Понятие коррупции

Коррупция сопровождает человечество с древнейших времен, являясь постоянным (хотя и нежеланным) спутником государства. Хорошо известно, что еще Законами Хаммурапи (почти 4 тыс. лет назад) предусматривалось наказание за взяточничество. Одно из древнейших упоминаний о коррупции встречается в клинописях древнего Вавилона. Массовые проявления коррупции зафиксированы в исторических документах, касающихся вавилонского пленения евреев в 597 - 538 гг.

Великий древнегреческий философ Аристотель писал: "Самое главное при всяком государственном строе - это посредством законов и остального распорядка устроить дело так, чтобы должностным лицам невозможно было наживаться".

Причины возникновения коррупции различны в разные периоды и эпохи, но связь ее с государственным аппаратом неизменна. Сложно сказать, можно ли победить коррупцию полностью. Однако предпринимать меры юридического, экономического и организационного характера для минимизации этого социального явления необходимо для любого государства, являющегося правовым.

Для российского общества проблема коррупции приобрела особую значимость, поскольку масштабы коррупции в стране достигли уровня социального бедствия. В Национальном плане противодействия коррупции, утвержденном Президентом РФ 31 июля 2008 г. N Пр-1568, констатируется, что «несмотря на предпринимаемые меры, коррупция, являясь неизбежным следствием избыточного администрирования со стороны государства, по-прежнему серьезно затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов, препятствует проведению социальных преобразований и повышению эффективности национальной экономики, вызывает в российском обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности Российской Федерации»[3].

Заметный рост коррупции в России отмечают как российские исследователи фонда "Индем", так и международные неправительственные организации. По данным международной антикоррупционной неправительственной организации "Трансперенси Интернешнл", по индексу восприятия коррупции в 2008 г. из 180 стран Россия заняла 147-е место.

В этих условиях принятие Федерального закона "О противодействии коррупции" является мерой, которую ждали много лет. Судьбу этого законодательного акта не назовешь простой. Проект Закона о борьбе с коррупцией несколько раз принимался к рассмотрению Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации еще в 90-е годы XX в. Наконец, в 1997 г. Президент РФ отклонил уже принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации проект Федерального закона "О борьбе с коррупцией". В 2001 и 2002 гг. проекты Законов "О борьбе с коррупцией" и "О противодействии коррупции" остановились на первом чтении во все той же Государственной Думе. И лишь в конце 2008 г. указанный нормативный акт удалось довести до логического завершения - подписания его Президентом Российской Федерации Д.А. Медведевым.

Характеризуя Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (далее - Закон) следует подчеркнуть, что это в значительной мере не только нормативно-правовой, но и программный документ. Он определяет основные направления государственной деятельности в сфере борьбы с коррупцией, устанавливает сферу применения антикоррупционной политики (в первую очередь как сферу служебных отношений), фиксирует социальные ожидания в данном виде деятельности. И именно с этих позиций следует оценивать определенную критику, последовавшую после его принятия и касающуюся предполагаемых сложностей с его реализацией. Являясь нормативным актом программного характера – Закон о противодействии коррупции, естественно, требует для своего осуществления принятия ряда развивающих его положения документов. В силу этого - это акт систематизации различных норм права, имеющих целью борьбу с коррупцией. Появление этого Закона является первым шагом в формировании самостоятельной отрасли законодательства по противодействию коррупции. Закон определяет ряд противоправных деяний, содержащихся в действующем законодательстве в качестве коррупционных, содержит формулировки основных понятий, дефиниций, принципов. Намечен круг нормативных правовых актов, совершенствование которых приведет к снижению рисков коррупциогенности.

В то же время следует отметить, что Закон выступает и актом прямого регулятивного действия, что повышает его социальную ценность. Многие содержащиеся в этом документе ограничения, запреты, обязанности непосредственно начнут применяться в системе государственной и муниципальной службы в самое ближайшее время.

Все это позволяет нам говорить о том, что Закон выступает системообразующим звеном правовой основы противодействия коррупции.

