Глава IV. Индивидуальное регулирование и юридические факты

Под индивидуальным регулированием мы понимаем решение субъектами права юридически значимых вопросов, которым законодатель по тем или иным причинам не дал исчерпывающей нормативной регламентации. Индивидуальное регулирование осуществляется на основе норм и принципов советского права, но неизбежно допускает известную долю свободного усмотрения. Можно заметить, что функции индивидуального регулирования и юридических фактов соприкасаются и даже в известной степени "конфликтуют". Первое призвано "смягчить" формальную определенность правового регулирования, вторые, напротив, обеспечивают ее. Индивидуальное регулирование способствует гибкости правового регулирования, юридические факты - большей его стабильности. Что же такое индивидуальное регулирование? Как сопрягаются юридические факты и индивидуальные акты в механизме правового регулирования? Попытаемся ответить на эти вопросы.

1. Термин "индивидуальное регулирование" вошел в категориальный аппарат науки сравнительно недавно, но сама проблема свободного усмотрения имеет давнюю историю. К ней обращались крупнейшие представители юридической мысли. Гуманист и просветитель Чезаре Беккариа писал о свободе усмотрения: "Нет ничего опаснее общепринятой аксиомы, что следует руководствоваться духом закона. Это все равно, что уничтожить плотину, сдерживающую бурный поток произвольных мнений" <1>. Вопросы автономии воли, пределов судейского усмотрения широко обсуждались в дореволюционной русской литературе. В.И.Синайский понимал под частной автономией известный простор, оставляемый правопорядком каждому лицу при вступлении в юридические <<сделки>>. В ней, считал он, находит свое выражение способность к самоопределению в области гражданского оборота. Вместе с тем В.И.Синайский отмечал: "Термин автономия не имеет точно определенного значения; не сложилось и общепризнанного учения о природе автономии" <2>. Под своим углом зрения проблема автономии воли разрабатывается в современной буржуазной правовой науке. Французский юрист де ла Морандьер видит истоки автономии воли "не только в свободе воль, выражением которых они служат, но и в соответствии этих воль потребностям общества, в сотрудничестве отдельных людей с законодателем" <3>. Приведенное положение идеализирует буржуазную правовую систему и место в ней индивидуального (автономного) регулирования, ибо практика современной буржуазной юстиции свидетельствует не о "соответствии" и "сотрудничестве", а о глубоком конфликте личности и государства <4>.

В советской правовой системе индивидуальное регулирование выступает одним из средств точного, тонкого регулирования общественных отношений. Оно необходимо прежде всего для обеспечения социалистической законности. "Никакая норма..., - пишет А.М.Яковлев, - не в состоянии охватить всего многообразия фактов, вызывающих применение уголовного закона; и пределы предусмотренного законом усмотрения суда - это пределы возможного учета конкретных особенностей как совершенного преступления, так и личности виновного. Вместе с тем, перейдя за определенные границы, свобода усмотрения суда (как и иных органов уголовного правосудия) чревата опасностью не только нарушения принципа равенства всех перед законом и судом, но и вынесения ошибочных, а то и произвольных решений" <5>. Сочетание нормативного и индивидуального регулирования необходимо и в правовом регулировании хозяйственных отношений. Это один из аспектов централизации и децентрализации в социальном управлении. В постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР о проведении экономического эксперимента подчеркивается, что оптимальная система управления должна соединять эффективное руководство из единого центра с широкой самостоятельностью объединений и предприятий, их высокой ответственностью за результаты работы <6>. Индивидуальное регулирование и есть форма самостоятельности в области правового регулирования. Проблема индивидуального регулирования, таким образом, непосредственно связана с актуальными задачами совершенствования народно-хозяйственного механизма, всей системы социального управления.

В советской научной литературе проблема индивидуального регулирования относится к числу дискуссионных проблем. Высказаны различные точки зрения как о существовании индивидуального регулирования, так и его месте в системе действия права. Некоторые авторы считают индивидуальное регулирование нетипичной ситуацией правоприменительного процесса <7>. Другие полагают, что индивидуальная конкретизация - функция правоприменительной деятельности <8>. Высказано мнение, согласно которому индивидуально-конкретизирующая деятельность представляет собой элемент системы правового регулирования <9>. Наконец, высказывается сомнение в самой обоснованности постановки этой проблемы. Так, по мнению В.В.Лазарева, правовое регулирование может быть одно - нормативное <10>.

