Предупреждение преступлений и других правонарушений средствами общего надзора прокуратуры

Ю. Е. ВИНОКУРОВ, кандидат юридических наук, доцент

Целям предупреждения правонарушений служат все отрасли прокурорского надзора и участки деятельности прокуратуры. «Пре-

дупредит'ельную функцию прокуратуры,—отмечает А. Ф. Козлов,-нельзя отделять от самого прокурорского надзора. Предупреждение внутренне, органически присуще ему и неотделимо от его содержания»³⁵. Оно образует основное содержание прокурорского надзора и всей деятельности прокуроров и следователей.

В постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 30 июля 1970 г. «О мерах по улучшению работы судебных и прокурорских органов» предупреждение правонарушений рассматривается как важнейшая задача прокуратуры. На предупреждение правонарушений ориентирует прокуроров постановление Президиума Верховного Совета СССР от 12 января 1983 г. «О деятельности Прокуратуры СССР».

Общий надзор прокуратуры с его широкой компетенцией, распространением его на правоприменительную, исполнительскую деятельность многочисленных субъектов (органы государственного управления, общественные организации, граждане) и многообразными методами осуществления играет исключительно большую роль в предупреждении правонарушений и, следовательно, в укреплении законности. Все правовые средства общего надзора прокуратуры характерны своей предупредительной направленностью³⁶. По своему содержанию он носит ярко выраженный предупредительный характер. В ходе его осуществления выявляются не только уже совершенные, порою скрытые от учета преступления, но, что особенно важно, выявляются и устраняются такие правонарушения, которые в будущем могли перерасти в преступления (впервые совершенное мелкое хищение, незначительная приписка объема перевезенного груза и т. д.). Еще большее значение имеет установление обстоятельств, способствующих совершению этих нарушений, и принятие мер к их устранению (например, несвоевременное и некачественное проведение ревизии, запущенность учета материальных ценностей и т. д.). В выявлении и устранении правонарушений, могущих стать обстоятельствами, способствующими совершению преступлений, пожалуй, и состоит основное назначение общего надзора прокуратуры в борьбе с преступнортью³⁷. Общий надзор выступает здесь в роли средства раннего предупреждения преступлений.

Следует также иметь в виду, что по сравнению с другими отраслями прокурорского надзора общий надзор предоставляет прокурорам большие возможности для того, чтобы способствовать формированию у должностных лиц и граждан социалистического правосознания, выработки у них потребности уважительного отношения к закону. Правовое сознание — это связующее звено между требованиями правовой нормы и поступками людей, которые обязаны соблюдать эту норму. Своевременное и полное выявление прокурорами нарушений законов, причин нарушений и условий, им способствующих, принятие мер к их устранению и привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, способствует созданию обстановки неотвратимости ответственности за совершенные правонарушения. При этом достигается хорошая «правовая атмосфе-

pa»³⁸, благоприятно влияющая на повышение ответственности, в особенности должностных лиц, за точное соблюдение законов, создается общественное мнение, что любое нарушение закона, кем бы оно ни было совершено, будет выявлено прокурором и виновные в этом лица понесут заслуженное наказание. И наоборот, некадест-венное проведение прокурорских проверок, невыявление прокурором нарушений законов и, следовательно, неустановление виновных в нарушении законов лиц может дать обратный результат, вызвать нигилистическое отношение к закону у отдельных лиц³⁹, побудить их к совершению в будущем других нарушений законов.

Общаясь в ходе осуществления общего надзора с широким кругом должностных лиц и граждан, прокуроры обладают большими возможностями для разъяснения им требований советских законов, проведения индивидуальных бесед с лицами, нарушившими закон, способствуя тем самым повышению их правовых знаний. Это в"свою очередь повышает социалистическое правосознание должностных лиц и граждан, предупреждает совершение ими нарушений законов, в том числе и преступлений в буду-. щем.

Предупредительный характер общего надзора прокуратуры выражается также в том, что он способствует совершенствованию и активизации деятельности органов управления, народного контроля, общественных организаций, направленной на укрепление законности. Осуществляя общий надзор, прокурор в первую очередь обращает внимание на то, какие меры принимаются этими органами. и организациями по предупреждению правонарушений, как соответствующие должностные лица выполняют свои обязанности по укреплению законности и правопорядка. Прокурор реагирует на факты пассивности в деятельности названных органов и организаций по укреплению законности, вносит предложения, направленные на совершенствование этой деятельности, предъявляет требования о проведении проверок исполнения законов и ревизий деятельности подконтрольных и подведомственных им органов и т. д. Все это способствует.совершенствованию их деятельности по укреплению законности, предупреждению правонарушений.

