Виды оценки эффективности деятельности территориальных органов ФСИН России

Ведомственная оценка деятельности органов и учреждений ФСИН России. Основным видом определения эффективности функционирования территориальных органов ФСИН России является осуществление внутриведомственной оценки Министерством юстиции Российской Федерации и самой Федеральной службой исполнения наказаний.

Способы ведомственной оценки, осуществляемой Минюстом России разнообразны. Так, оценка деятельности учреждений и органов, исполняющих наказания, осуществляется путем предоставления отчетности, в том числе статистической, в вышестоящие органы управления этими учреждениями и органами. По результатам рассмотрения показателей, включенных в отчетность, принимаются меры по исправлению создавшегося положения (при негативном развитии) или по закреплению наметившихся позитивных тенденций.

Важными способами оценки деятельности являются ревизии или проверки производственной либо финансово-хозяйственной деятельности учреждений и органов, исполняющих наказания. Однако наиболее значимым способом является инспектирование учреждений и органов, исполняющих наказания, которое осуществляют центральные и территориальные органы уголовно-исполнительной системы.

В процессе проведения инспектирования проверяется вся деятельность учреждений и органов, исполняющих наказания, в комплексе. Так, применительно к территориальным органам проверке подлежит оперативно-служебная, производственная, финансово-хозяйственная деятельность персонала, профессиональная подготовка, соблюдение законности, обеспечение прав, свобод и законных интересов осужденных и т.п.

Проверка деятельности территориальных органов ФСИН России со стороны Минюста России регламентируется Приказом Минюста России от 26.06.2007 г. № 132 «Об утверждении Инструкции об организации проверок подведомственных Министерству юстиции федеральных служб, их территориальных органов и учреждений». Указанный документ устанавливает цели, задачи, виды и порядок проведения комплекса мероприятий по изучению, анализу и оценке результатов деятельности Федеральной службы исполнения наказаний, ее территориальных органов и учреждений.

Инспекторские проверки проводятся Минюстом России с целью совершенствования и повышения эффективности деятельности территориальных органов ФСИН России.

В соответствии с Инструкцией основными задачи проверок в отношении территориальных органов ФСИН России являются:

- определение соответствия деятельности территориального органа ФСИН России положениям законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, приказов и распоряжений Минюста России;

- выявление недостатков, нарушений и упущений в деятельности проверяемых органов, определение причин их возникновения, а также мер, направленных на их устранение;

- изучение, обобщение и распространение положительного опыта прогрессивных форм и методов деятельности территориальных органов ФСИН России;

- оказание методической и практической помощи в повышении эффективности служебной деятельности территориальных органов ФСИН России.

Проверки территориальных органов ФСИН России проводятся Департаментом правового регулирования, анализа и контроля деятельности подведомственных федеральных служб во взаимодействии с ФСИН России и территориальными органами Минюста России.

По результатам проверки территориального органа ФСИН России председатель комиссии в десятидневный срок обеспечивает подготовку:

справки о результатах проверки территориального органа;

докладной записки Министру юстиции или его заместителю (руководителю Управления) с кратким изложением итогов проверки, выводами и предложениями;

Таким образом, Минюст России имеет достаточно широкий спектр контрольных полномочий в отношении территориальных органов ФСИН России. Инспекторская проверка, как и иные формы ведомственной оценки, важна не только как средство выявления недостатков в деятельности территориальных органов ФСИН России, но и как необходимая мера повышения эффективности их деятельности. Для выполнения этой задачи по итогам инспектирования разрабатывается план реализации предложений по устранению недостатков, выявленных в ходе инспектирования. После его утверждения за выполнением плана устанавливается контроль должностных лиц вышестоящих органов, что служит гарантией того, что выявленные недостатки в деятельности будут устранены.