По нашему мнению, в системе правового регулирования можно выделить три части: нормативную регламентацию, локальное и индивидуальное регулирование. Нормативная регламентация представляет собой регулирование общественных отношений путем установления норм - общих правил поведения. Индивидуальное регулирование, как правило, - децентрализованное регулирование, состоящее в разрешении конкретных ситуаций на основе норм права с элементом свободного усмотрения <11>. Локальное регулирование - переходное звено между ними, сочетающее элементы первого и второго. Признание индивидуального регулирования самостоятельным элементом системы правового регулирования не влечет его отождествления с нормативной регламентацией, напротив, позволяет полнее понять их различие и взаимодействие. Правовое регулирование понимается в этом аспекте как единый управленческий процесс, где происходит не простая "расшифровка" нормативного решения на нижележащих уровнях управления, а качественное его обогащение за счет подключения в процесс регулирования творческого сознания, воли, интересов, опыта, информационных резервов субъектов социалистического права. Конечный результат - разрешение социально-юридической ситуации - достигается взаимодействием всех элементов системы правового регулирования.

Индивидуальное регулирование представляет собой вид правомерной деятельности субъектов советского права, обладающий рядом отличительных признаков: это деятельность, связанная с решением юридически значимых вопросов, которым норма права не дала исчерпывающей регламентации, опирающаяся в той или иной степени на усмотрение субъектов права; протекающая в установленной законодательством процедурно-процессуальной форме; результатом которой является индивидуальный правовой акт (судебное решение, административный акт, договор и т.п.), конкретизирующий права и обязанности участников правового отношения.

Индивидуальное регулирование, по нашему мнению, не тождественно реализации права. Любая реализация права - сознательная деятельность. В этом смысле элемент усмотрения присутствует во всякой реализации права, даже в соблюдении запретов. Но не всякое усмотрение - индивидуальное регулирование. В последнем случае усмотрение приобретает особое юридическое качество: оно выступает организующим фактором в процессе правового регулирования.

Индивидуальное регулирование в социалистическом обществе не имеет ничего общего с произвольной, не основанной на законе деятельностью. Частичная неурегулированность общественных отношений не означает, что они существуют в "юридическом вакууме". Не предопределяя конкретного содержания индивидуального акта, законодательство устанавливает рамки, в которых должно осуществляться такое регулирование. Важное значение имеют, в частности, принципы социалистического права. Соответствие индивидуальных актов требованиям социалистической законности обеспечивается, далее, нормативным регулированием процесса (процедуры) их издания. Законным является лишь такой индивидуальный акт, который соответствует нормам и принципам законодательства, принят в установленном законом порядке и надлежаще оформлен.

Существует множество форм индивидуального регулирования, которые можно классифицировать по различным основаниям.

С точки зрения взаимного положения субъектов индивидуальное регулирование может быть субординационным либо координационным. В первом случае оно осуществляется органами социалистического государства, уполномоченными на то общественными организациями. Индивидуальный акт издается в <<одностороннем>> порядке на основе компетенции органа или организации. Это, например, многие акты правосудия, административные акты. Во втором случае индивидуальное регулирование (эту форму называют иногда автономно-договорной <12>) выражается в выработке сторонами договора, соответствующего нормам права и отражающего их согласованную волю. Эта форма индивидуального регулирования широко используется в области гражданско-правовых, трудовых отношений.

По объему конкретизации индивидуальное регулирование подразделяется на альтернативное, факультативное и ситуационное <13>. Первая форма предполагает выбор одной из определенных в законе альтернатив, например одного из возможных наказаний за правонарушение. Факультативная конкретизация сходна с предыдущей формой. Здесь тоже имеет место альтернатива, но один вариант указан как основной, другой (или другие, если их несколько) - в порядке исключения. Наиболее "свободная" форма индивидуальной конкретизации - ситуационная. Законодатель не связывает усмотрение субъекта какими-либо вариантами, указывая лишь, что решение должно соответствовать "обстоятельствам дела", выноситься с учетом "конкретной ситуации".

В зависимости от конкретизируемого элемента юридической нормы (объекта конкретизации) разграничиваются конкретизация гипотезы, конкретизация диспозиции (санкции), одновременная конкретизация гипотезы и диспозиции (санкции). В первом случае объектом конкретизации являются юридические факты - фактическая предпосылка правоотношения. Во втором - конкретизируются правовые последствия (права, обязанности). Это наиболее распространенная форма индивидуального регулирования. Конкретизация правовых последствий может происходить на этапе "завязки" правоотношения и в процессе его развития. В разной степени эта форма индивидуального регулирования применяется во всех отраслях советского права. Третья форма, напротив, является довольно редкой. Одновременная конкретизация и юридических фактов, и правовых последствий предоставляет правоприменительному органу слишком широкую возможность для усмотрения, что не лишено негативных сторон. Можно согласиться с М.А.Гурвичем, который отмечал: "Если предоставить суду возможность по любому делу включать в состав фактических материалов дела факты, не указанные в гипотезе материально-правовой нормы, или исключать их из гипотезы, либо отходить от ее диспозиции или санкции, то в целом подобная деятельность мало чем отличалась бы от "порядка", в котором норм права вообще не существовало" <15>.