Следует заметить, что в последние годы к вопросам предупреждения правонарушений средствами общего надзора прокуратуры привлечено внимание ученых-юристов⁴⁰. Все они единодушны в " том, что общий надзор играет большую роль в предупреждении правонарушений. Однако его возможности в этом направлении используются еще не в полной мере.

Усиления роли общего надзора в предупреждении преступлений и иных правонарушений следует добиваться путем повышения его эффективности, под которой мы понимаем достижение стоящих перед ним целей (задач) с наименьшими затратами сил и средств. Основные направления повышения этой эффективности — совершенствование организации работы по общему надзору; совершенствование методики выявления нарушений законов и способ-

ствующих им обстоятельств; повышение результативности общенадзорных средств реагирования на нарушения законов. Кратко рассмотрим эти направления.

/. Совершенствование организации работы по общему надзору. Как любой вид трудовой деятельности, эта работа должна организовываться таким образом, чтобы при меньших затратах сил и средств достичь наилучших результатов, в том числе добиться большего эффекта в предупреждении преступлений и иных правонарушений. Речь, таким образом, идет об организации работы на научной основе. Основные пути решения данной проблемы —это избирательное, целенаправленное "осуществление общего надзора, сосредоточение основных его усилий на решении главных, ключевых задач укрепления законности, обеспечение комплексного подхода к проблеме укрепления законности, в борьбе с преступлениями и другими правонарушениями, как этого требует Генеральный прокурор СССР⁴¹.

Стремление некоторых прокуроров провести как можно больше общенадзорных проверок и других мероприятий и непременно во всех органах приводит к распылению сил и средств, к снижению качественных характеристик общего надзора и не дает нужного эффекта. Правильно поступают те прокуроры, которые общенадзорные проверки планируют и проводят в первую очередь и главным образом там, где чаще нарушаются законы или совершены единичные, но опасные нарушения законов и в особенности преступления, т. е. избирательно.

Основная задача, стоящая перед прокуратурой и другими органами,— снижение правонарушений, и в первую очередь преступлений, их предупреждение. Именно на ее решение должны направляться основные усилия общего надзора. Имеется в виду предупреждение средствами общего надзора преимущественно наиболее распространенных для данного региона (района, города) видов преступлений. В одном случае это могут быть преступления, посягающие на социалистическую собственность, в другом — на общественную безопасность, общественный порядок, в третьем -на жизнь и здоровье граждан и т. д. Поэтому, организуя работу по общему надзору, следует предусматривать проведение в связи с сигналами в первую очередь проверок исполнения тех законов, несоблюдение, нарушение которых способствует совершению наиболее распространенных видов преступлений. Так, если в ра"йоне или городе распространены хищения социалистической собственности, то доминирующее место должны занимать проверки исполнения законов об охране социалистической собственности. Сказанное, конечно, не означает, что прокуроры не должны бороться средствами общего надзора с эпизодически совершаемыми преступлениями. Они призваны принимать меры по устранению и предупреждению любого нарушения закона. Речь в данном случае идет о смещении акцента в сторону предупреждения наиболее распространенных преступлений и иных правонарушений.

Учитывая, что значительное количество преступлений совершается лицами, находящимися в состоянии алкогольного опьянения, а также нигде не работающими и ведущими нередко паразитический образ жизни, первостепенное внимание следует уделять* надзору за исполнением законов и других подзаконных актов, направленных на преодоление и искоренение пьянства, алкоголизма, самогоноварения, тунеядства и бродяжничества. Проверки исполнения этого законодательства должны проводиться систематически. Генеральный прокурор СССР требует, например, чтобы проверки исполнения законов, направленных на предупреждение и пресечение тунеядства и бродяжничества, проводились ежеквартально⁴².

Для предупреждения наиболее распространенных или опасных преступлений необходимо в первую очередь обеспечивать комплексный подход. Применительно к общему надзору комплексный подход означает: комплексное, целенаправленное и активное применение прокурорами общенадзорных правовых средств; координацию общего надзора с другими отраслями прокурорского надзора и всеми участками деятельности прокуратуры; тесное увязывание общенадзорной деятельности с профилактической деятельностью; постоянное и тесное взаимодействие прокуроров с партийными и советскими органами, органами государственного управления, народного контроля, правоохранительными органами, а также с общественностью по вопросам укрепления законности; увязывание общенадзорных мероприятий с важнейшими социально-экономическими задачами, решаемыми в районе, городе, с организационными мерами партийных и советских органов по укреплению государственной, трудовой и общественной дисциплины. Имеется в виду создание единого, четко скоординированного фронта борьбы с преступностью, чего требует КПСС от органов государственной власти и управления, правоохранительных органов.

