г. доку­ментах Совета глав государств СНГ, где были четко выражены как коллективное начало при проведении миротворческих операций, так и обязательное одобрение мер по принуждению к миру со стороны Со­вета Безопасности ООН.

Важным документом, определяющим действия России по урегули­рованию конфликтов, стал Федеральный закон «О порядке предос­тавления РФ военного и гражданского персонала для участия в дея-

§ 2. Внешнеполитическая деятельность Российской Федерации... 313

тельности по поддержанию или восстановлению международного ми­ра и безопасности», в котором силу закона обрело положение о том, что принудительные меры могут предприниматься Россией только по решению СБ ООН, тогда как операции по поддержанию мира могут проводиться и без решений ООН, на основании, например, междуна­родных обязательств.

Исходя из данных положений, можно выделить три группы миро­творческих операций на территории Содружества с участием России.

Первая группа представляет собой относительно удачные операции, которые в наибольшей мере решили поставленные перед ними задачи (в Южной Осетии и Приднестровье). Обращает на себя внимание тот факт, что данные операции, проводимые в рамках двусторонних меж­правительственных соглашений России соответственно с правитель­ствами Грузии и Молдовы, связаны с наибольшими проблемами в пла­не международного признания их политико-правового статуса. По обе­им операциям отсутствуют мандаты не только ООН, но и региональных организаций (ОБСЕ и СНГ), а единственным гарантом урегулирова­ния конфликта остается Россия. Формальные принципы миротворче­ства нарушает и включение в состав миротворцев контингентов, пре­доставленных самими враждующими сторонами.

Во вторую группу входят миротворческие операции (в Абхазии и Таджикистане), которые по статусу являются полноценными регио­нальными миротворческими операциями СНГ. Они осуществляются на основании коллективного решения глав государств СНГ, имеют мандат СНГ (который при этом неоднократно обновлялся и уточнял­ся), общее военное руководство ими осуществляется через междуна­родный орган — Штаб по координации военного сотрудничества госу­дарств — участников СНГ. Тем не менее российское участие в этих операциях представляет одну из наиболее существенных сторон про­цесса мирного урегулирования. Например, комплекс разнотипных опе­раций по урегулированию ситуации в Таджикистане, помимо собст­венно операции Коллективных миротворческих сил СНГ по мандату Совета глав государств СНГ, включал:

♦ операцию пограничных (и приданных к ним) сил РФ по охране го­сударственной границы Таджикистана с Афганистаном и Китаем, которая осуществлялась на основе двустороннего межгосударствен­ного соглашения РФ-РТ от 25.05.1993 г.;

♦ действия военных контингентов Вооруженных сил Российской Фе­дерации, дислоцированных на территории Республики Таджики-

314 Глава XVIII. Проблемы конфликтов на постсоветском пространстве...

стан, по оказанию поддержки правительству Республики Таджи­кистан в решении задач, связанных со стабилизацией обстановки, и в решении иных государственных задач на основе Договора о дружбе, сотрудничестве и взаимной помощи между РФ и РТ и дру­гих двусторонних соглашений.

К числу важнейших успехов Российской дипломатии по урегули­рованию внутритаджикского конфликта относится заключение согла­шений в декабре 1996 г. в Москве. Кроме того, несмотря на то что фор­мально операция КМС считается завершенной и на протяжении 2000 г. происходило ее «свертывание», участие России в данном региональ­ном конфликте в других форматах (пограничное сотрудничество, со­трудничество по линии двустороннего договора с Таджикистаном) про­должается.

Аналогичная ситуация складывается и в зоне грузино-абхазского конфликта, где проводится две взаимосвязанных миротворческих опе­рации:

♦ миротворческая операция региональной организации (СНГ) на ос­нове мандата глав государств Содружества;

♦ миротворческая операция ООН на основе мандата Совета Безо­пасности ООН.

Однако, как отмечают наблюдатели, первая из них так и не стала коллективной операцией стран СНГ. Основной миротворческий кон­тингент не был предоставлен никакими иными государствами СНГ, помимо России, что идет в разрез со сложившимися в ООН стандар­тами, согласно которым контингент, предоставляемый одной страной, не должен превышать одной трети от общего количества участников.