Подробный анализ форм индивидуального регулирования выходит за рамки настоящей работы. Изложенные же выше соображения позволяют подойти к вопросу о взаимоотношении индивидуальных правоприменительных актов и юридических фактов. В механизме правового регулирования их функции тесно переплетаются. Прежде всего индивидуальные акты могут выполнять функцию юридического факта и элемента фактического состава. Не будучи сторонником идеи индивидуального регулирования, В.В.Лазарев справедливо отметил, что "правоприменительные акты призваны сыграть роль дополнительного юридического факта, в связи с которым приходят в движение правовые отношения" <16>. Появление индивидуального акта - необходимое условие для завершения фактических составов трудовых, пенсионных, жилищных и многих иных правовых отношений. Вместе с тем, подчеркивается в научной литературе, индивидуальный акт - не рядовой элемент фактического состава. Он как бы аккумулирует юридическое содержание фактического состава, подводит итог его развитию <17>. Не случайно в большинстве составов индивидуальный акт предусмотрен в качестве его завершающего элемента. Включение индивидуального акта в фактический состав призвано обеспечить контроль со стороны государства за возникновением, изменением, прекращением правовых отношений.

Но взаимоотношение юридических фактов и актов индивидуального регулирования имеет и другую сторону. В юридической практике их нередко рассматривают как различные и даже противоположные части фактического состава. Задачу первой части - юридических фактов - видят в том, чтобы ограничить вторую часть - акт индивидуального регулирования. Например, молодым рабочим и служащим при наличии ряда обстоятельств (возраста, стажа работы, детей и др.) может предоставляться ссуда на улучшение жилищных условий и обзаведение хозяйством за счет фонда социально-культурных мероприятий и жилищного строительства <18>. Юридические факты здесь не только создают предпосылку для принятия индивидуального акта (решения администрации и профкома о выдаче ссуды), но и устанавливают для него известные рамки. В некоторых ситуациях стороны вынуждены "дожидаться" всех необходимых юридических фактов. В данном случае, по нашему мнению, можно говорить еще об одной дополнительной функции юридических фактов: с их помощью ограничиваются пределы свободного усмотрения при издании индивидуальных правовых актов.

Данная сторона функционирования юридических фактов иногда преувеличивается - они рассматриваются исключительно как средство ограничения полномочий государственных органов и должностных лиц <19>. Думается, это - <<односторонний>> подход. Юридические факты призваны не только "формализовать" деятельность государственных органов и должностных лиц, но и сигнализировать о возникновении социально-юридических ситуаций, обеспечивать своевременность и точность правовой реакции.

Индивидуальное регулирование приводит к тому, что в процесс правового регулирования "подключаются" фактические обстоятельства, которые не определены с достаточной отчетливостью в нормах права. Эту группу фактических обстоятельств можно назвать индивидуально-определяемыми (или относительно-определенными) фактами. Что они собой представляют? Можно ли считать их юридическими фактами? Индивидуально-определяемые факты имеют юридическое значение для наступления правовых последствий - возникновения, изменения, прекращения прав и обязанностей субъектов правовых отношений. Их особенность заключается в том, что они требуют не только установления (как любые юридические факты), но еще и конкретизации со стороны правоприменительного органа. Однако данное обстоятельство, по нашему мнению, не препятствует считать индивидуально-определяемые факты юридическими. Рассмотренные формы индивидуального регулирования позволяют выделить следующие разновидности индивидуально-определяемых фактов.

Бланкетные факты*. В некоторых случаях гипотезы юридических норм закрепляют не конкретные факты, а целый круг фактических обстоятельств. Юридическое значение может приобрести любой факт из этого круга. Например, условием для выплаты страхового вознаграждения может стать любое условие (страховой случай) из числа фактов, определенных договором страхования.

_______________

* Термин "бланкетные юридические факты" предложил О.А.Красавчиков (см.: Красавчиков О.А. Указ. работа, с.68, 73-75).


Оценочные факты. Это юридические факты, в нормативной модели которых законодатель использует оценочные понятия, например: "малозначительность", "исключительный цинизм", "невозможность совместного проживания" и т.п. Оценочные понятия характеризуются рядом особенностей: с логической стороны им свойственна известная неопределенность и незавершенность содержания; с юридической стороны существенно то, что содержание оценочного понятия устанавливается непосредственно субъектом применения права <20>. Оценочные факты, таким образом, это фактические обстоятельства, которые признаются юридическими фактами в процессе индивидуального регулирования.

