Доцент д-р иржи Незкусил, доктор юридических наук

Для данной области управления характерно возникновение различных отношений вертикального и горизонтального типов. «Вертикальные отношения складываются по линии управления между руководящими и руководимыми. Их суть состоит в принципе субординации — начальствования и подчиненности. Опорой служит четкое определение компетенции, прав, обязанностей и ответственности по отдельным функциям в системе управления. Сюда относятся также отношения внутри управленченской и управляемой области и отношения между ними, наличествующие в горизонтальной плоскости. Профилирующим признаком этих отношений служат координация, сотрудничество и содействие. К числу управленческих отношений принадлежат также отношения, связанные с осуществлением надзора и контроля, поддержанием порядка и дисциплины- и с проявлением активности и инициативы звеньев социальной системы»¹. Следовательно, в этом плане имеют место размышления насчет совершенствования системы управления в сфере предупреждения преступности с целью разрешения вопросов, связанных с аспектами управления: управление с использованием отношений начальствования и подчиненности, координация и кон-роль (а возможно и другие, связанные с ним аспекты). Преследуя цель усиления процесса обеспечения правильной направленности предупреждения преступности в ЧССР (углубления управления в сфере предупреждения), имеют в виду добиться правильного применения аспектов управления процессом предупреждения преступности, т. е. регулятивных отношений между вышестоящими и нижестоящими органами, или надведомственными и подведомственными, координации действий отдельных субъектов предупреждения преступности и контроля.

Следовательно, решая вопросы управления в сфере предупреждения преступности, нельзя все сводите лишь к укреплению управления в смысле регулятивных отношений между вышестоящими и нижестоящими или же надведомственными и подведомственными органами, ибо не менее важным является также вопрос об усилении координации и контроля как дальнейших значимых аспектов управления в сфере предупреждения преступности (общеизвестно, что в этом отношении имеются существенные недостатки). Разумеется, что в таком же плане нельзя задачу совершенствова-

ния управления в сфере предупреждения преступности сводить лишь к углублению координирования действий субъектов системы предупреждения преступности, ибо целенаправленное управление системой предупреждения преступности основано лишь на взаимодействии всех указанных аспектов. В этой связи отметим, ^что значение регулятивных отношений управления (между над-'ведомственными и подведомственными органами) не ставится под сомнение в силу тезиса о «равенстве» субъектов специального предупреждения преступности в рамках координации. Дело в том, что в данном случае имеется в виду нечто совершенно иное.

Так, в координации более узкого специального предупреждения в горизонтальной плоскости речь идет об отношениях между органами, сохраняющими свою самостоятельность, не находящимися по отношению друг к другу в состоянии власти и подчиненности, что и должно найти выражение в формулировке равенства субъектов и в последующем понимании положения прокурора по отношению к координации (указывается, что прокурор считается здесь «primus inter pares»). Говоря о совершенствовании системы предупреждения преступности применительно к различным аспектам управления ею, нельзя не видеть того, что имеются различия (превалирующие) между методами, связанными с упомянутыми аспектами управления. В частности, для координации в отличие от управления, основанного на отношениях начальствования и подчиненности, характерен метод сотрудничества. Это в конце концов связано с тем, что координация является взаимодействием, которое в свою очередь предполагает сотрудничество, взаимопомощь и содействие без каких-либо приказаний. Касательно характеристики управленческих отношений В. Г. Афанасьев указывает, что это — «и отношения субординации — административные и директивные отношения, и отношения исполнительные — отношения подчиненности. Что касается подчиненных, исполнителей, то управленческие отношения между ними обретают не административный, а функциональный характер. Это — отношения координации, направленные на координирование их действий в целях успешного выполнения задач, возложенных на объект управления. Отношения координации складываются не только между отдельно взятыми исполнителями, но и между различными подразделениями (звеньями) того же объекта»². Из приведенной характеристики явствует, что в первых двух областях преобладает директивное возложение задач, в то время как в последней области —• коордийации — оно отсутствует. Стало быть, здесь речь идет о чем-то другом, о взаимодействии, сотрудничестве. Впрочем, это подтверждается также толкованием, согласно которому «сотрудничество в отличие от форм приказов особо интенсивно проявляется в горизонтальной плоскости, на одинаковом уровне, а диагонально — между неподчиненными и неначальствующими, что и представляет собой область координации»³. Впрочем, сказанное проистекает из самой сути дела: ведь вполне ясно, что органы в горизонтальной плоскости или же неподчиненные и не находящиеся в сос-