Осуществляемое реформирование пенитенциарной системы, приближение ее к международным стандартам неизбежно повлекло изменение подхода к оценке эффективности ее деятельности. Ориентация уголовно-исполнительной системы на гуманизацию исполнения наказаний, усиление воспитательной и социальной направленности ее деятельности вызвало необходимость смены взглядов на критерии и показатели оценки, а также ее систему и организацию.

Разнообразие взглядов, высказываемых политиками, учеными, представителями общественных организаций, журналистами, практиками свидетельствовали о том, что многие принципиальные вопросы оценки деятельности органов и учреждений уголовно-исполнительной системы все еще остаются нерешенными.

Так, в соответствии с действующей методикой, оценка главным образом базировалась на статистических данных ведомственной отчетности, а основные усилия разработчиков направлялись на обоснование новых методик и технологий расчётов тех или иных показателей, выводимых, однако, все из того же источника ведомственной статистической отчетности. Оценка эффективности деятельности территориальных органов ФСИН России производилась внутри самой системы органов и на основе критериев, выбранной той же системой. Представляется, что такое положение может иметь определенную выгоду для территориальных органов и не в полной мере соответствовать интересам общества, тем более, что статистику, на основе которой оценивается их деятельность, формируют сами же территориальные органы. В результате на местах укоренилась порочная практика укрытия некоторых противоправных обстоятельств, в том числе фактов побегов, нарушений режима, несоблюдения прав осужденных и т.д.

Кроме того, одна из основных проблем в оценке деятельности территориальных органов ФСИН России состояла в противоречии между сложившимися подходами к оценке и возросшими социальными запросами людей. Существующий на тот момент механизм оценки не обладал способностью выполнять регулятивные функции, отвечающие современным требованиям демократического правового государства, а также международных стандартов в области исполнения наказаний.

Подобные обстоятельства обуславливали необходимость совершенствования работы в сфере повышения качества оценки деятельности территориальных органов ФСИН России. Решение указанных проблем требовало разработки научно обоснованных подходов к оценке, которые способствовали бы достижению целей реформирования пенитенциарной системы.

В результате в рамках проходящего реформирования уголовно-исполнительной системы определен принципиально новый подход к оценке деятельности территориальных органов. Исходя из современных требований, с учетом опыта зарубежных коллег и собственной практики были пересмотрены прежние концептуальные положения о порядке и механизме итоговой оценки деятельности территориальных органов. В результате был издан Приказ ФСИН России от 14.06.2012 № 325, утверждающий Методику оценки результатов деятельности территориальных органов Федеральной службы исполнения наказаний при инспектированиях. Разработка и принятие новой методики призваны обеспечить:

- единообразный и комплексный подход к оценке деятельности территориальных органов ФСИН России;

- объективность, всесторонность и полноту выводов, сделанных по результатам инспектирования;

- стимулирование активности начальников и работников инспектируемого территориального органа ФСИН России и подведомственных ему подразделений уголовно-исполнительной системы в повышении эффективности своей деятельности, служебно-боевой, мобилизационной готовности и готовности к действиям при чрезвычайных обстоятельствах.

Проведенный анализ новой методики оценки деятельности территориальных органов ФСИН России позволил выделить ряд коренных изменений.

Так, система оценки деятельности территориальных органов ФСИН России теперь делится на оценку внутреннюю (определяемую с точки зрения уголовно-исполнительной системы) и внешнюю. В первую входят уже привычные статистические показатели плюс показатели того, как в регионе выполняются планы реформы, а также свое заключение составляет экспертный совет ФСИН России, кроме того, сюда включаются данные от МВД России, прокуратуры и управления собственной безопасности УИС. Вторая часть оценки теперь будет состоять из оценок гражданского общества. При этом сами показатели и критерии внутренней оценки выстроены таким образом, чтобы стимулировать территориальный орган на достижение положительной внешней оценки.