Характерным признаком коррупции является конфликт между действиями должностного лица и интересами его работодателя либо конфликт между действиями выборного лица и интересами общества. Многие виды коррупции аналогичны мошенничеству, совершаемому должностным лицом, и относятся к категории преступлений против государственной власти. Как у всякого сложного социального явления, у коррупции не существует единственного канонического определения. Коррупция существует постольку, поскольку должностное лицо может распоряжаться не принадлежащими ему ресурсами путем принятия или непринятия тех или иных решений. В число таких ресурсов могут входить бюджетные средства, государственная или муниципальная собственность, государственные заказы или льготы и т.п. Собирая штрафы, налоги или иные предусмотренные законом платежи, должностное лицо также распоряжается не принадлежащими ему ресурсами: если штраф (сбор) законен, то его собственник - государственная казна, если незаконен - то это собственность того лица, которого пытается обобрать должностное лицо.

В юридической литературе по рассматриваемой проблеме отмечается, что «отсутствие единого научно обоснованного подхода к содержанию понятия "коррупция" и четкого законодательного закрепления его определения препятствует правильному формированию государственной стратегии и политики противодействия коррупции в России, тем самым изначально обрекая их реализацию на неудачу».[4]

Исследователь данной проблемы Я. Кузьминов различает коррупцию в широком и узком смысле. «Первая связана с нарушением должностным лицом своих обязанностей ради материального вознаграждения, вторая - со взяточничеством и чиновничьим предпринимательством»[5].

Ученые-правоведы указывают на то, что в узком смысле «коррупция представляет собой совокупность составов правонарушений, предусмотренных в законодательстве Российской Федерации и отличающихся таким важным квалифицирующим признаком, как использование должностным лицом своего публичного статуса в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах, должностное злоупотребление.»[6]

В научной теории различают бытовую, деловую коррупцию и коррупцию верховной власти. Бытовая коррупция порождается взаимодействием рядовых граждан и чиновников. В нее входят различные подарки от граждан и услуги должностному лицу и членам его семьи. К этой категории также относится кумовство (непотизм). Деловая коррупция возникает при взаимодействии власти и бизнеса. Коррупция верховной власти относится к политическому руководству в демократических системах. Она касается стоящих у власти групп, недобросовестное поведение которых состоит в осуществлении политики в своих интересах и в ущерб интересам избирателей.

В зависимости от выбранного основания коррупционные действия (поведение) могут быть разделены на бюрократическую и политическую коррупцию; принудительную и согласованную, централизованную и децентрализованную, чисто уголовную (в основном экономического характера) и политическую, которую, в свою очередь, делят на отклоняющееся и преступное поведение.

В зависимости от сферы деятельности различают следующие виды коррупции: коррупция в сфере государственного управления; парламентская коррупция; коррупция на предприятиях. В зависимости от иерархического положения государственных служащих коррупция подразделяется на верхушечную и низовую.

Рассматривая данную проблему, необходимо отметить диссертационные исследования В.В. Астанина и Е.И. Головановой, которые носят историко-правовой характер, хотя в них исследуется период XVI - XIX вв. Ученые приходят к выводу, что коррупция как социальное явление была присуща государственно-служебным отношениям на протяжении всей истории существования аппарата государственного управления в России; они заключают, что победить коррупцию только мерами законодательного ограничения невозможно, что ее масштабы зависят от социально-политической и экономической ситуации - чем острее социальные противоречия в государстве, тем шире размах коррупции. Эти, как и другие исследователи, сосредоточивают внимание на том, что причинами коррупции в первую очередь становится слабость политической власти, противоречия и запоздалость законодательных решений. Б.В. Волженкин раскрывает механизм коррупционного поведения в рамках квалификации преступлений, связанных с должностными правонарушениями, отмечает, что характерными проявлениями коррупции в России являются совмещение государственными чиновниками должностей в органах власти и в коммерческих структурах; практика распределения государственных финансовых ресурсов. Большинство специалистов сходятся на том, что основными причинами высокой коррупции является двусмысленные законы; незнание или непонимание законов населением, что позволяет должностным лицам произвольно препятствовать осуществлению бюрократических процедур или завышать надлежащие выплаты; зависимость стандартов и принципов, лежащих в основе работы бюрократического аппарата, от политики правящей элиты; профессиональная некомпетентность бюрократии; кумовство и политическое покровительство, которые приводят к формированию тайных соглашений, ослабляющих механизмы контроля над коррупцией; отсутствие единства в системе исполнительной власти, т.е. регулирование одной и той же деятельности различными инстанциями; низкий уровень участия граждан в контроле над государством; низкий уровень заработной платы в государственном секторе по сравнению с частным сектором; государственное регулирование экономики; зависимость граждан от чиновников, монополия государства на определенные услуги; оторванность бюрократической элиты от народа; экономическая нестабильность, инфляция; этническая неоднородность населения; низкий уровень экономического развития (ВВП на душу населения); неанглосаксонская система права; религиозная традиция; культура страны в целом.