тоянии власти, не наделенные по отношению друг к другу определенными правомочиями, в большинстве случаев не могут в своих взаимоотношениях действовать иначе, чем на базе взаимодействия т е. в основном методом сотрудничества. Следовательно.речь идет о совершенствовании основополагающих аспектов управления, об углублении отношений сотрудничества (координации) или же отношений, складывающихся в связи с распорядительным методом (регулятивные отношения между руководящими и руководимыми).

При этом управление системой предупреждения преступности, углубление которого имеется в виду, следует понимать в основном в смысле руководства, так как здесь, в обеспечении направленности процесса предупреждения преступности, речь идет главным образом о работе с людьми. И в то же время в ином плане следует понимать под этим составную часть управления технологическими процессами с таким расчетом, чтобы они оказались наиболее эффективными для общества. Такие случаи в сфере предупреждения преступности будут," по-видимому, встречаться в меньшем количестве. Они будут иметь место главным образом в сфере криминалистической профилактики — в обеспечении технических устройств по линии, связи и на транспорте, в использовании ЭВМ в области статистики, оперативного учета и пр.

Это связано с выделением трех горизонтов субсистемы управления, реализуемой, во-первых, как управление деятельностью людей, отношениями между людьми, причем в виде руководства; во-вторых, как управление материальными, техническими, биологическими и другими процессами; в-третьих, с помощью регуляции как объективный, стихийный процесс и как субъективная, целенаправленная деятельность⁴.

В произведенных исследованиях четко прослеживается необходимость углубления управления (в указанном смысле) на всех уровнях административного деления государства и по членению хозяйственных единиц с учетом специфичности отдельно взятых систем (государственный аппарат,- хозяйственные организации, общественные организации-).

В сфере предупреждения преступности необходимо обеспечить на различных уровнях эффективное воздействие на причины и условия преступности. Это воздействие обусловлено использованием сил всей системы субъектов, обеспечения им целенаправленного взаимодействия, взаимоувязки, общего пЪдхода, разделения труда, не допуская распыления сил, дублирования, изоляции и т, д., включая необходимость уделения всему этому соответствующего внимания. Однако это представляется невозможным без сотрудничества субъектов предупреждения преступности, без координирования их профилактической деятельности, которое бы обеспечивало более высокую эффективность воздействия в сфере предупреждения преступности, позволяло бы видеть проблемы преступности в их комплексе и выдвигать общие и частные (касающиеся отдельных субъектов предупреждения преступности) задачи в

указанной сфере. И вместе с тем необходимо, чтобы все субъекты предупреждения преступности, сверху донизу, действительно вы-полняли-свои обязанности в данной сфере и связанные с этим операции, чего не может обеспечить сама по себе координация. Здесь имеется в виду не только смежная область применения методов регулятивных отношений управления, но и роль плана, контроля н пр. Короче говоря, указанные аспекты управления целесообразно взаимно дополнять, причем в процессе совершенствования управления в сфере предупреждения преступности необходимо добиваться того, чтобы упомянутые аспекты надлежащим образом выполняли соответствующую роль в системе управления в сфере предупреждения преступности и в то же время образовали гармоничное, взаимно слаженное, единое целое.

Что же касается управления, основанного на регулятивных отношениях начальствования и подчиненности и на координации предупреждения преступности, — управления в смысле подчинения нижестоящего органа вышестоящему, то оно может иметь место всюду, где речь идет об органах с иерархической структурой⁵. Его осуществление является делом отдельных звеньев социальной системы. Но субъекты социального предупреждения преступности не всегда находятся в структуре подчинения. Так, национальные комитеты не являются вышестоящими по отношению к сфере хозяйственных организаций центрального или республиканского подчинения, они не являются вышестоящими ни по отношению к органам прокуратуры, суда, КНБ, ни по отношению к общественным организациям. Значит, здесь для обеспечения взаимодействия требуется координация.

