2015-05-23
2786
Опираясь на нормы действующей Конституции РФ, можно говорить о том, что в ней закреплены основы делимости государственного суверенитета РФ. Ряд статей главы 3 Конституции РФ указывает на самоограничение федеральной государственной власти в интересах государственной власти субъектов РФ: частичная самостоятельность ее субъектов в определении собственного статуса (ч. 1,2 ст. 66); изменение статуса субъекта РФ с согласия самого субъекта (ч. 5 ст. 66); изменение границ между субъектами только с их взаимного согласия (ч. 3 ст. 67); право республик устанавливать свои государственные языки (ч. 2 ст. 68); совместное ведение России и ее субъектов по ряду вопросов реализации прерогатив государственной власти (ч. 1 ст. 72); обладание субъектами всей полнотой государственной власти вне пределов ведения РФ и предметов совместного ведения РФ и ее субъектов (ст. 73); право субъектов Федерации на осуществление собственного правового регулирования вне перечисленных выше пределов (ч. 4 ст. 76); право субъектов РФ самостоятельно, но в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти устанавливать систему собственных органов государственной власти (ч. 1 ст. 77); право органов исполнительной власти субъектов РФ по соглашению с федеральными органами передавать им осуществление части своих полномочий. Все перечисленные полномочия осуществляются образуемыми субъектами РФ в соответствии с ч. 2 ст. 11 Конституции РФ собственными органами государственной власти. Это и есть, на наш взгляд, проявления их суверенного статуса.
Носителем суверенитета субъекта Федерации в соответствии с их конституциями и уставами выступает народ (многонациональный народ, население, жители, граждане, постоянно проживающие на территории) субъекта РФ.
Этот подход не означает утрату Федерацией своего суверенитета. На это прямо указывают соответствующие статьи действующей федеральной Конституции: недопустимость присвоения власти в Российской Федерации (ч. 4 ст. 3); распространение суверенитета РФ на всю ее территорию (ст. 4); закрепление в качестве основы федеративного устройства России ее государственной целостности, единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, равноправия и самоопределения субъектов РФ (ч. 3 ст. 5); единство и равенство гражданства Российской Федерации (ч. 1 ст. 6); единство экономического пространства РФ, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств (ч. 1 ст. 8); осуществление государственной власти в РФ Президентом РФ, Федеральным Собранием, Правительством РФ, судами РФ (ч. 1 ст. 11); высшая юридическая сила, прямое действие Конституции РФ на всей территории РФ (ч. 1 ст. 15); изменение статуса субъекта РФ только по взаимному согласию РФ и субъекта РФ и в соответствии с федеральным конституционным законом (ст. 66); включение в состав территории РФ территории ее субъектов (ч. 1 ст. 67); установление в качестве государственного языка на всей территории РФ русского языка (ч. 1 ст. 68); установление государственных символов РФ (ст. 70); закрепление предметов ведения РФ и совместного ведения субъектов РФ (ст. 71, 72); запрет установления на территории РФ таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ст. 74); установление единой денежной единицы РФ (ст. 75); закрепление приоритета федеральных законов перед актами субъектов РФ, издаваемых по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, регулирование предметов ведения РФ только федеральными конституционными и федеральными законами (ч. 1,2 ст. 76); возможность федеральных органов исполнительной власти РФ по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ передачи осуществления части полномочий (ч. 2 ст. 78). Перечисленные положения составляют основы суверенитета Российской Федерации. Как справедливо отмечает Э.В. Тадевосян, «определенное ограничение, а тем более самоограничение суверенитета государства не означает его потерю».
Отметим, что деление государственного суверенитета присуще только федеративным государствам и распространяется лишь на внутренние отношения в государстве, но не предполагает деления суверенитета внешнего, предусматривая только наделение субъектов отдельными внешними функциями, осуществляемыми под контролем федеральных органов государственной власти (п. «о» ч. 1 ст. 72). Поэтому правовое регулирование внутригосударственных отношений не предусматривает таких терминов как «исключительные полномочия», «исключительное право», «высших органов власти», «абсолютная власть» и т.п. Во внешнеполитических же отношениях они присутствуют: пример тому — положения ч. 2 ст. 67, устанавливающие суверенное право на осуществление юрисдикции России на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ.