Факты, признанные юридически значимыми в процессе восполнения пробела. С точки зрения теории юридических фактов, пробел - это социально-юридическая ситуация, полностью или частично не урегулированная законодательством. Неурегулированность общественных отношений может быть "плановой", когда законодатель сознательно оставляет некоторые вопросы в "компетенции" индивидуального регулирования. Но она может быть и случайной - тогда перед нами пробел <21>. Преодоление пробела предполагает оценку фактических обстоятельств компетентным государственным органом, придание юридического значения фактам, которые не были до того юридическими.

Факты, обусловившие принятие акта применения права. Принятие акта применения права обусловливается, как правило, чрезвычайно сложным и разветвленным комплексом фактических обстоятельств. Некоторые элементы этого комплекса точно указаны в нормах права, другие - представляют собой индивидуально-определяемые факты.

Среди правоприменительных актов выделяются индивидуальные акты органов государственного управления. Выступая правовой формой государственного управления, они опосредуют многообразную деятельность этих органов. Индивидуальные акты не одинаковы, различны фактические обстоятельства, обусловливающие их издание. Каково значение юридических фактов для принятия индивидуальных актов органов государственного управления?

2. Правильное решение по любому вопросу может быть принято только при наличии полной и достоверной информации <22>. С точки зрения теории управления юридические факты - разновидность информации, используемой при выработке решения - индивидуального акта. Как выглядит информационная основа правоприменительного акта органа государственного управления и какое место в ней занимают юридические факты?

Массив фактической информации, используемой при выработке управленческого решения, как правило, достаточно многообразен. В него входят информация о состоянии объекта управления, целях и задачах управления, лимитирующих факторах, нормативная информация, опыт решения аналогичных ситуаций в прошлом и др. К какому виду управленческой информации следует отнести юридические факты? Во-первых, юридические факты - это разновидность информации о состоянии объекта управления. Наличие или отсутствие юридических фактов - показатель наличия или отсутствия социально-юридической ситуации, которая, как уже отмечалось, выступает первичным элементом предмета социального управления. Во-вторых, юридические факты представляют собой одновременно и нормативную информацию. Они закреплены в нормах права и для государственного органа обязательны. Наличие юридических фактов влечет для субъекта управления совершенно определенные последствия - возникновение права либо обязанности рассмотреть сложившуюся ситуацию и принять по ней соответствующее решение. На фактическую основу индивидуальных актов органов управления можно взглянуть и с другой, юридической, точки зрения. При этом выясняется, что она не исчерпывается юридическими фактами, а включает иные социальные и юридические обстоятельства. По нашему мнению, в фактической основе индивидуальных актов органов управления можно выделить три круга фактов (рис. 3).

		- индивидуальный акт
	1 - юридические факты 2 - индивидуально-определяемые факты 3 - иные социальные обстоятельства, учитываемые при выработке индивидуального акта

Рис.3

Первый круг составляют юридические факты. Это фактические обстоятельства, которые прямо зафиксированы в нормах права. Например, в Законе о государственных пенсиях (ст.ст.8-12) предельно конкретно определены юридические факты, на основе которых назначается пенсия. В ту же группу следует включить презюмируемые фактические обстоятельства, факты, имеющие преюдициальное значение.

Все перечисленные обстоятельства в совокупности с актом применения вызывают совершенно определенные правовые последствия - возникновение, изменение или прекращение правоотношения.

Во второй круг входят индивидуально-определяемые факты. Это обстоятельства, очерченные в нормах права относительно - определенным образом и конкретизируемые государственным органом. Сюда относятся прежде всего оценочные факты (например, обстоятельства, служащие основанием для представления к награде, поощрению). В процессе правового регулирования индивидуально-определяемые факты выполняют двоякую функцию. С одной стороны, они открывают возможность для усмотрения правоприменительного органа, позволяют учесть особенности регулируемой ситуации. А с другой стороны, они устанавливают известный предел этому усмотрению, вводят его в русло юридической конкретизации. Оценочные юридические факты не следует смешивать с неточно определенными фактами. Не всегда гипотеза юридической нормы определяет юридические факты с той полнотой и строгостью, которая необходима. Эта нечеткость восполняется либо средствами толкования, либо путем преодоления пробела.