С этим связана проблема координации и управления (с использованием регулятивных отношений между вышестоящими и нижестоящими органами) по горизонтали и вертикали (по вертикали главным образом обеспечение координации с помощью приказов высших органов касательно взаимодействия нижестоящих по отношению к ним звеньев в определенных горизонтальных плоскос-'тях — взаимная координация таких приказов) и проблема юридического закрепления координаторов по линии специального предупреждения: в более широком смысле имеются в виду национальные комитеты, верховные представительные органы и правительства, осуществляющие в то же время управление подчиненными им звеньями; в более узком смысле — органы прокуратуры.

Правительства могли бы особенно много сделать в так называемой ведомственно-отраслевой координации, т. е. реализованной по линии отдельных министерств и других центральных органов, где возможно применение принципа подчиненности и начальствования; аналогичное положение занимают правительства и по отношению к национальным комитетам. Министерства (центральные органы) могли бы воспользоваться своими правомочиями в целях обеспечения того, чтобы подчиненные им звенья стремились к координации действий, организуемых и координируемых национальными комитетами. Субъекты более узкого специального предуп-

реждения преступности, т. е. органы безопасности, суда и прокуратуры, одновременно осуществляют управление по отношению к подчиненным им звеньям (в правосудии, конечно, нельзя нарушать принцип независимости судей; исправление может иметь место прежде всего путем применения средств обжалования и дачи заключений по спорным юридическим вопросам).

Основополагающее значение имеет проблема роли национальных комитетов и органов прокуратуры в сфере координации. Результаты исследований показали, что обеспечение координации общего и специального предупреждения в более широком смысле принадлежит национальным комитетам (на уровне мест, районов и областей) как наиболее массовым организациям трудящихся, пользующимся универсальными правомочиями. При этом национальные комитеты могут пользоваться и расширенной компетенцией, которой они наделены на основании решения 6-го Пленума ЦК КПЧ, а также помощью, например, со стороны советов директоров. Что же касается специального предупреждения преступности в более узком смысле, то функцию координатора (подобно тому, как и в СССР) следовало бы выполнять органам прокуратуры с учетом того, что они располагают наибольшим объемом информации о фактах нарушения законности (включая факты нарушения внеуголовных норм; привлечение к строгой ответственности за такие нарушения является сущностью ранней профилактики преступности, т. е. предотвращения поступков, не образующих по своей интенсивности состав преступного деяния), а также важнейшими инструментами, особенно в виде общего надзора по выявлению и устранению фактов нарушения норм права.

Необходимость в существовании органа, призванного обеспечивать координацию, в дальнейшем углублении деятельности этого органа вытекает из того, что здесь, в сфере координации, имеются задачи, о реализации которых необходимо заботиться в интересах успешного обеспечения этой координации. Так, в сфере более узкого специального предупреждения преступности таковым является прокурор, который наряду с приравненными к нему субъектами должен заботиться и об организационных вопросах координации, чтобы обеспечить слаженность действий этих субъектов.

Таким образом, речь идет об интегральном аспекте, об элементе координации, обеспечивающем ее функционирование, а в связи с регулятивными отношениями управления — и соответствующее воздействие процесса предупреждения преступности.

Применительно к национальным комитетам в сфере более широкого специального предупреждения преступности говорят даже, что им следовало бы выполнять ведущую роль в координации (наряду с партийными органами; речь идет, стало быть, о партийном и государственном руководстве). Очевидно, имеются в виду оказание руководящего и направляющего воздействия с тем, чтобы субъекты предупреждения преступности (поскольку это мо-

жет иметь место) действовали в тесном сотрудничестве с другими субъектами (с использованием также регулятивных отношений). Для этого необходимо обеспечить слаженность действий НК с действиями остальных субъектов предупреждения преступности, а также выполнение общих задач. Причем здесь мы, конечно, уже выходим за* рамки координации, как это явствует из предшествующего изложения. Подобно этому обстоит дело и в СССР: в административно-территориальных единицах в СССР разработка и реализация комплексных мероприятий по предупреждению преступности осуществляются под руководством партийных органов и Советов народных депутатов, включая: а) все звенья этой деятельности; б) некоторые тесно связанные ее звенья (например, координация между правоохранительными органами)⁶.