Комплексный подход — это основной метод решения актуальной задачи укрепления законности, предупреждения преступлений и иных правонарушений. Обеспечение такого подхода является одной из основных задач организации работы по общему надзору. Повсеместное внедрение в практику общенадзорной работы комплексного подхода позволит добиться снижения преступлений и других правонарушений и, следовательно, укрепления законности.

Достижению комплексного подхода могут способствовать, в частности: тесное согласование общенадзорной деятельности с предварительным следствием и, в частности, проведение общенадзорных проверок с одновременным производством следователем предварительного следствия по уголовному делу, совместные проверки исполнения законов и иные мероприятия (изучение причин преступлений, разработка планов предупредительно-профилактических мероприятий и их реализация и т. д.), проводимые совместно с другими органами государства; активное применение предоставленного прокурорам права требовать от органов управления, должностных лиц проведения проверок исполнения законов и

ревизий на подведомственных им предприятиях, в учреждениях и организациях.

Совершенствование методики выявления нарушений законов и установления способствующих им обстоятельств. Выявление нарушений законов и установление обстоятельств, способствующих им, является основной и наиболее сложной задачей общего надзора. От успешного ее решения во многом зависят результаты общего надзора, его эффективность. Одним из основных методов выявления нарушений законов, применяемых при осуществлении общего надзора, является прокурорская проверка. В ходе проверок выявляется значительное число правонарушений, в том числе и те из них, которые способствуют совершению преступлений или могут перерасти в преступления. Это обязывает прокуроров совершенствовать методику проведения проверок, повышать их качество.

Качество общенадзорной проверки — это совокупность наиболее существенных свойств, ее характеризующих и позволяющих судить о ее достоинствах или недостатках. Качество проверки могут определять следующие свойства: обоснованность ее проведения; полнота проверочных действий; полнота выявления нарушений законов и обстоятельств, способствующих им; полнота установления вредных последствий; установление лиц, виновных в нарушении законов.

Проведенное нами выборочное изучение 200 материалов общенадзорных проверок и беседы с прокурорскими работниками в ряде районных и городских прокуратур Мурманской, Новгородской, Минской, Могилевской, Гродненской и Карагандинской областей позволили установить, что в процессе проведения по крайней мере 54 проверок не устанавливались обстоятельства, способствующие нарушениям законов; не у всех лиц, нарушивших законы, истребовались письменные объяснения. Только при проведении небольшой части проверок участвовали специалисты. Таким образом, качество многих проверок можно оценить как невысокое. Одной из причин этого явилось то обстоятельство, что прокуроры не всегда тщательно готовились к проведению проверок. В ряде прокуратур не имелось планов проведения проверок. Планы многих-других проверок составлялись наспех и отличались неконкретностью.

«Необходимо в первую очередь повысить качество проверок исполнения законов, поднять их результативность»⁴³. Основными ^направлениями повышения качества общенадзорных проверок могут быть: соблюдение оснований их проведения, улучшение подго.-товки к их проведению, повышение полноты проверок.

Как известно, основаниями для проведения проверок, по общему правилу, являются заявления, жалобы и иные сведения о нарушении законов⁴⁴. Но прокуроры получают из самых различных источников, в том числе и путем личных наблюдений, много сведений о нарушении законов, в том числе и о мелких нарушениях, таких, как: несоблюдение процедуры проведения тех или иных

мероприятий, совершение мелких дисциплинарных проступков и т. д. Закон обязывает прокурора принимать меры к выявлению и устранению любых нарушений закона. Однако проводить проверки в связи с получением каждого из таких сигналов, видимо, не требуется, и для этого прокуроры не располагают возможностями. Нам думается, что основанием проведения проверок могут быть прежде всего сведения о таких нарушениях законов, следствием которых является нарушение прав и свобод граждан, прав и законных интересов государственных предприятий, учреждений и организаций, колхозов, кооперативных и иных общественных организаций. Имеются в виду сведения о нарушениях, представляющих определенную общественную опасность. Что же касается сведений о мелких нарушениях законов, которые могут быть выявлены и устранены силами соответствующих органов, то о них прокуроры могут информировать эти органы и при необходимости требовать от них проведения проверок исполнения законов. Во всяком случае ни один сигнал о нарушении закона не может выпадать из поля зрения прокурора.