Третья группа миротворческих операций (например, в зоне нагор-но-карабахского конфликта) представляет собой пример неудачной попытки организации региональной миротворческой операции под эгидой ОБСЕ (так называемая Минская группа), согласовавшей в 1993 г. мандат на проведение такой операции, но так и не сумевшей реализовать его.

Роль России в нагорно-карабахском конфликте настолько же зна­чительна, насколько и противоречива. С одной стороны, Российская Федерация активно участвует в переговорном процессе под эгидой ОБСЕ. В мае 1994 г. при прямом содействии России в зоне конфликта был установлен режим прекращения огня. С 1997 г., наряду с Франци­ей и Соединенными Штатами, Россия стала сопредседателем Минской

§ 2. Внешнеполитическая деятельность Российской Федерации... 315

группы и в этом качестве участвовала в подготовке трех вариантов (поэтапный и пакетный 1997 г., «общего государства» 1998 г.) реше­ния армяно-азербайджанского конфликта. Начиная с 2000 г. Россия принимает участие в урегулировании нагорно-карабахского конфлик­та в составе так называемой «карабахской тройки» (на уровне глав РФ, Азербайджана и Армении). С другой стороны, фактом, усложня­ющим как процесс переговоров по нагорно-карабахскому конфликту, так и в целом обстановку в регионе, стало приобретение Арменией российского оружия (1997–1999 гг.) на сумму более чем 1 млрд долла­ров.

Таким образом, особенностью ситуации с миротворческими опера­циями на территории бывшего СССР стало то, что их проведение в первый период, с одной стороны, заставляло Россию и рабочие органы Содружества формировать в оперативном порядке законодательную основу, опираясь на мировой опыт и современные тенденции миро­творчества, а с другой — вынуждало по различным причинам осущест­влять практически все типы миротворческих операций. Это обуслови­ло специфику постсоветского миротворчества. Его отличие от опера­ций, проводимых миротворческими контингентами ООН, состоит:

1) в отсутствии резолюций Совета Безопасности ООН и решений СБСЕ о проведении операций и параметрах политического манда­та операций на территории новых независимых государств;

2) в недостаточности политического (гражданского) контроля над действиями вооруженных сил в районах конфликта;

3) в привлечении к посреднической роли стран и сил, имеющих соб­ственные интересы в районе конфликтов;

4) в нарушении посредническими силами и контингентами принципа беспристрастности, содействии в ряде случаев интересам одной из противоборствующих сторон в ущерб интересам других сторон;

5) в выполнении в конфликтных районах политических, переговор­ных, посреднических, правовых функций представителями воен­ных контингентов, а не гражданскими властями с соответствую­щими полномочиями;

6) в отрыве военной стороны миротворческих операций от политиче­ского урегулирования конфликта.

Тем не менее стоит отметить, что, несмотря на существующие про­блемы, Содружеству и России в целом удалось достичь заметных ре­зультатов в вопросах миротворческой деятельности, а лидирующая роль

316 Глава XVIII. Проблемы конфликтов на постсоветском пространстве...

России в урегулировании постсоветских конфликтов неоднократно отмечалась международным сообществом. Так, например, Будапешт­ский саммит ОБСЕ в 1994 г. выразил признательность нашей стране — «за решающий вклад Российской Федерации» в достижение догово­ренностей о прекращении огня в зоне армяно-азербайджанского кон­фликта — и другим членам Минской группы — «за индивидуальные усилия».

Контрольные вопросы и задания

1. Перечислите основные конфликтогенные факторы на постсовет­ском пространстве.

2. Изложите основные причины, расстановку сил и этапы развития вооруженных конфликтов в Нагорном Карабахе, Южной Осетии, Абхазии, Приднестровье, Таджикистане.

3. В чем заключается специфика миротворческих операций с участи­ем России на постсоветском пространстве?

4. Дайте характеристику основных направлений внешнеполитической деятельности России по предотвращению и урегулированию кон­фликтов на постсоветском пространстве.