Как указывает С.В. Петраков, «коррупция в органах государственной власти России достигла таких размахов, что вышла на уровень общенациональной угрозы, борьба с которой должна являться консолидированной, как это определено в Концепции национальной безопасности Российской Федерации». [7]Причины коррупционных проявлений в органах государственной власти и местного самоуправления обусловлены рядом негативных социальных факторов экономического, идеологического и духовно-нравственного характера, а также недостатками в деятельности органов государственной власти, осуществляющих противодействие коррупции. Условия для коррупции создаются неполнотой и бессистемностью правовой базы противодействия коррупции, а также дефектами правовых норм, оставляющими простор для коррупционных проявлений.

Так, например, проверкой соблюдения законодательства при привлечении лиц к налоговой и административной ответственности прокурорами выявлено значительное количество нарушений законодательства при осуществлении налоговыми органами контрольных функций.

Налоговыми органами не во всех актах указывались даты представления в налоговый орган налоговой декларации и иных документов (для камеральной налоговой проверки); отсутствовал перечень документов, представленных проверяемым лицом в ходе проверки, даты начала и окончания налоговой проверки, сведения о мероприятиях налогового контроля, проведенных при осуществлении налоговой проверки. По отдельным актам разъяснялись права принесения проверенным налогоплательщиком возражений на вынесенные акты не в течение 15 дней со дня получения акта, как это предусмотрено Налоговым кодексом Российской Федерации, а в течение 10 дней. Допускались нарушения сроков рассмотрения актов налоговых проверок.

С целью устранения указанных нарушений внесены представления прокурорами Северного, Железнодорожного, Советского районов г. Орла, а также Волховского, Залегощекского, Знаменского, Кромского, Ливенского, Мценского и других районов области, которые рассмотрены и удовлетворены. Одно виновное лицо привлечено к дисциплинарной ответственности, по результатам рассмотрения остальных представлений ряду лиц снижены размеры выплат материального стимулирования.

Четырнадцатого марта 2008 г. Кромским МСО СУ СК при прокуратуре РФ по Орловской области по признакам преступления, предусмотренного п. "г" ч. 4 ст. 290 УК РФ, возбуждено уголовное дело в отношении заместителя главы администрации Покровского района - начальника управления сельского хозяйства Покровского района по факту получения взятки в размере 3 млн. руб. за предоставление для предпринимательской деятельности ИП долгосрочной аренды земельного участка площадью 68 га из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в собственности муниципального образования Покровского района.

Приговором Орловского областного суда 23.01.2009 заместитель главы администрации Покровского района - начальник управления сельского хозяйства Покровского района признан виновным в совершении преступления, предусмотренного п. "г" ч. 4 ст. 290 УК РФ, ему назначено наказание в виде 8 лет лишения свободы с отбыванием в исправительной колонии строгого режима со штрафом в размере 200000 руб. с лишением права занимать должности в органах государственной власти и местного самоуправления сроком на два года.

В деятельности МУЗ "Болховская ЦРБ" выявлены нарушения требований законодательства, регулирующего муниципальную собственность, а именно его незаконное отчуждение. Так, согласно акту ревизии финансово-хозяйственной деятельности в МУЗ "Болховская ЦРБ" за период 2006 - 2008 гг. была установлена недостача основных средств на сумму 4459674 руб. Так, значительная часть имущества, находящегося в оперативном управлении учреждения здравоохранения, на общую сумму 2851280 руб., без согласования с собственником в лице районного отдела по управлению имуществом органа муниципального образования была незаконно списана после проведения ревизии в связи с обнаружением членами комиссии его отсутствия.

Прокурором Болховского района в адрес главы администрации района внесено представление об устранении нарушений закона, которое рассмотрено и удовлетворено. По результатам рассмотрения постановления прокурора ОВД по Болховскому району 22.01.2009 возбуждено уголовное дело по ч. 3 ст. 160 УК РФ - по факту хищения имущества МУЗ "Болховская ЦРБ".