В этой связи представляется существенным упущением отсутствие указания на суверенный статус РФ в ст. 1 Конституции РФ 1993 г. Ведь в этой статье речь идет не только о внутриполитическом, но и о внешнеполитическом статусе России. То же можно сказать и о суверенитете в осуществлении внешней политики России, о котором, к сожалению, в отличие от предшествующих, нет ни слова в действующей Конституции. При этом норма о суверенитете была в предыдущей Конституции РФ 1978 г. в редакции от 21 апреля 1992 г. Так статья 1 закрепляла: «Российская Федерация — Россия есть суверенное федеративное государство, созданное исторически объединившимися в нем народами. Незыблемыми основами конституционного строя России являются народовластие, федерализм, республиканская форма правления, разделение властей. Наименования государства Российская Федерация и Россия равнозначны». Тем более странно, что в действующую Конституцию РФ 1993 г. эта норма не вошла.
Таким образом, Конституция РФ позволяет говорить о делимости суверенитета в РФ, не придумывая никаких иных терминов, не имеющих определенного содержания (как, например, «остаточный суверенитет»).
В то же время, говоря о делимости государственного суверенитета в федеративном государстве, не следует отождествлять ее с концепцией «ограниченного суверенитета». По мнению представителей концепции ограниченного суверенитета, федерация обладает своим суверенитетом, а субъект — своим. «Существенная разница между ними состоит в том, что первый отражает такое состояние государственной власти, когда над ней не стоит более высокая государственная власть, в то время как во втором случае такая власть имеется, хотя и ее компетенция не безгранична, а ограничена суверенными правами и полномочиями субъекта федерации. Своеобразие федерации в том и состоит, что на территории субъекта федерации два разноуровневых суверенитета — федерации и ее субъекта, которые не равнозначны, но не исключают, а дополняют друг друга». Нам, однако, представляется, что поскольку федерация — единое государство, то и суверенитет ему присущ один — разделенный между самой федерацией и ее субъектами. Наличие же нескольких суверенитетов на территории одного и того же государства — это либо признак конфедерации, либо путь к превращению федерации в конфедерацию, т.е. к распаду.
При этом недопустимо также связывать наличие/отсутствие суверенитета у субъектов федерации с их правом на сецессию: «Если же право на сецессию не признается, то разговоры о суверенитете субъектов есть обман или самообман». Как показывает исторический опыт, закрепление в конституции права на сецессию еще не означает подлинной суверенности субъектов федерации (СССР). Кантоны Швейцарии были гораздо более суверенны, нежели республики бывшего СССР, хотя они и не обладали реальным правом сецессии. Субъекты РФ в соответствии с Конституцией РФ 1993 года правом сецессии (выхода из состава федерации) не обладают, что, однако, не означает отсутствия у них суверенитета. В настоящее время сецессия предусмотрена только в Конституции Эфиопии 1994 г.
Как отмечалось, Конституция России достаточно гибкий документ в отношении вопросов суверенитета. То, что Конституционный Суд РФ и законодательство встали на позицию жесткого отрицания суверенитета субъектов РФ, было обусловлено во многом политическими моментами. Формула: «Берите суверенитета, сколько сможете», актуальная на предыдущем этапе развития Российской Федерации, привела к ослаблению Федерации, способствовала усилению сепаратистских тенденций. Президент В.В. Путин проводит политику сужения прав субъектов, отказа от договорного регулирования федеративных отношений, усиления центральной власти. Возможно, с развитием традиций федерализма в России, потребуются более гибкие формы взаимодействия между Федерацией и субъектами. Действующая Конституция РФ позволяет говорить о делимости государственного суверенитета в рамках ее норм, без внесения изменений. Думается, что эта конструкция еще будет востребована. При этом делимость суверенитета отнюдь не означает утрату возможностей федерального принуждения. Как представляется, Конституция РФ разделила властные полномочия на два уровня: федеральный и региональный, оставив за собой право защиты нарушенных собственных полномочий и наделив таким правом субъекты Федерации в случае вмешательства в их компетенцию.
Однако, как и в любом ином вопросе, следует помнить, что злоупотребление суверенитетом федерации, либо суверенитетом субъектов Федерации, способно привести к самым плачевным последствиям. В заключение хотелось бы привести слова Д.Л. Златопольского, который полагает, что злоупотребление идеей государственного суверенитета привело не только к распаду СССР, но и стало одной из причин развития сепаратизма, национализма в России. «Нарастающие процессы развития сепаратизма, национализма, откровенного и беззастенчивого пренебрежения интересами всей федерации, а равно игнорирование конституционных принципов строительства национальной государственности, злоупотребления и искажения идеи государственного суверенитета составляют ныне грозную опасность для государственного единства Российской Федерации».
Таким образом, институт государственного суверенитета был и остается атрибутивным признаком государственной власти. Однако в его первоначальном феодальном понимании он вряд ли применим к характеристике государственной власти федеративного, демократического, стремящегося стать правовым российского государства.