Замечено, что результаты проверок зависят во многом от того, насколько хорошо готовятся к их проведению прокурорские работники. В связи с этим необходимо тщательно готовиться к каждой проверке. Понятно, что объем такой подготовки зависит от опыта прокурорского работника, его способностей, профессиональных знаний, характера предстоящей проверки, органа, где она будет проводиться. Помимо ознакомления с материалами предыдущих проверок, проведенных на объекте, где предстоит проводить проверку, изучения законов и ведомственных актов, указаний Генерального прокурора СССР и других вышестоящих прокуроров, а также изучения методических пособий следует в каждом случае определять тактику проверки, под которой нами понимается способ ее проведения (определение времени и места проверки, видов проверочных действий и последовательности их выполнения и т. д.).

Тактика-Проверки зависит от характера полученного сигнала, степени осведомленности прокурора о характере совершенного (иногда предполагаемого) правонарушения, должностного положения лиц, его совершивших, объема предстоящей работы, от профессиональной подготовки прокурорского работника, сроков проведения проверки. Подготовка заканчивается составлением плана проверки, позволяющего проводить ее более организованно и целенаправленно, избегать излишних действий, экономить время.

Качество проверок в значительной мере зависит от их полноты, которая характеризуется объемом и глубиной. Объем—это, собственно, границы (пределы) проверки, которые должны быть оптимальными. Если границы проверки определены неоправданно широко, то в силу большого объема работы ее невозможно будет провести качественно. Например, объем проверки законности актов органов управления ограничивается актами, изданными за

определенный период, скажем, за год. Здесь временной фактор определяет ее объем. Другое дело — проверки исполнения конкретных законов, проводимые по сигналам о нарушении законов. Полученный сигнал определяет в известной мере объем таких проверок: обычно прокурор проверяет исполнение конкретной нормы или ряда норм закона, о нарушении которых поступили к нему сведения. Но если в ходе проверки он получит сведения о нарушении других норм закона или иных законов, то им либо пересматривается объем проверки, либо проводятся и другие проверки.

Глубина проверки характеризуется степенью проникновения в те вопросы, которые подлежат выяснению. Она выражается в полноте выявления нарушений законов, причин нарушений и способствующих им условий, в полноте установления вредных последствий, а также лиц, допустивших нарушения законов.

Полнота, а следовательно, и качество проверок достигаются путем: комплексного применения прокурорами различных проверочных действий; применения квалифицированных приемов и.методов; активного привлечения к проверкам специалистов для выяснения тех или иных специальных вопросов; проведения проверок совместно (одновременно) с другими органами; внедрения в общенадзорный процесс научных рекомендаций и передовой практики работы; активности прокуроров, их инициативы. Повышению качества проверок может также способствовать совершенствование ныне действующих и разработка новых частных методик их проведения.

Повышение результативности общенадзорных средств реагирования на нарушения законов. Генеральный прокурор СССР предъявляет требование к прокурорам о необходимости повышения результативности реагирования на нарушения законов, активного целенаправленного применения ими всех правовых средств борьбы с правонарушениями⁴⁵.

Результативность общенадзорных средств реагирования может выражаться в полном устранении нарушений законов, причин нарушений и способствующих им условий, в восстановлении нарушенных прав и свобод граждан, прав и законных интересов государственных предприятий, учреждений и организаций, колхозов, кооперативных и иных общественных организаций, в полном возмещении материального ущерба, причиненного нарушением закона. Иначе говоря, реагирование может быть оценено как результативное, если цели, поставленные прокурором, достигнуты, т. е. наступили положительные результаты, изменения к лучшему.

Ознакомление с практикой общенадзорного реагирования в прокуратурах названных выше областей позволило убедиться, что его качество, а следовательно, и результативность недостаточно высоки. В 165 представлениях из 300 не излагались аргументированно причины нарушений законов и условия, способствующие им, и как результат этого не содержалось конкретных предложений по их устранению. В 55 представлениях не ставился вопрос о персональной ответственности виновных лиц, а в 19 — эти лица да-

же не названы. Во многих изученных протестах прокуроры ограничились лишь постановкой вопроса об отмене незаконных актов либо приведении их в соответствие с законом. В связи с этим отдельные должностные лица, отменяя по требованию прокурора незаконные акты, не всегда принимали меры к фактическому устранению нарушений законов (возвращению владельцу незаконно взысканных с него денег; выдаче, премии работнику, незаконно лишенному ее, и т. д.). Собственно, эти должностные лица порой не знали, какие конкретные меры надлежало им принять в целях устранения нарушений закона.