Третий круг фактов - иные социальные обстоятельства, учитываемые при вынесении решения (индивидуального акта). К их числу относятся разнообразные сведения о состоянии социально-юридической ситуации, участниках отношений, прогноз развития ситуации и др. Немалую роль здесь играет информация о последствиях ранее принятых решений по аналогичным ситуациям и др. Данный вид фактических обстоятельств не является, по нашему мнению, юридическими фактами. Это социальный "фон", на котором возникают и существуют юридические факты. Но различие между юридическими и неюридическими фактами, как уже отмечалось, нельзя абсолютизировать. Изучение "социального фона" юридического факта позволяет правоприменительному органу лучше понять смысл того или иного события или действия. Социальные обстоятельства могут носить на себе "следы" юридических фактов, содержать информацию об их существовании либо отсутствии. В этом случае они включаются в правоприменительный процесс в качестве доказательственных фактов. Наконец, в процессе разрешения юридического дела может обнаружиться неточность нормативной модели юридических фактов, т.е. пробел. В этом случае (при преодолении пробела) социальный факт может приобрести юридическое значение, перейти в категорию индивидуально-определяемых фактов.

Разграничение трех кругов в составе фактической основы индивидуального акта позволяет увидеть, что по своей фактической обоснованности акты органов государственного управления не одинаковы. Одни акты базируются на строго определенных в законе юридических фактах и не могут быть вынесены при их отсутствии. Фактическая основа других индивидуальных актов определена не столь строго. Как представляется, в зависимости от способа связи с юридическими фактами и объема свободного усмотрения индивидуальные акты органов государственного управления можно разделить на три группы:

Определенные. Это индивидуальные правовые акты, издаваемые на основе исчерпывающе определенных в законе юридических фактов, наличие которых обусловливает, как правило, возникновение обязанности государственного органа принять соответствующее решение. Конкретизация юридических фактов при вынесении актов данного типа - минимальная (государственный орган обязан лишь установить соответствующие факты), но при этом не исключается конкретизация правовых последствий. Например, при наличии всех необходимых юридических фактов исполком обязан вынести решение о предоставлении жилья. Какое конкретно жилье будет предоставлено, зависит в значительной мере от его усмотрения. Установление юридических фактов в известной степени связывает свободу усмотрения правоприменительного органа, что вытекает из требований социалистической законности, необходимости гарантировать законные права и интересы граждан и организаций в данных правовых отношениях. Однако в любом случае государственный орган не превращается в "автомат", механически реагирующий на юридические факты, не исключаются инициатива и распорядительный характер его действий.

Относительно-определенные. Это индивидуальные акты, юридико-фактическая основа которых определена менее строго. Здесь компетентный орган может конкретизировать и юридические факты. Конкретизация может выражаться в установлении содержания оценочных понятий, в решении дела с учетом "конкретных обстоятельств", "индивидуальной обстановки" и т.п. Соответственно и связь юридических фактов с правовыми последствиями носит здесь "менее жесткий" характер. При наличии юридических фактов возникает, как правило, не обязанность, а лишь право компетентного органа издать индивидуальный правовой акт.

Дискреционные. Это индивидуальные акты, фактические предпосылки которых в законодательстве не определены либо определены в самом общем виде (например, указанием на цели и задачи деятельности, предметы ведения). Определение фактических предпосылок для принятия данных актов находится целиком в компетенции соответствующего органа. Разумеется, издание подобных актов может быть только правом органа, но не его обязанностью. Основная масса дискреционных актов связана с оперативно-управленческой деятельностью государственных органов (расстановка кадров, определение конкретных заданий, планирование мероприятий и др.) <23>.

Не следует, однако, полагать, что фактические предпосылки дискреционных актов совершенно неопределенны и эти акты могут приниматься произвольно. Такие акты должны издаваться в рамках компетенции соответствующего органа, с соблюдением процедуры; соответствовать принципам законодательства, решениям партии и правительства, указаниям вышестоящих государственных органов. В обеспечении законности дискреционных правовых актов значительная роль принадлежит прокурорскому надзору, народному контролю, различным формам внутриведомственного контроля. Своевременность принятия этих актов и их содержание зависят от контроля вышестоящих органов за деятельностью подчиненных, систематической проверки исполнения. Таким образом, издание дискреционного правового акта не является абсолютным и бесконтрольным правом государственного органа. Несмотря на отсутствие в законодательстве четких фактических условий для принятия данных актов, они соответствуют, как правило, требованиям социалистической законности.

Предложенная классификация актов государственного управления, разумеется, не единственно возможная. Существуют и другие подходы к решению этого вопроса <24>. Более того, приведенное подразделение нельзя абсолютизировать. Как справедливо отмечается в научной литературе, "органы государственного управления обладают разной степенью самостоятельности при применении правовых норм. Можно различать сферу связанной администрации, сферу дискреционных полномочий и тысячи переходов от связанности к широкой самостоятельности" <25>. Точное определение характера юридико-фактической обоснованности индивидуальных правовых актов в зависимости от их назначения - одна из актуальных задач советского законодательства.