Общественная оценка деятельности органов и учреждений ФСИН России. Мнение общества – не самый главный, но необходимый критерий оценки деятельности территориальных органов ФСИН России. При этом система общественной оценки и ее критерии должны быть выстроены в зависимости от наличия различных общественных групп. Так, например, по разным параметрам оценивается деятельность территориальных органов со стороны обычного населения и со стороны лиц, привлеченных или когда-либо привлекаемых к уголовной ответственности. В отношении взрослых лиц, отбывающих наказание, оцениваются деятельность территориальных органов по одним параметрам (организация трудовой деятельности осужденных, количество освобожденных от наказания условно-досрочно и т.д.), в отношении несовершеннолетних лиц иные параметры принимаются во внимание (помощь в социальной адаптации, налаживание социальных связей и пр.). Различны критерии оценки у населения и сотрудников органов и учреждений УИС.

Сказанное позволяет сделать вывод о том, что, придавая общественной оценке новое, столь высокое значение, необходимо пристальное внимание уделять механизму ее осуществления (определению субъектов оценки, критериев, показателей, форм и методов). Многое в этом направлении уже сделано. Однако и сегодня работа по совершенствованию общественной оценки деятельности органов и учреждений ФСИН России продолжается. Так, например, идет формирование нового состава наблюдательных комиссий, в которые войдет больше профильных специалистов - педагогов, врачей, юристов и священников. Кроме того, к оценке будут привлечены уполномоченные по правам человека в регионах и средства массовой информации.

Новая комплексная система оценки, прежде всего, призвана повысить ее объективность и независимость. Если раньше, когда оценка складывалась лишь на основе внутренних статистических показателей, на нее имели возможность повлиять руководители исправительных учреждений и территориальных органов, то теперь такой возможности будет гораздо меньше.

Изменился подход к выбору критериев оценки деятельности территориальных органов ФСИН России. Система критериев оценки эффективности деятельности территориальных органов ФСИН России представлена разными сферами, в которых находит отражение деятельность учреждений, исполняющих уголовные наказания – состояние правового регулирование деятельности, организация управленческой деятельности территориального органа ФСИН России, состояние оперативно-служебной и боевой деятельности, количество спецконтингента и его качественные характеристики, кадровая политика территориальных органов, состояние законности в деятельности территориальных органов, обеспечение безопасности осужденных, сотрудников и иных лиц, работа по предупреждению, раскрытию и расследованию преступлений, и другие направления деятельности территориальных органов ФСИН России.

Особое внимание теперь уделяется факторам (как внутренним, так и внешним), оказывающим влияние на эффективность деятельности органов и учреждений УИС. В этой связи теперь при итоговой комплексной оценке территориальных органов ФСИН России помимо привычных статистических данных учитываются:

- социально-экономические особенности субъекта Российской Федерации, его природно-географического положения и иные факторы, влияющие на организацию и результаты деятельности подразделений УИС, подведомственных инспектируемому территориальному органу ФСИН России;

- стиль и методы руководства, способность и готовность руководителей территориальных органов ФСИН России и подведомственных ему подразделений УИС выполнять поставленные перед ними задачи;

- особое значение приобретает мнение о деятельности инспектируемого территориального органа ФСИН России руководителей органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и общественное мнение.

Достоверность данных ведомственной статистической отчетности, используемых при оценке деятельности инспектируемого территориального органа ФСИН России, теперь проверяется членами комиссии по инспектированию, проводящими проверку. Члены комиссии по инспектированию несут персональную ответственность за достоверность представляемых данных по проверяемым территориальным органам ФСИН России.

Новая методика оценки эффективности деятельности территориальных органов ФСИН России предусматривает отказ от сравнения показателей в оцениваемый период с аналогичными показателями предыдущего периода. Как известно, динамика показателя, рассчитываемая как отношение оцениваемого периода к предыдущему, является одним из распространенных индикаторов оценки. В зависимости от изменения данного показателя в ту или иную сторону следует положительная или негативная оценка, хотя оба соотносимых показателя могут фактически отражать общее весьма плачевное состояние.