Хотя в законе и нет прямого указания на это, протесты, на наш взгляд, должны содержать конкретные предложения по устранению нарушений закона. От этого во многом зависит полнота реагирования. В случаях, например, опротестования незаконных актов о привлечении к материальной ответственности протесты могут содержать предложения о производстве административного расследования, ревизии, проверки, о принятии мер к возмещению материального ущерба, об оприходовании неучтенных средств, о возвращении незаконно взысканных денег владельцу и т. д. В протесты, вносимые в вышестоящие орг-аны, могут включаться предложения о привлечении к дисциплинарной ответственности нижестоящих должностных лиц. Думается, что в протестах, вносимых в вышестоящие органы, обязательно следует также излагать причины издания незаконных актов и предлагать меры по их устранению. В зависимости от причины избирается мера ответственности.

В ходе изучения выяснилось также, что должностные лица, издавшие незаконные акты, привлечены к дисциплинарной ответственности, хотя повторно издали незаконные акты (т. е. уже после соответствующего реагирования прокуроров), а изданием девятнадцать незаконных актов были существенно ущемлены права граждан (незаконный перевод на нижеоплачиваемую работу, незаконное привлечение к материальной ответственности и др.). 'На шестнадцать протестов и представлений не поступили ответы в прокуратуры, однако только в пяти случаях были проведены контрольные проверки. Крайне редко применяется постановление о возбуждении дисциплинарного производства. Двенадцать из двадцати прокуроров районов и городов, где проходило изучение, не применяли постановления о возбуждении производства об административном правонарушении. Некоторыми прокурорами недостаточно активно используются предостережение о недопустимости нарушения закона.

Известно, что устранение нарушений законов, как правило, не решает полностью задачи предупреждения правонарушений, если прокурором не принимаются меры к устранению обстоятельств, способствующих нарушениям, и если лица, нарушающие законы или попустительствующие нарушителям, не привлекаются за это к установленной законом ответственности. Речь, таким образом, должна идти о повышении полноты и остроты общенадзорных средств реагирования на нарушения законов.

Повышению остроты реагирования могут способствовать: внесение протестов в адрес вышестоящих органов, если имеется необходимость привлечения к дисциплинарной ответственности лиц-, издавших незаконные акты; применение постановления о возбуждении дисциплинарного производства и постановления о возбуждении производства об административном правонарушении. Нам представляется, что должностные лица, повторно нарушившие законы или не устранившие нарушение закона, обстоятельства, способствующие нарушениям законов, на которые им было указано в ранее внесенных актах прокурорского надзора, должны, как правило, привлекаться к ответственности.

В целях предупреждения преступлений следует применять предостережение о недопустимости нарушения закона. Недопущение преступлений является основной целью этого средства прокурорского реагирования. Оно должно поэтому применяться преимущественно при совершении впервые таких нарушений законов, дальнейшее продолжение или повторение которых может перерасти в преступления. Речь идет о таких нарушениях, как: впервые совершенное мелкое хищение, мелкое хулиганство, должностная халатность, нарушение правил по технике безопасности, правил дорожного движения и т. д. На наш взгляд, предостережение можно применять и к лицам, которые совершили малозначительные преступления и были освобождены от уголовной ответственности.

Повышению результативности общенадзорных средств реагирования, а следовательно, и повышению роли общего надзора в предупреждении преступлений и других правонарушений будет способствовать усиление контроля со стороны прокуроров за фактическим устранением нарушений законов.

1

Генеральный прокурор СССР требует от всех прокуроров сосредоточить основное внимание на фактическом устранении причин нарушений и условий, способствующих им⁴⁶.

Реагирование не может считаться законченным, если прокурор не добился фактического устранения нарушений законов и обстоятельств, способствующих им. Этой цели наряду с другими формами контроля служат проверки фактического устранения нарушений закона (результативности актов), являющиеся разновидностью контрольных проверок. Внимание прокурора должны привлекать такие факты, как: непоступление в прокуратуру сообщений о рассмотрении актов прокурорского надзора, несвоевременное поступление этих сообщений, их неполнота или неконкретность, поступление жалобы о непринятии мер к восстановлению нарушенных прав и свобод, повторное нарушение закона после реагирования прокурора на подобные нарушения. Во всех этих случаях имеются основания для проведения проверок фактического устранения нарушения закона, а не только для проверок сведений о новых нарушениях законности.

Повышение роли общего надзора в предупреждении преступлений и других правонарушений будет способствовать укреплению законности.