Ведущая роль НК в сфере координации более широкого специального предупреждения преступности (которая, конечно, выполняется ими еще далеко не полностью) является (в теоретичен ком плане), вполне естественно, несравнимой с ролью прокурора как организатора специального предупреждения преступности в более узком смысле.

Активность национальных комитетов в части координации, т. е. их направляющая деятельность в этом отношении, во всяком случае имеет в тех или иных направлениях иное содержание, чем действия органов прокуратуры по отношению к органам К.НБ и суда (деятельность прокурора как организатора специального предупреждения преступности в более узком смысле). Здесь можно говорить о своего рода элементах координации, необходимых для того, чтобы координация деятельности государственных и общественных органов и организаций могла осуществляться (причем собственно координация — это обеспечение слаженности действий субъектов предупреждения преступности). Имеются в виду элементы, охватывающие собой ведущую роль в сфере координации, оказание содействия координации, обспечение ее направленности и инициирования. При этом для обеспечения ведущей роли 'в сфере координации, принадлежащей национальному комитету в определенном сочленении (и взаимодействии) с партийными органами, последним используются также специфические средства государственного управления (особенно регулятивные отношения и другие моменты),

В данном случае речь идет о руководящей и направляющей деятельности национальных комитетов, с тем чтобы субъекты предупреждения преступности действовали в тесной взаимосвязи и в общем-то выполняли задачи, возложенные на них в сфере предупреждения преступности, т. е. имеется в виду деятельность, содержащая в себе элементы прямого управления. Тем самым, как уже указывалось, становится вполне понятным, что действия H К отличаются от действий прокурора, сводящихся к оказанию содействия координации или же ее инициированию и не содержащих на соответствующем уровне элементы прямого управления (деятельность прокурора по организации координирования специ-

ального предупреждения преступности в более узком смысле или же его деятельность в рамках более широкой профилактики по отношению к координации с использованием в этой связи также средств надзора). Обеспечивая координацию деятельности субъектов предупреждения преступности, национальный комитет использует также регулятивные управленческие отношения. Разумеется, что в таком плане воспринятая идея ведущей роли национального комитета в деле координации и обеспечения более широкого предупреждения преступности вообще представляет собой абсолютно необходимое условие в общем и целом гармоничного воздействия системы предупреждения преступности на соответствующих уровнях.

При этом, конечно, не следует упускать из виду место (и отношения) национального комитета (например, на уровне районного звена) во всей его сложности. Здесь «переплетаются» отношения различного характера. С одной стороны, национальный комитет находится в состоянии власти по отношению к некоторым субъектам, состоит с ними в регулятивных отношениях (здесь, по-видимому, в соотношении национальный комитет — эт*и субъекты, нельзя говорить о регулятивных отношениях управления, используемых, конечно, для воздействия на эти субъекты в смысле координации с другими субъектами); с другой стороны, здесь имеются некоторые субъекты, по отношению к которым национальный комитет не находится в состоянии власти, и, стало быть, прежде всего складываются координационные отношения. Как уже отмечалось выше, национальные комитеты не находятся в состоянии власти по отношению к органам прокуратуры, суда и КНБ, причем именно по отношению к ним необходима для обеспечения взаимодействия соответствующая координация. В этой связи отметим, что применительно к органам КНБ имеются еще определенные специфичности — см., в частности, ч. 4 § 6 Закона о национальных комитетах № 31/1983 СЗ. Тщательное изучение данной проблематики, включая вопросы компетенции и возможностей органов прокуратуры и национальных комитетов в сфере предупреждения преступности и в отношении его субъектов, явилось бы весьма важным вкладом в обеспечение дальнейшего существенного сдвига в этой области.