По абсолютно справедливому мнению А.П. Ипакяна, положительной оценки должна заслуживать не формальная динамика показателя, а сдвиги в организации деятельности правоохранительных органов, ее состояние и свойства, свидетельствующие о реальных возможностях достижения хороших результатов[133]. Причины неудовлетворительных результатов следует искать, прежде всего, в неэффективной организации, которая может быть объяснена сохраняющимися чертами старой модели управления, включая оценку.

При всех положительных моментах нового подхода к оценке деятельности территориальных органов ФСИН России, ряд вопросов по-прежнему остается нерешенным. Так, например, принятая в настоящее время система оценки мало отличается от предыдущих в таких характеристиках, как предназначенность для внутриведомственного использования и основанность на данных преимущественно ведомственной статистической отчетности, преобразуемых в соответствующие расчетные показатели. Формальная природа последних при всем желании их корректного представления неизбежно влечет столь же формальное следование лишь за внешним цифровым значением соответствующих показателей, порождая необъективность и искаженное представление, приводящие к определенным деформациям правоохранительной практики и невозможности принятия по результатам такой оценки обоснованных управленческих решений. Погоня за процентами для большинства руководителей органов и учреждений ФСИН России все еще остается главным вектором их управленческого воздействия на подчиненные подразделения.

При этом нельзя говорить об абсолютном отрицании использования количественных показателей при оценке деятельности органов и учреждений ФСИН России. Данные статистической отчетности должны выполнять вспомогательную функцию информационного обеспечения, но не могут служить основанием всей системы оценки. Объективная оценка не может исходить из одних цифровых показателей, которые сами по себе еще не являются свидетельством хорошей или плохой работы[134].

Регулятивная функция оценки в механизме управления территориальными органами УИС заключается в том, что, одобряя или осуждая действия того или иного органа, она объективно ориентирует их функционирование на достижение требуемых свойств и качеств. Цель реформирования уголовно-исполнительной системы состоит не в том, чтобы улучшить показатели деятельности в формально-цифровом выражении ее результатов, а в приведении направленности, содержания и качества этой деятельности в соответствие с ее подлинным назначением.

Обеспечение относительно приемлемых цифровых значений показателей, параметры которых можно контролировать и искусственно регулировать, не требует особых усилий, в то время как цели реформирования системы исполнения наказаний предполагают решение серьезных задач, связанных с приведением пенитенциарной системы и результатов ее деятельности в состояние, отвечающее требованиям международных стандартов. Поэтому система оценки деятельности ФСИН России должна ориентировать их на достижение этих целей. Если в основании системы оценки деятельности ФСИН России сохраняются формально-цифровые показатели, то и ориентация будет главным образом на достижение определенных значений этих показателей в ущерб более важным свойствам и качествам социально ориентированной деятельности органов и учреждений УИС, по которым о ней судит население.

Помимо того, что оценка деятельности территориальных органов ФСИН России делится на внутриведомственную и внешнюю в зависимости от субъекта оценки, необходимо также разделить ее на оценку эффективности внутренней (управленческой) деятельности, и внешней, отражающей степень достижения общественно важных целей уголовно-исполнительной системы.

Можно выделить три основные задачи, которые должны решаться с помощью критериев оценки эффективности внутренней (управленческой) деятельности территориальных органов УИС:

- способность обеспечивать эффективное противостояние дезорганизующим воздействиям внешней и внутренней среды, сохраняя при этом целостность и надежность системы управления.

- способность отразить цели-задания, цели-ориентиры и цели собственно системы управления;

- способность обеспечить оптимальное распределение ресурсов для обеспечения максимально полного достижения целей управления[135].