В современном законодательстве наметились две противоположные, но взаимодействующие и взаимопереплетающиеся тенденции. Одна из них - дальнейшее развитие системы юридических фактов, все более тонкая и скрупулезная проработка оснований возникновения правоотношений. Данная тенденция прослеживается в уголовном законодательстве, некоторых институтах гражданского, трудового, пенсионного законодательства. Другая тенденция - упрощение формально-юридических моментов (юридических фактов, процедур) и одновременно расширение индивидуального регулирования. Некоторое увеличение области свободного усмотрения при этом компенсируется усилением общесоциальных гарантий законности, развитием юридической культуры граждан и должностных лиц. Данная тенденция прослеживается в некоторых институтах административного и хозяйственного законодательства. Очевидно, что отмеченным процессам нельзя дать однозначную оценку. Обе тенденции имеют и позитивные, и негативные стороны. Задача заключается в том, чтобы в каждом конкретном случае найти оптимальное, единственно верное сочетание формально-юридических ограничений и свободы усмотрения.

3. Поступательное развитие социалистического общества предъявляет все более высокие требования к системе социального управления. "Ключом к решению исторически важной задачи - соединить достижения научно-технической революции с преимуществами развитого социализма - является совершенствование государственного управления. Речь идет о том, чтобы привести эту систему в полное соответствие с требованиями жизни, поднять на качественно новый уровень, повысить научную обоснованность, а тем самым и эффективность" <26>. Один из путей повышения эффективности государственного управления - оптимальное сочетание количественной и качественной информации при выработке управленческих решений. Количественный подход в управлении необходим. Научно обоснованная система количественных показателей способна дать объективную характеристику происходящим явлениям и процессам, их структуре, динамике, определяющим тенденциям. Но нередко чисто цифровое благополучие количественных показателей мешает увидеть качество происходящих процессов, действительное положение дел. Это особенно остро ощущается в сфере управления наукой, научно-техническим прогрессом <27>. Борьба за высокое качество новой техники, промышленной продукции, товаров и услуг предполагает существование надежного механизма оценки качества и использования "качественной" информации в государственном управлении.

Соотношение количества и качества - сложная научная, философская проблема. Каждый объект, процесс имеет как количественные, так и качественные признаки, которые находятся в диалектическом единстве. Накопление количественных признаков приводит в конечном счете к качественным изменениям. Развитие качества всегда имеет и количественную сторону. Вместе с тем между количеством и качеством всегда существует грань. Как отмечал Ф.Энгельс, качество имеет бесконечное множество количественных градаций <28>.

Сложную диалектику количества и качества не всегда легко уловить в практической деятельности. Конкретный пример этого - трудности и противоречия современного научно-познавательного процесса. С одной стороны, внедрение количественного подхода, точных математических методов, безусловно, прогрессивная тенденция развития науки. С другой стороны, они не могут вытеснить качественного анализа, качественных оценок. "Замена трудных качественных суждений неадекватными механическими данными, - пишет видный английский ученый, лауреат Нобелевской премии С.Хиншелвуд, - не является рационализацией или проявлением эффективности или же беспристрастностью и объективностью, а просто представляет собой весьма печальное отсутствие ответственности" <29>.

В правовом регулировании используются различные виды оценок, в том числе и качественные <30>. Качественные оценки имеют ряд специфических признаков. Во-первых, объектом оценки служат качественные признаки явлений, которые, как правило, не могут получить исчерпывающей и однозначной количественной характеристики. Например, компетентность инженера, квалификация работника - качественные оценки, под которые не всегда можно подвести количественную базу. Но эти оценки имеют существенное значение в решении вопросов управления, оплате труда, поощрении работников. Во-вторых, для качественной оценки характерно отсутствие исчерпывающего, точно определенного критерия. Качественные оценки не допускают жестко установленных стандартов. Отсюда известная неопределенность, проблематичность их содержания. В-третьих, качественная оценка предъявляет высокие требования к субъектам, участникам оценочной деятельности, их общей и профессиональной культуре. Субъектом оценки должен быть человек, обладающий необходимыми знаниями, опытом и, кроме того, творческим воображением, интуицией, позволяющей ему уловить качество сложного явления. В-четвертых, качественной оценке свойственна относительная неопровержимость. Это означает, что практика не располагает средствами для немедленной проверки истинности качественной оценки. Ее истинность или ложность можно выявить в первом приближении путем сопоставления с другими качественными оценками, а в конечном счете путем использования данной оценки в практической деятельности.