Вся система управления в сфере предупреждения преступности и координации этого предупреждения нуждается в завершении на уровнях республик и федерации. Правительство республики руководит национальными комитетами и контролирует их деятельность (с. 136 Конституционного закона о Чехословацкой федерации). А поэтому республиканское правительство должно стать координационным органом с распорядительной функцией (по отношению к национальным комитетам и центральным органам республиканского подчинения) й с координационной функцией (по отношению к общественным организациям, кооперативам, а также к субъектам, руководимым Правительством ЧССР).В качестве совещательного органа следовало бы учредить Комиссии прави-

тельств республик по вопросам управления и координации в сфере предупреждения преступности.

Координационным и руководящим субъектом на федеральном уровне следовало бы стать Правительству ЧССР, при нем следовало бы также учредить координационный орган. Дело в том, что обеспечивать координацию специального предупреждения преступности в более широком смысле и осуществлять управление этим предупреждением надлежит Правительству ЧССР (на уровне республик — национальным правительствам) как- исполнительному органу. При нем следовало бы учредить вспомогательный орган, посредством которого правительство обеспечивало бы координацию.

Этот орган, созданный при Правительстве ЧССР, выполнял бы консультативную, инициативную (и вспомогательную) роль в деле координации. Учреждение такого органа основывалось бы на общей компетенции правительства и на положении ч. 2 ст. 76 Конституционного закона № 143/1968 СЗ о Чехословацкой федерации в редакции Конституционного закона № 125/1970 СЗ и Конституционного закона № 43/1971 СЗ. Такая база для учреждения подобного органа позволила бы включить в него все главные субъекты более широкого специального предупреждения преступности, в их числе и представителей органсгв с федеральной компетенцией, органов с компетенцией лишь в рамках национальных республик (например, имеющие важное значение в сфере предупреждения преступности органы 'просвещения, здравоохранения, юстиции) _f a также общественных организаций. Объединение представителей всех этих органов, среди которых важнейшая инициативная роль принадлежала бы Генеральному прокурору ЧССР, явилось бы эффективным средством обеспечения единообразного решения вопросов предупреждения преступности, уголовной политики в более широком смысле. Работа этого объединения способствовала бы (аналогично тому, как и на более низких уровнях координационных органов в областях и районах) преодолению изолированности отдельных звеньев системы предупреждения преступности, получению полной картины проблем в области предупреждения преступности в ЧССР, необходимых опорных данных для разработки мероприятий по предупреждению преступности, а также оказанию воздействия по вертикальной линии. В этом отношении особо важным является то обстоятельство, что тем самым можно было бы более эффективно обеспечивать осуществление единообразной государственной политики и в областях, которые отнесены к компетенции республик, а также по линии общественных организаций, участие которых в предупреждении преступности является бесценным и незаменимым. Разумеется, речь идет также о соответствующем представительстве национальных комитетов, которым также принадлежит важнейшая роль в предупреждении преступности:

Конечно, это был бы вспомогательный орган, несущий ответственность перед правительством, которому он и представлял бы

отчеты и предложения. Причем в этом отношении действует правило- ч. 2 ст. 76 Конституционного закона о Чехословацкой федерации, что именно правительство (вполне понятно, с помощью указанного органа) координирует решение вопросов, вытекающих из потребностей единообразного обеспечения государственной политики федерации на всей территории Чехословацкой Социалистической Республики. И здесь имело бы место переплетение горизонтальной и вертикальной линий. Обеспечение реализации согласованных мероприятий проходило бы, кроме прочего, по линии отдельных органов с федеральной компетенцией. По линии правительства— в рамках его компетенции (согласно ч. 2 ст. 76 Конституционного закона о Чехословацкой федерации. Правительство Чехословацкой Социалистической Республики при обеспечении выполнения задач федерации занимается также вопросами принципов и концепций, имеющими значение для всего общества, и в тех областях, которые относятся к компетенции республик). Важнейшим инструментом обеспечения долгосрочных задач и общегосударственной линии предупреждения преступности явился бы также разработанный план комплексных мероприятий борьбы с преступностью в ЧССР, из которого вытекали бы задачи и для республик. В отношении предлагаемого координационного органа по предупреждению преступности (вспомогательного органа правительства по делам координации) являлось бы необходимым урегулировать его деятельность в статусе или организационных правилах с целью разрешения и таких вопросов, каковыми являются порядок его учреждения (очевидно, Правительством ЧССР), определение компетенции (содействие в процессе координации деятельности органов более широкого специального предупреждения преступности), а также ответственности или же подчиненности (как уже отмечалось, Правительству ЧССР). Здесь же была бы закреплена также инициативная роль Генерального прокурора ЧССР в деле оказания помощи при координации специального предупреждения преступности в более широком смысле.