Что касается оценки внешней деятельности территориальных органов ФСИН России, то здесь более существенное значение должны приобрести показатели, позволяющие ответить на вопрос: насколько система исполнения наказаний отвечает экономическому, социальному и правовому уровню развития российского общества. Способна ли она достигать своих целей - возвращение обществу законопослушных и полезных для него граждан, которые сами хотели бы социально адаптироваться к жизни на свободе. В этой связи все большее значение приобретают показатели, которые характеризуют состояние воспитательной и социальной работы с осужденными, ориентированной на оказание им адресной материальной помощи, психологических услуг, получение общего и профессионального образования, содействие в трудоустройстве после отбытия наказания. Кроме того, считаем, что для того, чтобы оценить именно такую – внешнюю эффективность деятельности территориальных органов, необходимо проводить более широкие исследования и оценивать не только ведомственные показатели, но и региональные статистические данные, содержащие следующие показатели: общая численность зарегистрированных в регионе безработных, дифференцированных по половому, возрастному признакам, образованию или имеющейся специальности и удельный вес в их числе лиц, освободившихся из мест лишения свободы в данном регионе. Также важно учитывать уровень занятости профессиональным трудом бывших осужденных по отношению к общему количеству освободившихся из учреждений УИС лиц в течение рассматриваемого периода времени, объемы их гарантированного трудоустройства, размеры заработков, в определенных случаях соотнесенные с суммами исков, погашение которых предусмотрено решением суда.

По нашему мнению, динамика указанных показателей поможет создать определенное представление об эффективности функционирования территориальных органов ФСИН России с позиций системного анализа. Такая комплексная оценка «внутренних» результатов деятельности, в совокупности с «внешней» эффективностью, станет основой для моделирования единого механизма функционирования территориальных органов ФСИН России, отражающего все аспекты текущего состояния деятельности территориальных органов УИС и перспективных путей развития.

Необходимо отметить, что такая широкая система критериев оценки эффективности деятельности территориальных органов ФСИН России должна основываться на применении разных методов наблюдения и контроля, кроме государственных и ведомственных отчетов, сводок и другой статистики, аналитической работы в системе органов и учреждений УИС должно проводиться регулярное социологическое исследование.

Итак, следует отметить, что расхождение данных ведомственного мониторинга общественного мнения и сведений независимых социологических служб, а также некоторые другие факторы обусловливают необходимость выработки прозрачных и объективных критериев оценки соответствующей деятельности территориальных органов ФСИН России. При этом важно, чтобы такие критерии не подавляли, а, наоборот, стимулировали деловую активность сотрудников УИС. Кроме того, при разработке системы оценки необходимо учитывать целый ряд требований, условий и факторов. В их числе - стратегические цели государства, приоритеты в обеспечении национальной безопасности, цели и задачи Правительства Российской Федерации, ФСИН России, общепринятые методологические принципы разработки оценочных систем.

Вопросы для самоконтроля

1. Что понимается под термином «эффективность»?

2. В чем состоит сущность оценки эффективности деятельности органов и учреждений ФСИН России?

3. В чем заключается отличие критериев оценки от показателей оценки эффективности деятельности УИС?

4. Какие правовые акты определяют правила оценки деятельности УИС?

5. Каковы основные направления оценки эффективности деятельности УИС?

6. Какие факторы необходимо учитывать при оценке деятельности органа (учреждения) УИС?

7. Какие новые подходы к оценке деятельности УИС обсуждаются в научной литературе?

8. Каковы основные источники информации для оценки эффективности деятельности органов и учреждений ФСИН России?

9. Каковы основные недостатки внутриведомственной оценка эффективности деятельности органов и учреждений ФСИН России?

10. Возможно ли составить объективное представление об эффективности деятельности УИС, основываясь исключительно на общественной оценке такой деятельности?

ВИДЫ ОЦЕНКИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УИС
по направленности
оценка внутренней деятельности	оценка внешней деятельности
в зависимости от субъектов осуществления
Внутриведомственная	внешняя

ИСТОЧНИКИ ИНФОРМАЦИИ ДЛЯ ОЦЕНКИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УИС
статистическая отчетность	акты по результатам инспектирования и контрольных проверок
письма и жалобы юридических и физических лиц	представления прокуратуры и определения судов
сведения о ресурсном обеспечении органов	данные об оперативной обстановке
результаты изучения мнения населения