5. Какова роль Содружества Независимых Государств в урегулирова­нии конфликтных ситуаций на постсоветском пространстве?

ЛИТЕРАТУРА

Авксентьев В. А. Этническая конфликтология: в поисках научной парадигмы. Ставрополь, 2001.

Анисимов Л. Н. Международно-правовые средства разрешения международ­ных споров (конфликтов). Л., 1975.

Анцупов А. Я., Баклановский С. В. Конфликтология в схемах и комментариях. СПб., 2005.

Анцупов А. Я., Шипилов А. И. Словарь конфликтолога. СПб., 2006.

Арцибасов И. Н., Егоров С. А. Вооруженный конфликт: право, политика, дипло­матия. М., 1976.

Ачкасов В. А. Этнополитология. Учебник. СПб., 2005.

Ачкасова В. А. Конфликтология. СПб., 2005.

Василенко И. А. Политические переговоры. Учебное пособие. М., 2006.

Глухова А. В. Политические конфликты: основания, типология, динамика (тео­ретико-методологический анализ). М., 2000.

Гришина Н. В. Психология конфликта. СПб., 2000.

Дмитриев А. В. Конфликтология. Учебное пособие. М., 2000.

Здравомыслов А. Г. Межнациональные конфликты в постсоветском простран­стве. М., 1999.

Коваленко Б. В., Пирогов А. И., Рыжов О. А. Политическая конфликтология. М., 2002.

Кулагин В. М. Международная безопасность. М., 2006.

Ланцов С. А. Террор и террористы. СПб., 2004.

Лебедева М. М. Мировая политика. М., 2006.

Лебедева М. М. Политическое урегулирование конфликтов. М., 1999.

Малышева Д. Б. Религиозный фактор в вооруженных конфликтах современ­ности.

Международные конфликты современности / Отв. ред. В. И. Гантман. М., 1983.

Международные отношения: теории, конфликты, организации. Учебное посо­бие / Под ред. П. А. Цыганкова. М., 2006.

318 Литература

Мировая политика и международные отношения. Учебное пособие / Под ред. С. А. Ланцова, В. А. Ачкасова. СПб., 2005.

Митрошенков О. А. Эффективные переговоры. М., 2003.

Мокшанцев Р. И. Психология переговоров. Учебное пособие. М.; Новосибирск. 2002.

Полторак А. И., Савинский Л. И. Вооруженные конфликты и международное право. М., 1976.

Развивающиеся страны Азии и Африки в 70–80-е годы. М., 1991.

Слипченко В. И. Войны шестого поколения. Оружие и военное искусство буду­щего. М., 2002.

Современные международные отношения и мировая политика. Учебник / Отв. ред. А. В. Торкунов. М., 2004.

Современный терроризм: состояние и перспективы / Под ред. Е. И. Степано­ва. М., 2000.

Терроризм и религия / Науч. ред. В. Н. Кудрявцев. М., 2005.

Тиунов О. И. Международное гуманитарное право. Учебник для вузов. М., 1999.

Фельдман Д. М. Политология конфликта. М., 1998.

Цыганков А. П., Цыганков П. А. Социология международных отношений. М., 2006.

Цыганков П. А. Теория международных отношений. М., 2003.

Этнорелигиозный терроризм / Под ред. Ю. М. Антоняна. М., 2006.

Под ред. Сергея Алексеевича Ланцова Политическая конфликтология: Учебное пособие

Заведующая редакцией М. Трофимова

Ведущий редактор Е. Цветкова

Художник С. Маликова

Литературный редактор И. Серова

Корректоры И. Смирнова, Н. Шелковникова

Верстка Л. Егорова

Подписано в печать 25.12.07. Формат 60x90/16. Усл. п. л. 20. Тираж 3000. Заказ

ООО «Питер Пресс», 198206, Санкт-Петербург, Петергофское шоссе, д. 73, лит. А29..

Налоговая льгота — общероссийский классификатор продукции ОК 005-93, том 2;

95 3005 — литература учебная.

Отпечатано с готовых диапозитивов в ООО «Типография Правда 1906».

191126, Санкт-Петербург, Киришская ул., 2.