Как соотносятся оценки и факты? С философской точки зрения, это сложная научная проблема. А.А.Ивин констатирует, что "проблема возможности логических связей оценочных и фактических утверждений пока не решена" <31>. Но практика находит свои пути решения философских проблем. В области социального управления оценка, выработанная надлежащим путем, может служить средством объективного отражения действительности, может сама становиться фактом.

Каково значение оценочных фактов в правовом регулировании?

Приведем два конкретных примера. Первый пример. В.П.Рассохин предлагает создать при Государственном комитете СССР по науке и технике вневедомственную экспертную комиссию, которая раз в пять лет оценивала бы деятельность НИИ и КБ, принимая во внимание не только количественные показатели, но и качество деятельности - "репутацию научного учреждения". ГКНТ, по мнению автора, необходимо предоставить право решать вопрос о ликвидации НИИ и КБ, отличающихся низким научным потенциалом <32>. Второй пример: Е.Л.Белиловский выступает за изменение системы оценки творческой деятельности научных работников. По мысли автора, в основу правового регулирования труда ученых должна быть положена формализованная оценка научного результата их деятельности. Автор отмечает, что применение данного показателя существенно модифицирует структуру правового регулирования в данной области отношений. Надежная оценка результата труда позволит снять контроль за процессом труда, усилить элемент саморегулирования в научной деятельности <33>.

В изложенных предложениях не все представляется бесспорным. Но мы и не ставим цель разбирать их достоинства и недостатки по существу. Эти предложения интересны для нас тем, что позволяют на конкретных примерах показать возможное место качественных оценочных фактов в правовом регулировании общественных отношений.

По нашему мнению, качественные оценки (качественные оценочные факты) могут найти широкое применение в правовом регулировании. Они способствуют значительному расширению сферы правового регулирования, поскольку позволяют охватить юридической регламентацией такие явления и процессы, которые иным путем либо вообще не регулируются, либо регулируются неэффективно. Качественные оценки делают правовое регулирование более глубоким, с их помощью можно разграничить ситуации, отличающиеся чрезвычайно "тонкими" качественными признаками. Одновременно качественные оценки обладают значительной обобщающей силой, так как позволяют "подвести итог" сложным, подчас противоречивым явлениям, отделить в них главное от второстепенного. Наконец, немаловажное достоинство качественных оценок - оперативность. Их можно получить, как правило, значительно быстрее, чем систему количественных показателей (особенно если количественные данные собираются впервые). В определенных ситуациях оперативность имеет для управления первостепенное значение.

Но нельзя не видеть и негативных сторон качественной оценки. Сам ее характер создает угрозу односторонности и субъективизма. В форме качественных оценок могут существовать мнения и убеждения, не имеющие ничего общего с научным управлением. Относительная неопровержимость качественных оценок может затруднить защиту законных прав и интересов граждан и организаций. В результате нельзя исключить парадоксальную ситуацию, когда юридические факты - средство обеспечения законности - окажутся причиной проникновения субъективизма в правовое регулирование.

Можно же сгладить негативные стороны качественных оценок? Думается, да. Их эффективность определяется прежде всего способом использования в государственном управлении. Во-первых, качественная оценка явления, процесса, ситуации может выступать как оперативная управленческая информация. В этом случае она не порождает у государственного органа каких-либо новых прав и обязанностей. Она используется в совокупности с иной оперативной информацией при выработке текущих и перспективных решений. Во-вторых, она может иметь значение юридического факта, порождающего право государственного органа принять решение по данному вопросу. Именно так предлагает использовать ее В.П.Рассохин. В-третьих, качественная оценка может выступать в роли юридического факта, обусловливающего в совокупности с другими фактами обязанность государственного органа отреагировать на возникшую ситуацию, принять то или иное решение.

Следовательно, юридическое значение имеет не всякая качественная оценка, а лишь такая, которая в соответствии с нормой права порождает конкретные права либо конкретные обязанности государственных органов. Круг подобных ситуаций не должен быть чрезмерно широким. Неоправданное использование качественных оценок взамен определенных юридических фактов может привести к дестабилизации правового регулирования. Вместе с тем при соблюдении ряда условий качественные оценки (качественные оценочные факты) могут стать его надежным средством.

К числу этих условий следует отнести развитие и совершенствование культуры оценочной деятельности, которая предполагает строгое соблюдение процедуры оценки, тщательное оформление ее результатов. Уже одно это само по себе дисциплинирует ее участников. В тех случаях, когда оценочная деятельность затрагивает права и интересы граждан (например, если оцениваются служебное соответствие работников, их квалификация), им должна быть обеспечена возможность принять участие в обсуждении, дать объяснения в устной или письменной форме, обжаловать принятое решение, если оно представляется ошибочным.