Главой Покровского района был предоставлен земельный участок ООО "Покровское" для строительства комплекса сервисного обслуживания. В нарушение требований ст. ст. 7, 78 Земельного кодекса РФ органом местного самоуправления для осуществления вышеуказанного строительства обществу был предоставлен участок из категории земель сельскохозяйственного назначения. Вопреки требованиям ч. 3 ст. 12 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" предоставление земельного участка для строительства осуществлено при отсутствии необходимого санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии его предполагаемого использования санитарным правилам.

Проверкой также установлено, что выделение земельного участка в нарушение норм федерального законодательства главой района ООО "Покровское" было произведено ввиду личной заинтересованности в деятельности данного юридического лица. Директор и единственный учредитель ООО "Покровское" является сыном главы Покровского района. По результатам проверки природоохранным прокурором на Постановление главы Покровского района от 23.07.2007 N 304 о выделении земельного участка ООО "Покровское" принесен протест, требования которого удовлетворены, незаконное постановление отменено. Кроме того, прокурором в адрес главы района вынесено представление, по результатам рассмотрения которого главный архитектор района, начальник юридического отдела администрации района привлечены к дисциплинарной ответственности. По постановлению прокурора СУ СК при прокуратуре РФ по Орловской области в отношении главы Покровского района 05.02.2009 возбуждено уголовное дело по признакам преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 292 УК РФ.

В результате осуществления органами прокуратуры области надзора в сфере распоряжения и управления государственным и муниципальным имуществом Орловской области за 2007 - 2008 гг. было выявлено 2999 нарушений законодательства, в целях устранения которых внесено 370 представлений (удовлетворены); 58 должностных лиц привлечены к дисциплинарной ответственности; принесено 329 протестов (удовлетворены); в суды направлено 377 заявлений (удовлетворены); должностным лицам объявлено 19 предостережений; по постановлениям прокуроров к административной ответственности привлечены 30 лиц; по результатам общенадзорных проверок возбуждено 28 уголовных дел, из которых 8 направлено в суд, 10 находятся в стадии расследования, 2 прекращены, по 10 вынесены обвинительные приговоры.

Так, например, коррупция имеет различные объективированные формы своего проявления.

Как показывает анализ практики борьбы с коррупцией, деятельность органов исполнительной власти больше других органов власти подвержена коррупции, так как она осуществляет оперативное управление материально-техническими, экономическими, финансовыми, информационными, кадровыми и иными ресурсами.

При функционировании государственной собственности отдельные индивиды реализуют свои личные интересы и цели через участие в той или иной организации, стремясь максимально использовать ее возможности и свое положение в ней. В современной литературе это явление связывается с понятием оппортунизма и принимает форму коррупции. Данное явление присуще государственному управлению вообще и известно с давних пор.

Несмотря на постоянную борьбу с коррупцией, она выступает неотъемлемым спутником государственной власти.

Как указывает Е.М. Примаков, «коррупция практически не поддается прямой оценке, хотя и существуют методики косвенного определения ущерба от нее. Нижняя граница только прямых экономических потерь, связанных с нею, ежегодно составляет около 20 млрд. долл. Соответственно не выполняются социальные программы, отвлекаются колоссальные средства от целей общественного развития, закрепляется и увеличивается имущественное неравенство»[8].

В.Т. Рязанов отмечал, что собственность общества (в виде государственной собственности) используется не в его интересах, а в интересах частных социальных субъектов, противоречие между общественными интересами и интересами частными, в том числе и чиновников как частных лиц разрешается не в пользу общества. Отсюда и невозможность полной реализации потенциала государственной собственности как основы, необходимой для обеспечения общественных интересов. «В России с ее традиционно сильным институтом государства все это имеет особую актуальность. Централизация и доминирование государственной власти в общественной жизни связаны с целым комплексом исторических, геополитических, экономических, национальных и социальных факторов»[9].

Коррупция включает разнообразные противоправные деяния, состоящие в принятии государственным служащим лично или через посредников имущественных благ, осуществление государственным служащим должностных злоупотреблений с использованием своего статуса, а также подкуп государственного служащего физическими или юридическими лицами.

Таким образом, коррупция в России является системным явлением; эффективная борьба с ней возможна только при использовании комплекса экономических, политических, правовых, социальных и информационно-пропагандистских мер.

Для создания современных административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы необходима разработка административно-правовых средств, которые бы учитывали социальную сущность такого явления, включали в себя комплекс мероприятий информационного характера, содержали административно-правовые средства охраны прав и законных интересов граждан и хозяйствующих субъектов, вовлеченных в исполнительно-распорядительную деятельность государственных служащих.