Цели подкрепления регулятивных отношений в сфере управления предупреждением преступности, а также координации работы по предупреждению преступности должна была бы служить реализация требования углубления плановости в сфере борьбы с преступностью, особенно завершение разработки всей системы этих планов на федеральном уровне путем принятия планов комплексных мер борьбы с преступностью в ЧССР (в аналогичном порядке следовало бы решить данную проблему на Уровне национальных республик). Федеральному Собранию было бы предоставлено право утверждения документа в этом виде и право контроля за исполнением намеченных в нем задач. В общем и целом по вопросам распределения ролей и задач в связи с разработкой такого плана следовало бы руководствоваться тем же, что в общих чертах относится к Государственному плану развития народного хозяйства, разумеется, соответственно данной проблеме. План должен был бы явиться следующим шагом на пути реализа-

ции идеи о том, что борьба с преступностью должна быть управляемой, плановой, комплексной (на уровне федерации и национальных республик эта идея еще не нашла своего воплощения). Это способствовало бы реализации идей, высказанной Г. А. Аванесо-ным, что современная теория и практика создают новый тип управления в области борьбы с преступностью. Такое регулирование возможно лишь с помощью прогнозирования (что, как известно, тесно связано с планированием борьбы с преступностью), и дальнейшее его осуществление представляется возможным лишь путем планомерного воздействия на преступность, Разумеется, далеко не все здесь сводится к планированию, ибо, как опять-таки указывает Лванесов, управление в области борьбы с преступностью реализуется, как известно, не только посредством выполнения плана. Оперативное, т. е непосредственное, выполнение задач обусловлено управлением, осуществляемым с помощью инструкций, приказов, распоряжений, директив и т. д.⁷.

Следовательно, существующую систему областных, районных планов, а также планов на местах, на предприятиях (заводах) по осуществлению комплексных координированных мероприятий по борьбе с преступностью и другой антиобщественной деятельностью следовало бы завершить разработкой комплексного плана на уровне республик и федерации, цричем это, по-видимому, должен быть план среднесрочного типа, который необходимо было бы обеспечить соответствующей увязкой с планами другого типа по борьбе с преступностью (краткосрочные планы, долгосрочные планы-программы отраслевые й территориальные планы, что, конечно, пока представляет собой проблему скорее в теоретической плоскости).

Разработка такого плана явилась бы, по-видимому, задачей координационных органов при правительствах, которые содействовали бы обеспечению планового процесса в данной области в предметном, организационном и методическом отношениях, а также обеспечению контроля за его выполнением и реализацией. Исходной базой в этом отношении могли бы послужить пятилетние отчетные ведомости о состоянии преступности, составление которых намечается в органах прокуратуры.

Кардинальным является требование насчет понимания (разработки) этих планов (и на низших уровнях) в качестве составной части плана экономического и социального развития и обеспечения их увязки с предвыборными программами Национального фронта. "Дело в том, что решение проблемы борьбы с преступностью не представляет собой изолированный процесс — это составная часть общих усилий по воспитанию нового человека, что является основополагающим в процессе строительства развитого социалистического общества. Эта задача (т. е. сокращение преступности) может быть решена лишь путем воздействия по всем линиям предупреждения преступности — путем общего и специального предупреждения преступности. Следовательно, в сфере предупреждения преступности речь идет о составной части усилий, прилагаемых всем обществом ^с целью воспитания нового человека, о задаче,

* "Ч л.

сливающейся воедино (см., в частности, общее предупреждение преступности) с задачами в более широких рамках строительства развитого социалистического общества, его планомерного развития, эвентуально тесно (посредством других областей профилактики) связанной и неотделимой от этого строительства. Естественно, реализация данного требования ввиду нынешнего состояния социально-экономического планирования и его проблем является весьма сложным делом.