Эффективность оценочной деятельности в немалой степени зависит от отношения к ней непосредственных ее участников. У должностных лиц, экспертов, членов коллегиальных совещательных органов должно сформироваться твердое убеждение, что они привлечены к выработке высокоценной управленческой и правовой информации, на которую будут опираться многие последующие решения. В общественном мнении должна укрепиться мысль, что оценочная деятельность - ответственное и престижное дело, свидетельствующее о высокой компетентности работника, его причастности к решению ключевых проблем социального развития. Определенное значение в этом плане имеет совершенствование форм стимулирования (в том числе и материального) за компетентность и высокое качество оценочной деятельности.

Оценочная деятельность может быть эффективной лишь при условии правильного определения "узла оценочности" в системе общественных отношений. В правовом регулировании необходимо точно очертить, какие обстоятельства являются оценочными, а какие носят социально-определенный характер и лишь устанавливаются компетентными органами. При этом целесообразно, по нашему мнению, вместо множества оценок, рассеянных по всем частям нормативного акта или правового института, создавать крупные "узлы оценочности". Оценочную деятельность в таком случае легче контролировать, ее результаты обладают большей надежностью.

Следующее условие эффективной оценочной деятельности - разработка критериев (стандартов) качественной оценки. Значительная роль субъективного фактора в качественной оценке не означает, что она сводится к безапелляционному утверждению "я думаю так". В качественной оценке, как отмечалось, не может быть исчерпывающих стандартов, но определенные ориентиры в ней могут и должны быть. Важно, чтобы участники оценочной деятельности проявляли известное единство в понимании содержания и пределов "качества", в противном случае коллективная оценочная деятельность будет невозможной.

Уже подчеркивалось, что качественная оценка не исключает использования количественных показателей. Например, количество авторских свидетельств - один из показателей творческих возможностей инженера, количество отмененных и измененных приговоров и решений - показатель качества работы судьи. Но единство качественных и количественных показателей относительно, оно не должно приводить к подмене качественной оценки набором "простых" количественных индексов. В частности, высокий процент измененных и отмененных судебных актов может объясняться тем, что судье поручаются особо сложные дела. Разумеется, количественный показатель в этом случае не отражает действительной квалификации должностного лица.

Необходимо выбрать далее надежный способ формализации качественной оценки. В теории социального управления выработано немало способов формализации: экспертные оценки, тестовые методики, балльные системы и др. Задача заключается в том, чтобы в каждом конкретном случае найти оптимальную методику, обеспечивающую получение наиболее надежных результатов. Как показывает практика, это совсем не просто. Министерство тракторного и сельскохозяйственного машиностроения, например, применило пятибалльную шкалу оценок для анализа деятельности подчиненных промышленных объединений. При этом учитывались такие показатели, как степень удовлетворения потребности страны в продукции отрасли, объем народно-хозяйственного эффекта от выпускаемых машин, технический уровень производства, напряженность планов, ритмичность производства и др. Пять баллов получало объединение, которое реализовало все показатели, размер премии при этом увеличивался вдвое. Оценка "четыре" влекла получение премии в полуторном размере и т.д.<34>. Оцениваемые параметры, как можно заметить, достаточно сложны. Вряд ли относительно простая пятибалльная система способна надежно дифференцировать различные ситуации в данной области отношений.

Важное условие эффективной оценочной деятельности - высокая ответственность участников за ее результаты. Ведомственный подход, местничество, некомпетентность порой проникают в оценочную деятельность, накладывают отпечаток на отдельные решения в области технической и экономической политики. Для предотвращения подобных явлений важно использование не только персональных, но и коллегиальных форм ответственности (по типу ответственности Ученого совета перед ВАК СССР). Ответственность за качественную оценку должна органично сочетаться с ответственностью за реализацию мероприятий, которые из нее вытекают. Резкая поляризация "экспертов" и "исполнителей", когда одни лица вырабатывают оценку, а другие - несут на себе тяжесть реализации, может вызвать эрозию оценочного механизма, рассогласование системы управления в целом.

В использовании качественных оценок возможны две крайности. Одна - безграничное доверие к оценочной информации, признание ее непогрешимой. Следует сознавать, что качественные оценки есть лишь один из способов отражения сложной и противоречивой реальности. В процессе принятия решений они должны использоваться в совокупности с социально-определенными обстоятельствами, количественной информацией и т.п. Другая крайность - пренебрежение оценочными фактами. Компетентную, выработанную с соблюдением установленной процедуры, оценку недопустимо произвольно пересматривать. Для государственных органов она должна иметь четко выраженный юридический статус - рекомендательный, управомочивающий или обязывающий. Игнорирование качественных оценок в государственном управлении может привести к снижению либо к полной утрате ценных качественных характеристик явлений и процессов общественной жизни.